השירות הלאומי - משרד המדע והטכנולוגיה

על פי חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986, כל אזרח ישראלי או תושב קבוע שמלאו לו שמונה עשרה שנים ולא קיבל פטור, חייב בשירות צבאי. הדין מסדיר פטורים מטעמים שונים, ובהם פטורים מטעמי בריאות, מעמד אישי ומצפון. צעירים הפטורים מגיוס יכולים להתנדב לשירות לאומי המהווה מעין חלופה אזרחית לשירות הצבאי. יודגש כי בראייה לאומית יש ערך רב לשירות לאומי של צעירים הפטורים מגיוס לצה"ל כדי להקנות להם תחושת שייכות וההזדהות עם המדינה, תחושת נשיאה משותפת בנטל ואת הצורך במילוי חובתו של אזרח כלפי מדינתו.

שתי קבוצות משרתות שירות לאומי: הראשונה כוללת מתנדבות שקיבלו פטור משירות צבאי עקב הצהרתן כי מטעמים שבמצפון או מטעמי הכרה דתית אינן יכולות להתגייס. שירות לאומי של אלה החל בסוף שנות ה-60 של המאה העשרים. הקבוצה השנייה כוללת בנים ובנות מכל מגזרי החברה, חייבי שירות ביטחון, שקיבלו פטור מחובת שירות ביטחון או שלא נקראו לשירות סדיר (כגון בני המגזר הערבי ובעלי פרופיל רפואי נמוך). שירות לאומי זה החל בסוף שנות ה-90 של המאה העשרים. השירות הלאומי פועל במגוון תחומים - במערכת החינוך, בבתי חולים ובקופות חולים, במשטרת ישראל ועוד.

בעוד שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שנים לבנים, הרי שמשך ההתנדבות הנהוג קצר בהרבה - בדרך כלל ההתנדבות היא לשנה בלבד - אם כי מסתמנת מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים בקרב מקצת המתנדבים. השירות הלאומי מזכה את המתנדבים בזכויות של חייל משוחרר לפי חוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד -1994 (להלן - חוק חיילים משוחררים).

עד ינואר 2008 טופל השירות הלאומי באגף לתפקידים מיוחדים במשרד הרווחה. בשנת 2004 מונתה ועדה ציבורית לכינון שירות אזרחי-לאומי בישראל עבור מי שאינו נקרא לשירות ביטחון בראשות אלוף (מיל') דוד עברי (להלן - ועדת עברי). בעקבות מסקנותיה של ועדת עברי ועל פי החלטת ממשלה, הוקמה בינואר 2008 מינהלת השירות האזרחי - לאומי (להלן - מינהלת השירות) במשרד ראש הממשלה. מינהלת השירות הוקמה במטרה לקדם שירות לאומי של צעירים הפטורים משירות צבאי או צעירים שאינם נקראים לשירות ושירות אזרחי של תלמידי ישיבות. באפריל 2009 החליטה הממשלה על העברת מינהלת השירות לאחריות שר המדע והטכנולוגיה (להלן - שר המדע) ולמשרדו.

השירות הלאומי מופעל באמצעות שמונה גופים (להלן - הגופים המוכרים) המשימים ומפעילים את מתנדבי השירות הלאומי בארגונים ובמוסדות שבהם הם מתנדבים (להלן - הגופים המפעילים). בשנת 2008 שירתו שירות לאומי כ-11,000 צעירים.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-יוני 2009 בדק משרד מבקר המדינה את מערך השירות הלאומי. בירורי השלמה נערכו בחודש ספטמבר 2009. הביקורת נעשתה במינהלת השירות האזרחי-לאומי שבמשרד המדע והטכנולוגיה ובאגף לשירות לאומי במשרד החינוך, שהוא המפעיל הגדול ביותר של מתנדבי שירות לאומי. בדיקות השלמה נעשו במשרד הרווחה, במשרד לענייני גמלאים, במוסד לביטוח לאומי, במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר. כן נעשו בירורי השלמה בגופים המוכרים. בעניין יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה עליו ראו דוח זה, עמודים 975.

עיקרי הממצאים

מינהלת השירות האזרחי-לאומי

1. מינהלת השירות כגוף מפקח וגוף מפעיל: בפברואר ובאוגוסט 2007 החליטה ממשלת ישראל (החלטות ממשלה 1215 ו-2295) על הקמת מינהלה לשירות אזרחי-לאומי בישראל. תפקידיה העיקריים של מינהלת השירות הם התוויית מדיניות, ויסות המשאבים המוקצים לשירות הלאומי ותעדופם, ייזום ופיתוח תכניות לשירות לאומי וכן מעקב, פיקוח ובקרה על מסגרותיו. ההפעלה הישירה של המתנדבים צריכה להיעשות על ידי הגופים המוכרים. התברר שמינהלת השירות היא שותף מרכזי לקביעת המדיניות, היא מוציאה לפועל את המדיניות ומפקחת על פעילות הגופים המוכרים; נוסף על כך, היא מממנת ישירות מאות תקני מתנדבי שירות לאומי בפרויקטים שונים. במצב זה היא עלולה להיקלע לניגוד עניינים.

2. איוש תקנים: על פי החלטת הממשלה המשרות במינהלת השירות יאוישו תוך איגום כל המשאבים הממשלתיים "הנוכחיים" הכוללים תקנים ממשרד הרווחה, תקנים של צוות ההקמה ותקנים חדשים נוספים. צוות ההקמה של מינהלת השירות בשיתוף נציגי משרד ראש הממשלה, נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר קבעו את המבנה הארגוני של מינהלת השירות שכלל 12 משרות מקצועיות. בנובמבר 2009 עדיין לא אוישו ארבע מהן; נוסף על כך, ראש מינהלת השירות סיים את תפקידו באוגוסט 2009, ועד סוף ינואר 2010 עדיין לא נבחר אחר במקומו. ללא מנהל למינהלת השירות ובהעדר איוש נאות של עובדים נפגעת יכולתה למלא כראוי את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה.

3. לפי המצב החוקי הקיים, הגדרת מתנדב בשירות הלאומי מצויה בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי), ורוב הכללים המסדירים את מערך השירות הלאומי מצויים בתקנות הביטוח הלאומי (בנות בשירות לאומי בהתנדבות), התשס"ב-2002 (להלן - התקנות) שהותקנו מכוחו, למרות שהקשר הענייני בין מערך השירות הלאומי לבין חוק הביטוח הלאומי משני, ולמרות שהאחריות על נושא השירות הלאומי אינה של המוסד לביטוח לאומי. במהלך חמש השנים האחרונות התעורר הצורך בייזום חקיקה ראשית שתסדיר באופן מקיף את כל העניינים הנוגעים לשירות הלאומי. למרות זאת רק בדצמבר 2008 הפיצה מינהלת השירות לגורמים הקשורים לשירות הלאומי (משרדי ממשלה וגופים מוכרים) תזכיר חוק השירות הלאומי, התשס"ט-2008. בעקבות העברת תחום השירות הלאומי לאחריות שר המדע, הרב פרופ' דניאל הרשקוביץ, השהה השר את המשך העבודה על התזכיר האמור, כדי שיוכל ללמוד את הנושא ולגבש את עמדתו. בפברואר 2010 העבירה מינהלת השירות את נוסח החוק למשרד המשפטים לקראת הגשתו לוועדת השרים לענייני חקיקה.

4. ועדת עברי המליצה, בין השאר, על הרחבת מסגרות השירות על מנת שיכללו גם צעירים מקבוצות אוכלוסיה כמו פטורי גיוס וצעירים מהמגזר הערבי שלא נקראים בדרך כלל לשירות חובה בצה"ל. בעקבות המלצות ועדת עברי החליטה הממשלה בספטמבר 2008 להקים צוות אשר ימליץ בתוך שלושה חודשים על המתכונת והקצב של הגידול במספר המתנדבים ועל מספר התקנים שיופעלו על ידי מינהלת השירות האזרחי-לאומי בשנים 2009-2011.  עוד החליטה הממשלה להקים צוות בין-משרדי אשר ימליץ בתוך שלושה חודשים על הדרכים לשמירה על היקף השירות האזרחי-לאומי במשרדי הממשלה השונים. אף כי הצוותים החלו בעבודתם, מאז העברת האחריות על תחום השירות הלאומי למשרד המדע והטכנולוגיה הופסקה עבודתם.

5. מתפקידה של מינהלת השירות לפקח על מסגרות השירות הלאומי ומשרתיו ולקיים עליהם בקרה נאותה. למרות זאת מאז הקמתה אין בה גורם העוקב אחר דיווחי הגופים המוכרים ביחס למתנדבים שהם משימים, אחר ההסכמים שבין הגופים המוכרים למתנדבים ואחר ההסכמים שבין הגופים המוכרים לגופים המפעילים ומוודא שהוראותיהם תואמות את הוראות הנוהל והתקנות.

6. לפי ההגדרות שבחוק הביטוח הלאומי, מי שעבר את גיל 22 לא יוכר כמתנדב בשירות לאומי ולא יזכה בהטבות לפי חוק הביטוח הלאומי ולפי חוק חיילים משוחררים. כתוצאה מכך מתנדב המתחיל את שירותו מעל גיל 21 אינו זכאי להטבות. הן משרד הרווחה (בתקופה שבה היה הנושא באחריותו) והן מינהלת השירות לא הצליחו לעגן בחקיקה את העלאת הגיל המזכה בהטבות ולאפשר לצעירים להתנדב לשירות לאומי לאחר שמלאו להם 21 מבלי לוותר על ההטבות.

7. משרדי הממשלה וגופים מפעילים אחרים משלמים לגופים המוכרים עבור השמת המתנדבים לפי תעריף למתנדב שנקבע על ידי ועדה בין-משרדית ומתעדכן אחת לשנה. תעריף זה אמור לכסות הן את דמי הכלכלה שמשולמים למתנדבים והן הוצאות אחרות הקשורות בהפעלת המתנדבים (כמו תשלום עבור דיורם, ביטוחם וליווי המתנדבים). משרד הרווחה קבע בשנת 2004 את מפרט השירותים שעל הגופים המוכרים לספק למתנדבי השירות הלאומי. התברר שהתעריף אינו משקף נכונה את ההוצאות הריאליות של הגופים המוכרים בגין המתנדבים. מקצת מרכיביו מתומחרים בחסר, ואחרים מתומחרים ביתר. בנובמבר 2008 החליטה מינהלת השירות להתחיל בבניית תעריף חדש, אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009, הוא טרם נקבע.

הגופים המוכרים

על גוף המבקש לקבל מעמד של גוף מוכר לעמוד בתנאים שנקבעו בתקנות, ובהם היותו עמותה שעיקר עיסוקה בשירות לאומי. בשנתיים הראשונות יקבל הגוף מהשר הכרה זמנית ולאחר מכן - אם יעמוד בתנאי התקנות - תינתן לו הכרה קבועה.

1. בהליכי מתן הכרה לשני גופים מוכרים נמצאו ליקויים שנבעו מחילופים תכופים של השרים הממונים על תחום השירות הלאומי. באוקטובר 2008 בעקבות חשש לתפקוד לקוי של עמותה א' ביקש השר לשעבר עמי איילון, שהיה באותה עת שר במשרד ראש הממשלה והממונה על השירות האזרחי-לאומי, לדון בהמשך ההכרה בעמותה א'. עקב התפטרותו הדיון לא התקיים. באשר לעמותה ב' - נמצא שלקראת תום תקופת ההכרה הזמנית בעמותה אישר ראש מינהלת השירות שהיא עמדה בכל התנאים הנדרשים והמליץ לתת לה הכרה קבועה. ואולם השר הממונה על השירות הלאומי, שר המדע, שביקש ללמוד את הנושא, החליט להאריך לה את ההכרה הזמנית עוד ב-18 חודש, אף שהתקנות מאפשרות הכרה זמנית לכל היותר לשנתיים. כתוצאה מכך נפגעת העמותה, משום שהיא מתקשה להרחיב את פעילותה בהעדר הכרה קבועה.

2. לפי התקנות, התנאי להכרה בגוף מוכר הוא ש"הוא אינו פועל בעצמו גם כמפעיל", זאת - בשל החשש מניגוד עניינים בין הגוף המוכר שעיקר תפקידו הוא לדאוג למתנדבים לבין הגוף המפעיל שהאינטרס העיקרי שלו הוא ביצוע השירות. בניגוד לתקנות, עיריית ירושלים היא גוף מוכר וגוף מפעיל כאחד.

3. במספר תחומים נמצאו הבדלים ברמת השירות שמעניקים גופים מוכרים למתנדבים כך שיש מתנדבים המקבלים שירות ברמה נמוכה יותר. כך למשל, יש הגובים דמי הרשמה - ואחרים לא, יש המפעילים מערך סיוע למתנדבים נזקקים - ואחרים לא, וגם רמת הרכזים בגופים המוכרים שונה מגוף לגוף.

תקנים פרטיים (קנויים)

כשליש ממתנדבי השירות הלאומי, היינו כ-3,500 מתנדבים בשנה, מועסקים על ידי גופים מפעילים לא ממשלתיים. גוף מפעיל לא ממשלתי (בדרך כלל מדובר בעמותות) העומד בתנאים שנקבעו בתקנות ומעוניין להיעזר בשירותיהם של מתנדבי השירות הלאומי שלא למטרת רווח, פונה אל גוף מוכר ורוכש ממנו שירותי מתנדבים. תמורת השירותים משלם הרוכש לגוף המוכר על פי התעריף הקבוע לכך בצירוף תקורה. התקנים מכונים - "תקנים פרטיים" או "תקנים קנויים".

1. כל מתנדב שסיים שירות לאומי, זכאי להטבות לפי חוק חיילים משוחררים שאת רובן מממנת המדינה. מספר התקנים הקנויים לא ידוע מראש ואינו מוגבל, דבר המקשה על תכנון וויסות משאבים ברמה הלאומית, שכן בעטיים נדרשת המדינה להוצאה כספית בסכומים לא ידועים מראש לצורך הענקת הזכויות הכספיות למתנדבים לפי חוק זה. אין בידי מינהלת השירות נתונים מלאים על עלויות אלו, כך שממשלת ישראל אינה יכולה לבחון את הנושא מבחינה כלכלית ולהחליט אם לחייב את הגופים המפעילים לשאת בהוצאות אלה או בחלקן, ולפיכך לעדכן את התעריפים שמשלמים הגופים המפעילים עבור שירותי המתנדבים, או שברצונה להמשיך ולשאת בנטל הכספי הנובע מהתקנים הקנויים.

2. מינהלת השירות לא קבעה אמות מידה להקצאת התקנים לגופים מפעילים, זאת - למרות שבהפעלת מתנדבי שירות לאומי שהם כוח עזר שעלותו נמוכה, טמונה תמיכה בגופים מפעילים, ולמרות שקניית תקנים יש בה כדי לגרום לאפליה של מוסדות שאינם בעלי משאבים כספיים.

3. התקנות קובעות את התנאים לאישור גוף מפעיל, אך הן אינן עוסקות באופיו, במעמדו הציבורי ובתחומי העיסוק של הגוף. נמצא, שבין הגופים המפעילים ישנם גופים שעומדים בדרישות שבתקנות אך חלק מפעילותם הוא בעל אוריינטציה עסקית-כלכלית ובכך המתנדבים לא תורמים רק לתועלת הציבור אלא גם לתועלת הכלכלית של גופים אלו; מינהלת השירות ומשרדי הממשלה האחראים על השירות הלאומי לא קבעו תבחינים שיבטיחו שהגופים המפעילים יהיו מתאימים וראויים מבחינה ציבורית ופעילותם לא תהיה שנויה במחלוקת ציבורית.

4. עמותות שעמדו בדרישות חוק העמותות, התש"מ-1980, מקבלות מרשם העמותות "אישור ניהול תקין". נמצא שמינהלת השירות אינה מקיימת בקרה ראויה ואינה מוודאת שהגופים המוכרים ישימו מתנדבים בגופים מפעילים שיש להם אישור ניהול תקין. בהצלבת נתונים אקראית של משרד מבקר המדינה לגבי 305 גופים מפעילים עם קובץ רשם העמותות נמצאו 53 גופים (17%) שלא היה להם אישור כזה.

הפעלת מתנדבי שירות לאומי במשרדי הממשלה

משרדי הממשלה מפעילים כ-7,500 מתנדבי שירות לאומי מדי שנה באמצעות הגופים המוכרים. בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, נבחרים הגופים המוכרים במכרזים. בבדיקה עלו ליקויים בדבר הפעלת מתנדבים במשרדי הממשלה; להלן עיקריהם:

1. כל משרד מפעיל מתנדבים לפי צרכיו ולפי המשאבים העומדים לרשותו. מינהלת השירות אינה קובעת סדר עדיפויות ממלכתי בהקצאת המתנדבים למשרדים השונים - בניגוד להחלטת הממשלה מאוגוסט 2007.

2. באוגוסט 2005 החליטה הממשלה כי ועדת מכרזים בין-משרדית תפרסם מכרז אחוד לבחירת גופים מוכרים שיעסקו בטיפול במתנדבים לשירות לאומי ובהפנייתם לשירות. בניגוד להחלטת הממשלה, לא פורסם מכרז אחוד עד מועד סיום הביקורת, והמשרדים המשיכו ופרסמו מכרזים נפרדים לבחירת גופים מוכרים. בהעדר מכרז אחוד נמצא שבמכרזים שונים ישנן דרישות שונות לגבי אופן הפעלת המתנדבים - דרישות שרק חלקן מוצדקות ונובעות מהצרכים הייחודיים של כל משרד.

3. שנת ההתנדבות של מרבית המתנדבים מתחילה באחד בספטמבר, מועד פתיחת שנת הלימודים במוסדות החינוך. במכרזים שנבדקו ושפרסמו משרדי הרווחה, התעשייה, המסחר והתעסוקה, החינוך, ביטחון פנים והמשרד לענייני גמלאים נמצא כי הם התקיימו במועד מאוחר של השנה ותוצאותיהם ניתנו סמוך מאוד לאחד בספטמבר. כתוצאה מכך התקשו הגופים המוכרים והמתנדבים להתארגן כיאות להשמה תקינה ומיטבית של מתנדבים לקראת פתיחת השנה.

4. מינהלת השירות (באמצעות משרד ראש הממשלה) ומשרד החינוך העבירו לגופים המוכרים תשלומים בגין השמת המתנדבים בשנים 2007 ו-2008 באיחור ניכר, של מספר חודשים, דבר שגרם לפגיעה בגופים המוכרים שנאלצו לשלם במועד את דמי הכלכלה למתנדבים ואת התשלומים שהתחייבו להם - לספקים.

5. משרד הרווחה מקצה ומממן לעמותות הפועלות בתחומי הרווחה כ-700 חצאי תקנים עבור מתנדבים. אף שלמשרד קריטריונים לחלוקה של התקנים, הוא אינו מקפיד לפעול על פיהם. המשרד גם אינו מפרסם בין הגופים הרלוונטיים את האפשרות לקבלת מתנדבים, אלא הוא מקצה אותם לפונים אליו לפי שיקול דעתו; עמותות ורשויות מקומיות השרויות בקשיים כספיים מתקשות לשלם עבור שירותי המתנדבים, ולעתים הדבר גורם להגדלת הפערים בין הגופים המבוססים לחלשים.

6. המשרד לענייני גמלאים מפעיל את התכנית "והדרת פני זקן" (להלן - תכנית "והדרת"), שבמסגרתה מלווים מתנדבי השירות הלאומי קשישים בודדים ומפעילים אותם במרכזי יום ובבתי אבות. המשרד התקשר עם עמותה לצורך ליווי והכשרה של הרכזים והמתנדבים בניסוי ראשוני לתוכנית "והדרת" בלא שקוים הליך תחרותי בין נותני שירותים בכוח; המשרד לא הפעיל את התכנית במגזר הערבי ובמגזר החרדי; מתנדבי תכנית זו קיבלו הקלה בתנאי שירותם - ותכנית העבודה השבועית שלהם הייתה בת 32 שעות לעומת 40 שעות לכל מתנדבי השירות הלאומי האחרים.

שוק העבודה והשירות הלאומי

לפי התקנות, המתנדבים בשירות הלאומי אמורים לסייע לעובדי הגוף המפעיל אך לא למלא את מקומם זולת במקרים חריגים שיאושרו במיוחד על ידי האחראי (עובד מינהלת השירות שהוסמך לתפקיד זה לפי התקנות). המטרה שבהנחיה זו היא להימנע מלפגוע בשוק העבודה, ולכן השתלבות המתנדבים במערכת צריכה להיעשות באופן שלא יגרום לדחיקת עובדים. במקרים מסוימים לא הייתה הקפדה על ההנחיה והעסקת מתנדבי השירות הלאומי באה בעקבות הקטנת מספר העובדים במשרדי ממשלה שונים. יתר על כן, נמצא שלמרות שלפי התקנות אין להעסיק מתנדבים בעבודות שאופיין שירותי מזכירוּת, אלא במקרים מיוחדים בלבד שאותם אישר האחראי, כ-1,500 מתנדבים בכל שנה (כ-13% מכלל מתנדבי השירות הלאומי) עוסקים במשימות שעיקרן שירותי מזכירוּת מבלי שנתקבל אישור האחראי.

העסקת המתנדבים בשירות הלאומי

1. הביקורת העלתה מספר ליקויים באשר להעסקת המתנדבים: לא תמיד הייתה תעסוקה מלאה למתנדבים במערכת החינוך בחודשי הקיץ, לכן, בניגוד לתקנות ולנוהל, נמצאים חלקם בחופשה יותר מ-30 יום בשנה; נמצא שמאות מתנדבים שהמשיכו לשנת שירות שנייה קיבלו מענק שחרור עבור השנה הראשונה של השירות כבר בתום שנת ההתנדבות הראשונה, זאת בניגוד לחוק חיילים משוחררים הקובע כי מענק השחרור יינתן בתוך חודשיים לאחר סיום השירות; אף שכבר בשנת 2006 התעורר הצורך בקביעת תעריף מיוחד לתשלום בגין העסקת מתנדבים בעלי מוגבלויות, הנושא לא הוסדר עד מועד סיום הביקורת.

2. מתנדבי השירות הלאומי הם ברובם צעירים בוגרי תיכון, חסרי מיומנויות תעסוקתיות ולפיכך הדרכה והכשרה מקצועית חיוניות כדי שהתנדבותם תועיל במידה מרבית. למרות זאת אין נהלים המחייבים את הגופים המוכרים לקיים הכשרה רלוונטית לפני תחילת השירות של המתנדב; עוד נמצא שמספר ימי ההכשרה של מתנדבים ששירתו באותו גוף מפעיל בתפקידים דומים היה שונה רק בגלל שאת התקנים שלהם מימנו משרדי ממשלה שונים.

3. משרד החינוך מממן ומפעיל בשנים האחרונות מספר קבוע של כ-3,100 מתנדבי שירות לאומי במוסדות החינוך, ולפי חישוביו, לשם כך יש צורך בתקציב של כ-83 מיליון ש"ח לשנה. למרות זאת בשנים האחרונות מוקצה לצורך זה בתקציב המשרד סכום שנע מ-60 מיליון ש"ח בתקציב 2006 ל-35 מיליון ש"ח בתקציבי השנים 2010-2009.  כתוצאה מכך נקלע המשרד מדי שנה לאי-ודאות לגבי המשך העסקת המתנדבים, ורק לאחר שהוא והגופים המוכרים פנו לראש הממשלה ולמשרד האוצר הושלם התקציב הנחוץ ממקורות תקציביים שאינם בבסיס התקציב ועל בסיס הסכמים קואליציוניים. הואיל והממשלה קבעה בהחלטותיה שמפעל השירות הלאומי חשוב הוא, שומה עליה לפעול כדי להקצות לנושא תקציב הולם מבעוד מועד. הקצאת תקציבים בעקבות הסכמים קואליציוניים אינה יכולה להחליף מדיניות תקציבית רשמית.

סיכום והמלצות

השירות הלאומי הוא שירות התנדבותי והוא במידה רבה שירות חליפי לשירות החובה בצה"ל לגבי מי שפטור משירות צבאי או שאינו נקרא לשירות צבאי. מעמדם של המתנדבים בכל הקשור לזכויות הניתנות על ידי המוסד לביטוח לאומי הושווה למעמדם של חיילים בשירות סדיר, וזכויותיהם של מי שהתנדבו לשרת שירות לאומי נגזרות מזכויותיהם של חיילים משוחררים לפי חוק חיילים משוחררים. למרות זאת, בעוד שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שנים לבנים, משך ההתנדבות הנהוג קצר בהרבה - בדרך כלל ההתנדבות היא לשנה בלבד, אם כי מסתמנת גם מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על השר הממונה על השירות הלאומי ועל הממשלה לתת את הדעת לעניין אי-השוויון בין משך השירות הלאומי לבין משך השירות הצבאי ולעניין הבדלים נוספים בין מסגרת השירות הלאומי ובין תנאי השירות הצבאי.

ההסדרה וההפעלה של מערך השירות הלאומי סובלים מאז הקמת מינהלת השירות מסחבת ומעיכובים - החלטות ממשלה והמלצות של ועדות לא מיושמות או שהן מיושמות רק בחלקן; האחריות לשירות הלאומי עברה מעת לעת ממשרד למשרד ומשר לשר. בתחילת שנת 2008 עברה האחריות ממשרד הרווחה למשרד ראש הממשלה (תחילה לראש הממשלה דאז אהוד אולמרט, לאחר מכן לשר לשעבר עמי איילון ושוב לראש הממשלה), ובעת הביקורת היה השר האחראי לכך שר המדע והטכנולוגיה, הרב פרופ' דניאל הרשקוביץ. מעברים אלו פגעו ופוגעים בתפקוד מערך השירות הלאומי, ביכולת לתכנן את הפעילות מראש, בגופים המוכרים, בגופים המפעילים, במתנדבים ובזקוקים לפעילות ההתנדבותית.

על שר המדע, כשר הממונה על תחום השירות הלאומי, לפעול בהקדם כדי שמינהלת השירות תמלא את תפקידה בהתאם ליעדים שהתוותה לה הממשלה ובהם קביעת מדיניות, הסדרה חוקית נאותה של מערך השירות הלאומי ופיקוח ובקרה על הגופים המתפעלים את המערך. על מינהלת השירות להימנע מלפעול בניגוד עניינים ולא לעסוק בהפעלה ישירה של מתנדבים. על מנת להבטיח שמערך המתנדבים יופעל לצרכים לאומיים מהותיים על השר ועל מינהלת השירות לוודא שפעילותם של הגופים המפעילים תהיה למטרות שעליהן יש הסכמה לאומית רחבה כגון רווחה, בריאות וקליטת עלייה.

לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת המשאבים לשירות הלאומי ראוי שתהיה מושתתת על מדיניות שתגובש לאחר בחינת ההיבטים השונים הקשורים בנושא ואיגום משאבים בכל התחומים שבהם מופעלים מתנדבי שירות לאומי. מדיניות הקצאת המשאבים להפעלת מתנדבי שירות לאומי, שומה עליה שתעוגן בנורמה מחייבת ושתקציב הולם יוקצה לנושא מבעוד מועד.

הפעלה מוסדרת של מערך השירות הלאומי על פי המלצות הוועדה הציבורית לכינון שירות אזרחי-לאומי בישראל והחלטות הממשלה עשויה לתרום לחיזוק תודעת החובה של מי שפטור משירות צבאי או שלא נקרא לשירות להתנדב לסייע למדינה ולקהילה בתחומים שונים. בכך תהיה תועלת כפולה - הן לציבור והן למתנדבים - ויתחזק הקשר ביניהם ובין החברה, הקהילה והמדינה.