מינהל תקשוב ומערכות מידע במשרד החינוך

​מינהל תקשוב ומערכות מידע (להלן - המינהל) אחראי לתחום מערכות המידע במשרד החינוך (להלן - המשרד). המינהל הוא הגוף המופקד על ניהול תשתיות המחשוב, הנתונים המערכתיים ושירותי המחשוב של משרד החינוך. מנהלת מינהל תקשוב ומערכות מידע (להלן - מנהלת המינהל) כפופה ישירות למנכ"ל המשרד. הוצאות המינהל בשנת 2008 היו כ-133 מיליון ש"ח, מהם כ-99 מיליון ש"ח, שהם 74% מתקציב הוצאות המינהל, היו עבור "שירותי מחשוב ויישומים", שיועדו בעיקר לשירותי כוח אדם חיצוני. התקציב אינו כולל הוצאות משכורת והוצאות נלוות של 46 עובדי מדינה, שאף הם עובדי המינהל, שההוצאה בגינם נכללת בסעיפים אחרים של תקציב המשרד.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בניהול המינהל, ובכללם: תכנון תכנית העבודה ותקצובה; תפקוד ועדת ההיגוי לענייני מחשוב; סדרי העסקת עובדי חברות כוח אדם ובתי תכנה; הסכם השקעה חוזרת עם חברה; פרויקט מנב"ס ומנבסון  ואבטחת המידע. הביקורת נעשתה במשרד החינוך, ובדיקות השלמה נעשו בבתי ספר, ברשות מקומית ובמשרד האוצר - באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי.

עיקרי הממצאים

נוהל מפת"ח (מתודולוגיה לפיתוח ותחזוקה של מערכות מידע) הוא נוהל מסגרת לטיפול כולל בניהול המחשוב בארגון, הן ברמת הפרויקט והן ברמת הארגון בכללותו. הממשלה החליטה שהנוהל יחול על כל המערכות הממוחשבות הממשלתיות. הביקורת העלתה שהמשרד לא הכין את תכנית העבודה על פי נוהל מפת"ח, כנדרש. בין היתר, דרישות המשתמשים לא מוינו לפי סדרי עדיפויות, לא נבנתה מסגרת תקציבית מפורטת על פי אותן דרישות, המינהל לא דן עם הנהלת המשרד על חריגות בביצוע המשימות ועל מתווה התכנית. כמו כן אין בידי המינהל נתונים על העלות הכספית של כל פרויקט ומשימה. למרות זאת קיבלה התכנית את אישור ההנהלה, וכתוצאה מכך ההנהלה אינה מקבלת התרעות על חריגות בביצוע המשימות, ואין לה מידע מפורט על התמורה שהיא מקבלת עבור הכסף שבו היא מתקצבת את המינהל.

החלטת הממשלה  משנת 1997 קובעת שמנכ"ל של כל משרד ממשלתי ימנה ועדת היגוי לענייני מחשוב (להלן - הוועדה), שתפקידיה בין היתר הם: הנחיית פעילות המחשוב והתקשורת; גיבוש סדרי תכנון, בקרה ופיקוח על פיתוח ורכש מערכות מידע במשרד; גיבוש תקציבים, תפיסות מחשוביות לעבודת המשרד, סדרי קדימויות ואבטחת מידע. כיוון שהוועדה לא מילאה את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה, תחום המחשוב של המשרד ובו השקעותיו רחבות ההיקף לא התנהל תחת בקרה ומעקב סדורים.

במינהל מועסקים כ-310 עובדים; כ-85% מהם מועסקים במסגרת התקשרויות עם חברות כוח אדם ובתי תכנה שזכו במכרזים לאספקת שירותים למשרדי ממשלה (להלן - עובדים חיצוניים). הביקורת העלתה שבניגוד להוראת שעה , אישר חשב המשרד דאז התקשרות עם ספק שאינו נמנה עם קבוצת הספקים שעמה רשאי המשרד לעבוד, ובכך חרג מסמכותו. דבר זה עומד בניגוד לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ולהוראת שעה, שמטרתם לשמור על שקיפות המכרז ועל שוויון בין ספקים.

במאי 2009 הייתה העלות לעובד של העובדים החיצוניים גבוהה ביחס לזו של עובדים בכירים בשירות המדינה. העלות לעובד של כמעט כמחציתם, כ-120, הייתה מעל ל-30,000 ש"ח; העלות לעובד של 11 עובדים הייתה 50,000 - 70,000 ש"ח. העסקת עובדים חיצוניים, שמטבעה אמורה להיות זמנית, התארכה למשך שנים - כמחצית מהעובדים החיצוניים, בהם כאלה שעלות שכרם גבוהה מאוד, מועסקים במשרד מעל 5 שנים. כ-20% מהעובדים החיצוניים מועסקים מעל 10 שנים, מהם 5 עובדים מועסקים מעל 20 שנה. העסקת העובדים למשך זמן ארוך ובשכר גבוה אינה משקפת את תכלית מטרת העסקת העובדים החיצוניים.

עובדים חיצוניים מדווחים על שעות עבודתם באמצעות כרטיסי נוכחות המוחתמים בשעון נוכחות. במדגם אקראי שביצעה הביקורת עלה שלארבעה מ-21 עובדים חיצוניים שנדגמו לא היה כרטיס נוכחות, והמשרד שילם עבור העסקתם על סמך דיווחים ידניים. עוד נמצא כי המינהל העסיק באמצעות חברות כוח אדם שני עובדים בתפקידים מינהליים בתעריפים שנקבעו לעובדי מחשוב, בניגוד למכרזי מסגרת והוראת שעה.

במאי 2004 נחתם בין המשרד ובין חברה א' הסכם על שכירת רישיונות תכנה ועל הזכות לשדרוגה עבור מערכת החינוך (School Agreement), בעלות של כ-53 מיליון ש"ח (לא כולל מע"מ). בהסכם התחייבה החברה להעמיד לרשות המשרד תקציב להשקעה חוזרת, שנועד לשפר את תשתיות התקשוב במערכת החינוך, כאשר ההתקשרות עם הספקים והתשלום להם נעשים ישירות על ידי החברה. הסכם כזה מאפשר ביצוע של רכישות עבור המשרד שלא לפי חוק חובת המכרזים.

מינהלת מנב"ס וקישורים (להלן - המינהלת) היא גוף הפועל במסגרת המינהל באמצעות ספק שזכה במכרז; התשלום לספק היה אמור להיות על פי תפוקותיו. המינהלת מפקחת על יישום, הקמה, הפעלה, הטמעה ושירות לקוחות לתכנות המותקנות בבתי הספר על ידי המשרד. התברר כי למינהל אין כלים שיאפשרו לו למדוד את תפוקות המינהלת לפי המדדים שנקבעו בחוזה, מכיוון שטרם הושלם פיתוח תכנה המודדת ומנתחת את התפוקות. היות שכך, זה שנתיים וחצי המשרד משלם לספק 90% מהתמורה המרבית לפי ההסכם, וזאת באישור מנהלת המינהל וחשבות המשרד. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מצב שהמינהל מתחייב בו בחוזה לשלם לספק לפי תפוקות, כשבידי המשרד אין אפשרות למדוד את התפוקות, ובפועל התשלום נעשה על פי הערכה.

מערכת מנבסון היא כלי פדגוגי לשימוש המורה, האמור לעזור לו לנהל את תהליכי ההערכה של התלמיד. המערכת מותקנת בחדר מורים או במחשב האישי של המורה. המערכת משמשת ככלי עזר למורה רק בשליש מבתי הספר; יתר בתי הספר משתמשים בתכנות חלופיות. הביקורת העלתה שהמינהל לא בחן את הגורמים להיקף השימוש הנמוך במנבסון, וכי הוא לא ערך סקר שביעות רצון של המשתמשים במערכת.

המשרד פעל רק באופן חלקי ליישום מרכיבי תכנית חירום להמשך פעילות והתאוששות במקרה של אסון או שיבוש חמור של מערכות המידע, לא מיפה את האיומים ולא דרג את הפעילויות על פי רמת החיוניות או הקריטיות שלהן. המשרד ביצע סקר סיכונים ומבחני חדירה חלקיים בלבד, ולא סיווג את מערכות המחשוב לפי רגישותן.

מערכות מחשוב מייצרות יומני פעילות (קובצי לוג) שנרשמים בהם בזמן אמת נתונים שונים על הפעילויות שנעשו במערכת. לדוגמה: נתונים על סוג הפעולה שנעשתה, זמני כניסה למערכת ופרטי המשתמשים. יומני פעילות הם כלי מהותי לביצוע מעקב ובקרה אחר פעולות חריגות הנעשות במערכת. הביקורת העלתה שיומני פעילות מופקים רק ממערכת הבגרויות, ואילו מכל יתר היישומים, לרבות מערכת מנב"ס, הם אינם מופקים. משמעות הדבר היא שהמינהל לא עוקב באופן שוטף אחר פעילויות חריגות ועל שימוש לרעה במערכת המחשוב.

סיכום והמלצות

מערכות המידע הן אמצעי חיוני לתפעולו השוטף של כל ארגון מודרני. מערכות מידע יעילות, תקינות ואמינות עשויות להגדיל את כוחו של הארגון. לא בכדי היקף ההשקעות בתחום זה, החל בייזום מערכות ופיתוחן וכלה בהטמעתן ותחזוקתן, הוא רחב. תלותו של הארגון במערכות אלה היא קריטית.

מינהל תקשוב ומערכות מידע הוא היחידה האחראית על מערכות המידע של משרד החינוך. בידיו מסורים הניהול התקין של מאגרי המידע והנתונים של המשרד, זמינותם ואמינותם. בביקורת עלו ליקויים באופן שבו מנהל המינהל את מערכות המידע שבאחריותו. הליקויים נמצאו הן בניהול המערכות והן בתפעולן. בתחום ניהול המערכות יש להדגיש במיוחד את חוסר יכולתו של המשרד לזהות את הסיכונים למערכותיו, את היערכותו הלקויה להתאושש מאסון, אם חלילה יקרה להן, ואת הפרצות בתחום אבטחת המידע. בתחום התפעול יש להדגיש את הליקויים של המינהל בניהול המשימות שבאחריותו, היעדר בקרה תקציבית, וניהול והעסקה של כוח אדם בניגוד להוראות השעה.

נוהל מפת"ח, המחייב את משרדי הממשלה, מסדיר את הדרך הראויה לניהול המחשוב בארגון, הן ברמת הפרויקט והן ברמת הארגון. הנוהל מספק מתודולוגיה סדורה לפיתוח ותחזוקה של מערכות מידע. על המשרד להקפיד לפעול על פי הנוהל, אשר מלבד העובדה שהוא נוהל מחייב, הוא עשוי לסייע בידיו לבצע כראוי את תהליכי הפיתוח, הניהול והתפעול של מערכות המידע. כמו כן על המשרד לרכז מאמצים במיפוי כל הכשלים והליקויים שעלו בביקורת, ולבנות תכנית לתיקונם על פי חשיבותם וחומרתם ועל פי יכולתו לתקנם.