תקנון שירות החוץ (להלן - התקנון) קובע כי על משרד החוץ (להלן - המשרד) מוטלת החובה לפעול לכך שהעובדים בנציגויות יהיו מבוטחים בביטוח בריאות. השליחים בחו"ל ובני משפחותיהם הנלווים אליהם מבוטחים ב"קרן ריפוי" הפועלת על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, והתקנות על פיו, על פי העקרונות שלפיהם פועלות קופות החולים בארץ ולפי סל בריאות בסיסי. הקרן מתוקצבת בתקציב המשרד ומשלמת את ההוצאות על התרופות ועל הטיפולים הרפואיים הכלולים בסל הבריאות בארץ. הקרן רשאית להחליט לבטח במדינות מסוימות את השליחים ובני משפחותיהם בחברת ביטוח בריאות לאחר שבדקה את כדאיות הדבר, והשליחים ובני משפחותיהם חייבים להיות מבוטחים בה.
בשנת 2006 התקשר המשרד עם סוכנות לביטוח בארץ (להלן - החברה הישראלית) לשם ניהול ביטוח הבריאות לשליחים בארה"ב (להלן - חוזה שליחים). החברה סיפקה מגוון שירותים רפואיים באמצעות ספקים מקומיים השייכים לרשת שירותי בריאות אמריקנית. במשך כשלוש שנים (עד נובמבר 2009) הסתכמו ההוצאות הרפואיות ותשלומי דמי הניהול וביטוח תקרת ההוצאות לחברה ב-3.86 מיליון דולר.
העובדים המקומיים הישראלים (להלן - עמ"י) חייבים לבטח את עצמם בביטוח בריאות, והנציגות מחויבת להחזיר להם את כל הוצאות הפרמיה. בנציגויות שבהן השליחים מבוטחים בחברה מקומית, מבוטחים העמ"י באותה חברת ביטוח או בחברת ביטוח אחרת באופן מרוכז. העובדים המקומיים הזרים (להלן - עמ"ז) זכאים לביטוח בריאות בהתאם לחוקים ולנהלים המקומיים או להסכם העבודה עמם. אם החוק מחייב את השתתפותם בהוצאות ביטוח הבריאות, יש לגבות מהם את חלקם ולהעביר את הסכומים לחברת הביטוח. בשנת 2007 התקשר המשרד עם החברה הישראלית גם לניהול השירותים הרפואיים של העובדים המקומיים בארה"ב (להלן - חוזה עמ"י ועמ"ז). במשך כשנתיים הסתכמו ההוצאות הרפואיות ותשלומי דמי הניהול וביטוח תקרת ההוצאות לחברה בכ-2.7 מיליון דולר.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה בקונסוליה בניו יורק ובמשרד החוץ את הליך ההתקשרות של המשרד עם החברה הישראלית לאספקת שירותים רפואיים בארה"ב לשליחים, לעמ"י ולעמ"ז ואת הפיקוח והבקרה הכספיים של המשרד על קיום התחייבויותיה של החברה, המעוגנות בחוזים שנכרתו אתה, בשנים 2006-2009.
עיקרי הממצאים
התקשרות עם החברה הישראלית לביטוח בריאות לשליחים בחו"ל:
1. חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, והתקנות על פיו מסדירים את ההליך שלפיו על משרדי ממשלה לרכוש שירותים מספקים. בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן-תקנות חובת המכרזים), נקבע שבנסיבות מסוימות אפשר להתקשר בחוזה לרכישת שירותי ביטוח בהליך של מכרז סגור, שבו על המזמין לפנות למספר ספקים ולקיים ביניהם תחרות לבחירת הספק המתאים. כמו כן נקבע שלקראת המכרז יש להכין, בין היתר, כתב דרישות או מפרט, אומדן של ההוצאה הצפויה וטיוטת חוזה ולקבוע את התנאים להשתתפות במכרז. המשרד ביקש הצעות משתי חברות אמריקניות ומהחברה הישראלית אולם לא הכין את שנדרש בתקנות חובת המכרזים.
2. במרס 2006 בחנה ועדת המכרזים במסגרת מכרז סגור את הצעותיהן של שתי החברות האמריקניות ושל החברה הישראלית בעיקר מבחינת עלויות השירותים. לוועדה הוגשה חוות דעת כלכלית על החברה הישראלית בלבד ופורטו בה היתרונות שבהתקשרות איתה. בהיעדר חוות דעת כלכלית דומה על שתי החברות האמריקניות בחנה הוועדה את הצעתה של החברה הישראלית בהשוואה לשתי ההצעות האחרות על בסיס לא שווה.
המשרד לא מיצה את הליכי המכרז הסגור מסיבה בלתי-ברורה ופנה למסלול של פטור ממכרז. ועדת המכרזים פסלה את האפשרות לפטור ממכרז את החברה הישראלית בנימוק של ספק יחיד, משום שעל פי חוות דעת כלכלית שהוגשה לה קיימת חברת ביטוח ישראלית אחרת היכולה לספק שירותים דומים.
3. לאחר שנפסלה האפשרות של פטור ממכרז בנימוק של ספק יחיד פנתה ועדת המכרזים באותו דיון למסלול אחר של פטור ממכרז. הוועדה פטרה ממכרז את ההתקשרות עם החברה הישראלית על פי תקנה 14 לתקנות חובת המכרזים המיועדת להתקשרות של נציגות או של סניף של המשרד במדינת חוץ לשימוש עצמי.
4. במסגרת בחינת המשך ההתקשרות עם החברה הישראלית אישרה ועדת המכרזים בדצמבר 2008 התקשרות עם יועץ לביטוח. הוועדה לא עמדה על כך שיוצגו לה שלושה מועמדים לפחות או חוות דעת של גורם מוסמך שאין שלושה ספקים, כנדרש בהוראות שבתקנות כספים ומשק מטעם החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - תכ"ם).
התקשרות עם החברה הישראלית לביטוח בריאות לעמ"י ולעמ"ז:
1. המשרד התייעץ בשאלת החוקיות של ביטוח אזרחים אמריקנים (העמ"ז) באמצעות חברת ניהול ישראלית עם עורך דין אמריקני שעבד עם החברה הישראלית, שלו מחויבות וחובת נאמנות לחברה, ולא התייעץ עם יועציו המשפטיים בארץ ובחו"ל.
2. המשרד החל בהליך של מכרז סגור אולם ועדת המכרזים לא בדקה את הצעותיהן של החברות למתן השירותים הרפואיים לעמ"י ולעמ"ז ולא אישרה את בחירת החברה הישראלית, כפי שנעשה בהסכם השליחים וכמתבקש מחוק חובת המכרזים והתקנות על פיו.
3. המחלקה למשפט דיפלומטי ואזרחי במשרד (להלן - המחלקה המשפטית) שבחנה ואישרה את חוזה העמ"י והעמ"ז לא נתנה את הדעת לכך שחלק מהסעיפים בחוזה הנוגעים לעמ"ז, שהם כאמור אזרחים אמריקנים, מחילים עליהם למעשה דינים ישראליים; סעיפים אלה אינם סבירים ואינם עולים בקנה אחד עם הוראות התקנון.
הבקרה והפיקוח של המשרד על ביצוע החוזים:
1. הקונסוליה ומטה המשרד לא בדקו ולא אימתו באופן שיטתי את המידע שבדוחות שהעבירה אליהם החברה הישראלית על דרישות השליחים, העמ"י והעמ"ז לקבל שירותים רפואיים ועל התשלומים עבור שירותים אלה. המשרד גם לא בדק ברשומות החברה את העברת התשלומים לספקים.
2. בחוזה שליחים ובחוזה עמ"י ועמ"ז נקבע שהם רשאים לקבל שירותים רפואיים במסגרת הביטוח הרפואי רק מספקים שנכללו בהסדר עם החברה הישראלית. ההסדר עם ספקים אלו כלל הנחה בתעריפי השירותים למבוטחים. נמצא כי קרן הריפוי שילמה עבור שירותים רפואיים שהעובדים קיבלו מספקים שאינם כלולים בהסדר. בשלמו בעבור ההוצאות האלה המשרד גם לא נהנה מההנחות שהיו ניתנות אילו השירותים סופקו בידי הספקים שבהסדר, וכך הגדיל את הוצאותיו.
3. חוזי ההתקשרות עם החברה הישראלית כוללים התחייבות למענק הצטיינות לחברה הישראלית או לחילופין החזר למשרד של חלק מדמי הניהול שהחברה קיבלה. החלת אחד התנאים תלויה בשיעור ההנחה שהחברה השיגה מספקי השירותים הרפואיים. על פי חישובי החברה, היא זכאית לקבל מענק הצטיינות של כ-536,000 דולר עבור הנחות שהשיגה בשנים 2006-2009. אולם נמצא שהקונסוליה והמשרד לא בדקו ולא אימתו את שיעור ההנחות שעליו דיווחה החברה הישראלית; המשרד גם לא נערך מבחינה תקציבית לתשלום מענק זה.
סיכום והמלצות
בחוק נקבע כי הדרך הראויה והנכונה להתקשר עם ספק לקבלת שירותים היא באמצעות מכרז. דרך זו מטרתה להבטיח הזדמנות שווה לכל המעוניין להשתתף במכרז ולהבטיח שייבחר הספק המתאים ביותר במחיר הראוי ביותר תוך מקסום התועלת הכלכלית. בחירת חברה לביטוח בריאות של עובדי המשרד בחו"ל יכולה להיעשות גם באמצעות מכרז סגור שמשמעותו פנייה למספר ספקים וקיום הליך תחרותי ביניהם. התברר שהמשרד התקשר עם חברה ישראלית לניהול ביטוח הבריאות לשליחים לפי תקנת פטור שאינה מתאימה, ואילו לגבי עמ"י ועמ"ז - שלא על פי דיני המכרזים. על המשרד להקפיד שכל התקשרות עם גוף חיצוני תיעשה על פי כל דין. מהתנהלות המשרד עולה חשש להעדפה מגמתית של החברה הישראלית, בניגוד לדינים.
המשרד לא קיים בקרה מספקת על התשלומים בגין ההוצאות הרפואיות שהיו לעובדים ועל ההנחות שהחברה השיגה מספקיה, ולא נבדקה מפעם לפעם הכדאיות בהמשך ההתקשרות עמה. כך עלול להיגרם נזק כספי למדינה. על המשרד להקפיד לשמור על הקופה הציבורית בעניין ההוצאות בגין שירותים רפואיים ולהפעיל תהליכי בקרה ופיקוח אפקטיביים.
באוקטובר 2009, מועד סיום הביקורת, היה משרד החוץ בעיצומה של בדיקת ביטוח הבריאות לעובדים בארה"ב בכללותו. על המשרד להביא בחשבון את הממצאים שעלו בדוח זה ואת ההמלצות שבו וליישמן בכל התקשרות עתידית לביטוח הבריאות של העובדים בארה"ב. כמו כן על משרד החוץ לבחון את יתר חוזי ההתקשרות שלו לביטוח בריאות לעובדי שאר הנציגויות בחו"ל בהתאם לעולה מדוח זה.