הקצבות קק"ל לפארק אריאל שרון - קרן קיימת לישראל

רקע כללי

חברת פארק אריאל שרון בע"מ (להלן - חברת הפארק או החברה) היא חברה ממשלתית לתועלת הציבור, בבעלות מלאה של המדינה, הפועלת משנת 2007 ואחראית להקמתו, לפיתוחו, לתחזוקתו ולניהולו של פארק אריאל שרון (להלן גם - הפארק). מהות הפרויקט היא הפיכת מתחם קרקע במרכז הארץ ששטחו כ-8,000 דונם לפארק מטרופוליני באמצעות שיקום הר חירייה, פיתוח מתחמים ברחבי הפארק והנגשתו לציבור. השר להגנת הסביבה אחראי לפעילות החברה. החברה פועלת באמצעות דירקטוריון שחבריו הם נציגי ממשלה, נציגי ציבור וראשי ערים. מיוני 2010 ועד ינואר 2016 כיהן מר משה בורוכוב כמנכ"ל החברה (להלן - מנכ"ל חברת הפארק).

מאז הקמת המדינה עיקר פעילותה של הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל) הוא פיתוח והכשרה של מקרקעי ישראל  לשם הגשמת חזון ההתיישבות היהודית בישראל. מינהל פיתוח הקרקע (להלן - מפ"ק) הוא הזרוע הביצועית בקק"ל שמבצעת פעילות זו. מפ"ק מטפל, בין היתר, בכל פעולות הייעור בישראל ובפעולות נוספות לפיתוח הקרקע - הקמת פארקים וגינות, סלילת שבילים לטיול ולספורט, וכן שיקום נחלים (להלן יוגדרו כל פעולות הפיתוח של מפ"ק - פרויקטים). פארק אריאל שרון נמצא בתחום האחריות של אזור שפלה וחוף במרחב מרכז של מפ"ק. מינואר 2012 עד נובמבר 2015 כיהנו מר אפי שטנצלר כיו"ר דירקטוריון קק"ל (להלן - יו"ר קק"ל), מר אלי אפללו כיו"ר העמית (להלן - היו"ר העמית) (להלן ייקראו שניהם יחד - היו"רים), ומר מנחם לייבוביץ ומר גאל גרינוולד כסגני היו"ר (להלן - סגני היו"ר). ארבעה דירקטורים אלה כיהנו כ"דירקטורים פעילים", המנהלים יחד את פעילות קק"ל (להלן ייקראו ארבעתם יחד - ההנהלה המצומצמת). ממאי 2013 עד ינואר 2017 כיהן מר מאיר שפיגלר בתפקיד מנכ"ל קק"ל (להלן - מנכ"ל קק"ל). החל מספטמבר 2014 רשומה קק"ל כחברה לתועלת הציבור.

משרדיה הראשיים של קק"ל שוכנים בירושלים, ונוסף על כך יש לה משרדים בתל אביב (להלן - בית קק"ל). בתחילת שנת 2014 העבירו היו"רים ומנכ"ל קק"ל את משרדיהם מבית קק"ל לאחד המבנים במתחם המשרדים של הפארק, ומאותו מועד החלו לעבוד בהם במקום במשרדיהם בבית קק"ל. כמה חודשים לאחר מכן חתמו קק"ל וחברת הפארק על הסכם לשיתוף פעולה, ובמשך כשלוש שנים - עד סוף שנת 2016 - השקיעה קק"ל בפיתוח הפארק סך של כ-15 מיליוני ש"ח (שהם כ-20% מכלל הכנסות חברת הפארק באותן שנים), ולטענת חברת הפארק קק"ל התחייבה להשקיע מיליוני ש"ח נוספים בפיתוח הפארק בשנים שלאחר מכן כך שההשקעה הכוללת של קק"ל בפארק עשויה הייתה להגיע לעשרות מיליוני ש"ח.

פעולות הביקורת

מספטמבר 2015 עד אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את הפעולות והליכי קבלת ההחלטות שהתבצעו בקק"ל ובחברת הפארק בשנים 2013 עד 2017 בכל הנוגע להעברת משרדי הנהלת קק"ל למבנים בפארק ולהקצבת כספי קק"ל לפיתוח הפארק. הביקורת נעשתה בקק"ל ובחברת הפארק (להלן - הביקורת הנוכחית).

הליקויים העיקריים

הליכי קבלת החלטות בעניין העברת משרדי קק"ל לפארק

במהלך שנת 2012 החליטה ההנהלה המצומצמת של קק"ל למצוא מבנה חלופי שאליו יועברו משרדיהם של כל בעלי התפקידים שעבדו בבית קק"ל. בנובמבר 2012 דווח לדירקטוריון קק"ל על החלטה זו. בסמוך ליולי 2013 החליטו היו"רים להעביר למבנה בפארק (להלן - מבנה 5) את לשכות הנהלת קק"ל בלבד, לרבות את לשכותיהם, בהתבסס על מתווה לשיתוף פעולה עם חברת הפארק שהציג להם מנכ"ל קק"ל וכלל קבלה של מבני משרדים בפארק ללא תשלום ומנגד השקעה של קק"ל בפיתוח הפארק. עקב החלטת היו"רים האמורה, מרבית בעלי התפקידים שעבדו בבית קק"ל באותה עת (31 מ-42) נשארו לעבוד שם על אף הבעיות החמורות במבנה של בית קק"ל ובנגישותו. היו"רים - שהיו בין הנהנים העיקריים מהחלטה זו - לא תיעדו את הנימוקים לקבלתה, וזאת על אף ההבדל המהותי בינה ובין החלטת ההנהלה המצומצמת משנת 2012. החלטת היו"רים לא התבססה כנדרש על עבודת מטה מסודרת, המציגה את כל היתרונות והחסרונות של חלופה זו של המעבר לפארק לעומת חלופות אחרות.

בחודשים ספטמבר עד דצמבר 2013 פעלו היו"רים ומנכ"ל קק"ל לשיפוץ מבנה 5 ולהעברת משרדיהם אליו, וזאת עוד לפני שנקבעו פרטי שיתוף הפעולה בין קק"ל לחברת הפארק לגבי תנאי השימוש של קק"ל במבנים בפארק ולגבי היקף התחייבויותיה הכספיות והאחרות של קק"ל לפיתוח הפארק. יש לראות את אופן טיפולם של יו"ר קק"ל, של היו"ר העמית ושל מנכ"ל קק"ל בנושא המעבר למבנה בפארק, כמתואר לעיל, כרשלני, וככזה שלא עמד בסטנדרטים המצופים מנושאי משרה סבירים, שכן הם יצרו חבות של קק"ל להשקיע בפיתוח הפארק כבר בשלב המשא ומתן עם חברת הפארק, ולצד זאת חשפו את קק"ל לסיכון שהשקעתה הכספית הגדולה בשיפוץ מבנה המשרדים תרד לטמיון אם לא יושגו הסכמות בינה ובין חברת הפארק והיא תיאלץ לפנות את המבנה.

מנכ"ל קק"ל הביא לאישור ועדת המכרזים של קק"ל התקשרות עם אדריכלית לצורך תכנון מבנה 5 כמה ימים אחרי שהנחה את האדריכלית להתחיל בעבודתה; מנכ"ל קק"ל, ששימש כיו"ר הוועדה ונכח בישיבה, לא ציין לפני הוועדה כי כבר אישר לאדריכלית להתחיל בעבודה.

בשנים 2013 עד 2015 אישר מנכ"ל חברת הפארק לקק"ל להשתמש במבנים שבשטחי הפארק אף שידע כי שימוש זה אינו בהתאם לתכנית בניין עיר (תב"ע)  שהייתה בתוקף באותה עת, ובלי שקיבל כנדרש את אישור הוועדה המחוזית לשימוש זה או חוות דעת משפטית בנושא. נמצא כי הוא לא מסר מידע מהותי זה לקק"ל במהלך המשא ומתן. אף שכבר בשלהי שנת 2013 הסב משרד מבקר המדינה את תשומת לבו של מנכ"ל חברת הפארק - במסגרת ביקורת קודמת שנעשתה בחברת הפארק  - לחובתה של החברה להקפיד על קיום חוקי התכנון והבנייה, אִפשר מנכ"ל חברת הפארק לקק"ל להמשיך להשתמש במבנה בפארק בלא שקיבל כנדרש את אישור רשויות התכנון והבנייה לשימוש זה. אופן פעולתו האמורה של מנכ"ל חברת הפארק חשפה את החברה ואת קק"ל לסיכון שההסכם ביניהן לא יהיה תקף אם הבקשות לשינוי התב"ע, שקידמה חברת הפארק, לא יאושרו.

ההסכם בין קק"ל לחברת הפארק

בסמוך לאוגוסט 2014  נחתם הסכם בין קק"ל לחברת הפארק הכולל הסכם מסגרת לשיתוף פעולה (להלן - הסכם המסגרת) ושני נספחים - נספח א', שכותרתו "נחל כופר"; ונספח ב', שכותרתו "משתלה" (להלן ייקראו יחד הסכם המסגרת ושני הנספחים - ההסכם הרשמי או ההסכם). מנכ"ל קק"ל ומנכ"ל חברת הפארק, שהובילו את ניהול המשא ומתן בשם הגופים שבהם כיהנו, לא נתנו בהסכם הרשמי ביטוי לכל ההסכמות שסוכמו ביניהם ויושמו הלכה למעשה. בכך נוצרו שתי מערכות הסכמים מקבילות - האחת בהסכם רשמי שלא הוצג לגורמי המקצוע בקק"ל שנדרשו לבצע פעולות בפארק, והשנייה ביניהם.

הקמה ותפעול של משתלה בפארק: מנכ"ל קק"ל ומנכ"ל חברת הפארק לא נתנו בהסכם הרשמי ביטוי למתווה החלופי המצומצם שסיכמו ביניהם בנוגע לנטיעת שתילים בפארק ולתחזוקתם. עקב כך ההשקעה שבה מחויבת קק"ל בהתאם לתמונת המצב המוצגת בהסכם הרשמי - הכרוכה בהקמת משתלה פתוחה הכוללת מבנים ותשתיות לשם גידול כ-100,000 שתילים במשך עשר שנים ומחייבת תפעול של עובדי קק"ל - גדולה בהרבה מההשקעה שעליה סוכם במסגרת מתווה הגידול החלופי המצומצם.

תחזוקת נטיעות בפארק: בהסכם הרשמי לא הוגדר בבירור היקף ההתחייבות של קק"ל לתחזוקת נטיעות בפארק. מנכ"ל קק"ל ומנכ"ל חברת הפארק, שגיבשו את ההסכם, מפרשים באופן שונה את התחייבות קק"ל המצוינת בהסכם בנושא זה.

מנכ"ל קק"ל החליט שראוי כי קק"ל תקבל עליה התחייבות לתחזק לכל הפחות במשך 10 שנים 100,000 שתילים ועצים שיינטעו בפארק, בלא שהיו ברשותו כל הנתונים הנדרשים לקבלת החלטה כזאת ובלי שהוא נועץ מבעוד מועד בגורמי המקצוע בקק"ל, בין היתר בנוגע ליכולת של קק"ל לעמוד בהתחייבות מסוג זה, וכן בנוגע לחלופות להתחייבות זו ובנוגע לעלות הכרוכה בה. המנכ"ל גם לא קיבל ממוסדות קק"ל אישור תקציבי להתחייבות האמורה, שלא כנדרש.

קק"ל לא ביצעה שום תחזוקת נטיעות בפארק כפי שנקבע בהסכם, אלא רק הקצתה כספים לחברת הפארק למימון תחזוקה שביצע עובד של חברת הפארק. בכך הפכה קק"ל למעשה לצינור להעברת כספים לפארק. הסדר זה אינו מתיישב עם החזון ולפיו קק"ל תהיה שותפה פעילה בניהול הפארק ובפיתוחו - חזון שמנכ"ל קק"ל טען כי ראה בו את הבסיס לשיתוף הפעולה בין הגופים. בכך שמנכ"ל קק"ל לא שיתף את גורמי המקצוע במרחב מרכז בהליכי קבלת ההחלטות לגבי תחזוקת הנטיעות לפני חתימת ההסכם, ואף נמנע מלהציג להם בדיעבד את המסמכים המעידים על התחייבויות קק"ל בנושא, הוא פָּתַח פֶּתַח לאפשרות של יצירת התחייבות שקק"ל לא עמדה בה בסופו של דבר, ופגע ביכולתם של גורמי המקצוע בקק"ל לבצע בקרה ראויה על עבודות שביצעה חברת הפארק כחלופה לעמידה בהתחייבות האמורה. פעולות אלו מעידות על נתיב טיפול לא סדור שאינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין.

שימוש קק"ל במבנים בפארק: בהסכם לא ניתן ביטוי לכך שכמה חודשים לפני חתימתו כבר ביצעה קק"ל באישור מנכ"ל חברת הפארק שיפוץ נרחב במבנה 5 בעלות של כ-1.2 מיליון ש"ח והחלה להשתמש במבנה זה.

שלא בהתאם להוראות ההסכם, קק"ל לא השתמשה במבנה 5 לשם ניהול משתלה, ליווי של עבודות להקמתה ולהפעלתה, הדרכה או פיקוח בנושא. כאמור, עוד לפני חתימת ההסכם הוסב מבנה 5 לשמש כמשרדים עבור היו"רים, סגני היו"ר ומנכ"ל קק"ל בלבד, ושימש למטרה זו, באישור מנכ"ל חברת הפארק.

לדיווח שמסר מנכ"ל חברת הפארק לדירקטוריון במרץ 2015, שממנו עלה לכאורה כי מבנה 5 משמש לליווי פרויקטים משותפים, לניהולם ולהדרכה בעניינם, לא הייתה אחיזה במציאות.

מתעורר חשש שמא ניסוח הסעיפים בהסכם בנוגע להקמה ולתפעול של משתלה ובנוגע לאופן שבו תשתמש קק"ל במבנה 5, שלא בהתאם להסכמות ולמצב בפועל, נועד להציג תמונת מצב ולפיה השימוש של קק"ל במבנה זה אינו חורג מהמגבלות שנקבעו בתב"ע בנוגע לשימוש במבנים בפארק.

פרויקט נחל כופר: חברת הפארק הגישה לקק"ל דרישה לתשלום עבור עבודות בפרויקט נחל כופר שחלקן לא נכללו בהסכם וקק"ל לא הייתה אמורה לשלמן. שלא כנהוג וכמצופה, מנכ"ל קק"ל לא שיתף את הגורמים המקצועיים ממפ"ק בהליכי קבלת ההחלטות לגבי השתתפות קק"ל בפרויקט נחל כופר, ובכך הוא פגע ביכולתם של אותם גורמים מקצועיים לבצע בקרה ראויה על ביצוע ההסכם, והדבר אִפשר תשלום עבור עבודות שלא נכללו בפרויקט.

אישור ההסכם בקק"ל

ההנהלה המצומצמת: אף שההנהלה המצומצמת הסמיכה את מנכ"ל קק"ל רק לגבש את עקרונות ההסכם עם חברת הפארק, מנכ"ל קק"ל פעל לחייב את קק"ל בהתחייבויות כספיות ואחרות במסגרת הסכם ארוך טווח ומשמעותי עם חברת הפארק בלא שהביא לדיון של ההנהלה המצומצמת את פרטי ההסכם שגיבש ובלא שקיבל את אישורה לחתימתו. גם לאחר חתימת ההסכם עם חברת הפארק, ולמרות חשיבותו, לא דיווח מנכ"ל קק"ל להנהלה המצומצמת על החתימה ולא הציג לה העתק של ההסכם הכולל את פרטי שיתוף הפעולה שסוכמו. בכך נהג שלא כמצופה ממנכ"ל של חברה, לא כל שכן חברה בעלת מאפיינים ציבוריים, שאמור לפעול בשקיפות ולדווח לגורם שהוא כפוף לו, במקרה זה - ההנהלה המצומצמת, כיצד ביצע את הנחיותיו.

היו"רים: אין הלימה בין טענותיהם של מנכ"ל קק"ל ושל יו"ר קק"ל בנוגע לשאלה אם מנכ"ל קק"ל דיווח בעל פה ליו"ר קק"ל על פרטי שיתוף הפעולה שגיבש עם מנכ"ל חברת הפארק. כמו כן, מטענותיו של מנכ"ל קק"ל לא ברור מה כללו הדיווחים שמסר ליו"ר קק"ל לדבריו, ולְמה ניתן האישור שהוא קיבל מהיו"רים לטענתו. אם יו"ר קק"ל השתמש במבנים שבפארק בלא שידע פרטים מהותיים הנוגעים להסכם כגון משך השימוש במשרדים, מהות השימוש בהם והתחייבויותיה של קק"ל בתמורה לשימוש זה, כפי שהיו"ר טוען, הרי שהוא פעל שלא כמצופה ממי שעומד בראש ההנהלה המצומצמת.

מפ"ק: מנכ"ל קק"ל נמנע מלשתף את הדרג המקצועי של מפ"ק במרבית תהליכי הבחינה והחשיבה שקדמו לקבלת החלטותיו בדבר השתתפות קק"ל במימון או בביצוע של פרויקטים בפארק, ואף לא ביקש מהם חוות דעת מקצועית בנושאים אלה. זאת אף שמדובר בנושאים שכולם באחריותו ובתחומי התמחותו של מפ"ק. מנכ"ל קק"ל החליט באילו פרויקטים בפארק תשתתף קק"ל, אם קק"ל תשתתף במימונם או בביצועם, כיצד הם יבוצעו ומה יהיו המקורות למימונם, בלא שנימק את החלטותיו ובלא שתיעד את אופן קבלת ההחלטות. יו"ר קק"ל אִפשר למנכ"ל קק"ל שלא לשתף את הגורמים המקצועיים בקק"ל בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לפרויקטים בפארק, שלא בהתאם לכללים הנהוגים בקק"ל בנושא.

העברת כספים לפרויקט ללא מעורבות בביצוע: שלא כנהוג בפרויקטים אחרים שקק"ל מתקצבת, ובלי שנומקו הסיבות לכך, במסגרת פרויקט נחל כופר שימשה קק"ל רק צינור להעברת כספים, בלא שהייתה מעורבת בשום דרך בביצוע הפרויקט.

חתימת ההסכם: לפי הרשאות החתימה שהיו בתוקף בעת חתימת ההסכם עם חברת הפארק נדרשה חתימתו של לפחות אחד הדירקטורים הבכירים בקק"ל (יו"ר קק"ל, היו"ר העמית או אחד משני סגני היו"ר) על ההסכם. אף על פי כן מנכ"ל קק"ל החתים על ההסכם במקומם את מנהל חטיבת הכספים של קק"ל, בלא שעדכן אותו בהיקף הכספי של ההתחייבויות. משהובא ההסכם לפני חטיבת הכספים של קק"ל, היה על מנהל חטיבת הכספים לברר מהו סכום ההתחייבות הכולל שקיבלה עליה קק"ל במסגרת ההסכם לפני שחתם עליו.

על שום מסמך מהמסמכים שעליהם חתמו קק"ל וחברת הפארק ונועדו לעגן את פרטי שיתוף הפעולה ביניהם - הסכם המסגרת ושני הנספחים - לא צוין תאריך חתימתם הנכון והמדויק.

הדיווח למוסדות קק"ל על ההקצבות לפארק

ועדת הכספים: דיווחו של יו"ר קק"ל בדצמבר 2013 לוועדת הכספים של הדירקטוריון על שיתוף הפעולה עם חברת הפארק נמסר כבדרך אגב, תוך הצגת מידע חלקי ביותר, והוא לא כלל פרטים מהותיים, בין היתר בנושאים כספיים. בתום הדיווח לא הוצגו שאלות ולא התקיימה הצבעה כדי לקבוע אם לאשר את ההתקשרות האמורה.

הדירקטוריון: יו"ר קק"ל לא עדכן מעולם את הדירקטוריון בפרטי שיתוף הפעולה בין קק"ל לחברת הפארק. בישיבה שהתקיימה בשלהי שנת 2013 בהשתתפות יו"ר קק"ל, היו"ר העמית ומנכ"ל קק"ל ועסקה בהקצבות לחברת הפארק הוצגו לדירקטוריון קק"ל נתונים שהיה בהם כדי ליצור תמונת מצב מוטעית לגבי מהות שיתוף הפעולה בין קק"ל לחברת הפארק - מנתונים אלה עלה לכאורה שקק"ל משקיעה ברכוש קבוע (מבנה) בפארק, אף שבפועל ההקצבות נדרשו לפיתוח פרויקטים בפארק. לא ברור מיהו בעל התפקיד בקק"ל שהגדיל את סכום התקצוב שהיה נקוב בבקשה בעניין זה שהוגשה לדירקטוריון מ-900,000 ש"ח לכ-3.4 מיליון ש"ח, ומה היו הנימוקים לכך. כמו כן, סכום ההתחייבויות של קק"ל במסגרת ההסכם הרשמי חרג בכ-4 מיליון ש"ח ממסגרת התקציב שדירקטוריון קק"ל אישר בסוף דצמבר 2013 לשם השקעה בחברת הפארק בשנת 2014.

נספח ג' להסכם

ההסכמות שבנספח ג': ביוני 2015, כשנה לאחר חתימת ההסכם הרשמי, נחתם נספח נוסף להסכם (להלן - נספח ג'). גם בנספח ג' הוצגה תמונת מצב מוטעית ולפיה המבנים בפארק שהוקצו לקק"ל ישמשו אך ורק לקידום מיזמים משותפים, אולם בפועל הנהלת קק"ל השתמשה באחד המבנים לצורך ניהולה השוטף של קק"ל במגוון תחומי פעילותה. התכניות, שמנכ"ל קק"ל היה שותף לגיבושן, היו שגם מבנה נוסף שהוקצה לקק"ל בפארק מכוח נספח ג' ישמש יחידות נוספות של קק"ל, שפעילותן אינה קשורה רק לקידום המיזמים המשותפים בפארק.

נספח ג' מציג תמונת מצב ולפיה לכאורה נספח ב', שעניינו מיזם המשתלה, יושם כלשונו, ובכך נספח ג' אינו נותן ביטוי להסכמות אחרות שסיכמו מנכ"ל חברת הפארק ומנכ"ל קק"ל ויושמו בפועל בעניין מתווה גידול השתילים בפארק והגורם המתחזק אותם.

אישור נספח ג' בקק"ל: אף שנספח ג' כולל התחייבויות מהותיות, חתם עליו מנכ"ל קק"ל בלא שהגיש אותו להנהלה המצומצמת כדי שתבחן אם לאשרו - זאת שלא כנדרש, ושלא בהתאם להרשאות החתימה בקק"ל שהיו תקפות באותה עת. מתשובתו של יו"ר קק"ל למשרד מבקר המדינה עולה כי היה כשל בבקרה של ההנהלה המצומצמת שבראשותו על הליך ההתקשרות בין קק"ל לבין חברת הפארק.

שלא על פי הנוהג באותה עת, במרץ 2015 ועדה בהשתתפות מנכ"ל קק"ל ומנהל חטיבת גיוס משאבים של קק"ל דאז (ועדת העברות) בחנה את השתתפות קק"ל במימון פרויקטים בפארק והחליטה לאשרה. מנכ"ל קק"ל הגדיל את התחייבות קק"ל לפרויקטים אלה מכ-3.3 מיליון ש"ח, שאותם אישרה הוועדה האמורה בראשותו, ל-5 מיליון ש"ח, וזאת בלא שהיה מוסמך לכך.

שלא בהתאם להנחיה שנתן מנכ"ל קק"ל לכל המנהלים בקק"ל במרץ 2015 בדבר החובה לתאם עם היועץ המשפטי דאז של קק"ל את הטיפול בכל נושא בעל נגיעה משפטית, המנכ"ל עצמו לא תיאם את הטיפול בנספח ג' עם היועץ המשפטי, אף שמדובר בנושא משפטי גרידא.

קק"ל התקשרה עם יועץ משפטי חיצוני, כדי שיכין עבורה חוות דעת העוסקת בשאלה אם קק"ל יכולה להתקשר עם חברת הפארק בנספח ג'. מנכ"ל קק"ל לא הציג ליועץ המשפטי החיצוני שכתב את חוות הדעת האמורה מסמך הכולל עובדות מהותיות שהיו רלוונטיות לחוות הדעת ועשויות היו לשנות את מסקנותיה. במרץ 2016 התקבלה חוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני, וועדת ההנהלה אישרה בהתבסס עליה את החתימה על נספח ג', אולם נמצא כי לפני שהתקבלה החלטתה של ועדת ההנהלה מנכ"ל קק"ל לא הציג לוועדה מסמך זה.

הוצאות קק"ל בגין ההשקעות בפארק

השקעות קק"ל בפארק נרשמו בספרי קק"ל בשנת 2014 בסעיפים תקציביים שונים, שחלקם אף לא נועד לתעד סוג זה של הוצאות. הדבר אינו תקין ומקשה הן את הבקרה על סכומן הכולל של השקעות קק"ל בפארק, והן את היכולת לבצע מעקב כדי לוודא שקק"ל עומדת בהתחייבויותיה כלפי חברת הפארק במסגרת ההסכם.

ההמלצות העיקריות

על קק"ל לוודא כי החלטות מהותיות - בין היתר בנושאים כספיים או בנושאים שעשויה להיות להם השפעה לטווח ארוך - יתקבלו במסגרת הליכי עבודה מסודרים ומקצועיים, שבהם יישקלו השיקולים הארגוניים הכוללים, ייבחנו חלופות לביצוע ויתועדו הנימוקים להחלטות.

על קק"ל להימנע מכריכת השתתפותה במימון פרויקטים בקבלת תמורה מהגופים המתוקצבים, שכן הדבר עלול לפגוע בין היתר בעקרון השוויון ולהשפיע על שיקול דעתה של קק"ל לעניין בחירת הפרויקטים שבהם תתמוך.

קק"ל משמשת כנאמן לניהול כספים שהיא קיבלה בעבר וממשיכה לקבל מהעם היהודי. עליה לנהל כספים אלה באופן אחראי ביותר ותוך הקפדה מוגברת על נורמות של מינהל תקין.

על קק"ל לוודא שהיא משתמשת במבנים שברשותה בכל רחבי הארץ באופן המותר על פי הדין והתואם את דיני התכנון והבנייה.

על חברת הפארק להקפיד שפעולות המתבצעות באישורה בתחום הפארק יעלו בקנה אחד עם חוקי התכנון והבנייה.

על קק"ל להקפיד על יישום הוראת נוהל עבודת הדירקטוריון וועדותיו, שאושרה בינואר 2017, ולפיה בכל ישיבת דירקטוריון וועדותיו יסקור מנכ"ל קק"ל את סטטוס הביצוע של החלטות קודמות. כמו כן על קק"ל למסד הליכים שיבטיחו כי מי שמשמש בתפקיד מנכ"ל קק"ל ידווח לדירקטוריון ולוועדותיו, בתדירות שתיקבע, על פעולותיו בנושאים בעלי חשיבות. על יו"ר קק"ל לוודא כי דיווח כאמור יימסר ויתועד.

על קק"ל להקפיד כי הליכי הבחינה והאישור של פרויקטים יתבצעו על פי הנהלים שנקבעו, בידי הגורמים שהוסמכו לכך ותוך שיתוף דרגי הביצוע המקצועיים ותיעוד תהליכי הבחינה והנימוקים לקבלת ההחלטות.

על קק"ל לוודא כי כל בעלי התפקידים בה שעוסקים בהסכמים ובהתחייבויות, ובעיקר מורשי החתימה, ידעו מהן הסמכויות והמגבלות שנקבעו בנושא זה. לפני שמורשי החתימה האמורים יחתמו על הסכמים והתחייבויות, עליהם לוודא כי הם מוסמכים לאשר את סכומי ההתחייבויות שנקבעו. לפני שחטיבת הכספים מבצעת תשלומים על פי הסכמים, עליה לוודא שההנחיות בנושא מיושמות כראוי.

על קק"ל למסד הליכים שנועדו להבטיח כי הדרגים המקצועיים ישותפו בהליכי קבלת ההחלטות והכנת ההסכמים הנוגעים לתחומי אחריותם, וכי לאחר שייחתמו ההסכמים הם יובאו לידיעתם של דרגים אלה, וזאת בין היתר על מנת למנוע תקלות במימושם.

על קק"ל להקפיד על רישום הוצאות במסגרת הסעיפים התקציביים המיועדים לכל אחד מסוגי ההוצאות.

סיכום

דוח ביקורת זה עוסק בשיתוף פעולה שנרקם בשנת 2013 בין קק"ל לחברה הממשלתית פארק אריאל שרון, ועניינו התחייבות של קק"ל להשקיע משאבים בפיתוח הפארק והתחייבות של חברת הפארק לאפשר לקק"ל להשתמש במבנים בפארק. ממצאי הביקורת מעידים על פגמים יסודיים ומהותיים הן בהליכי קבלת ההחלטות שקדמו להתקשרות בין הגופים והן ביישומן של ההחלטות, שנעשו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין המחייבים את שני הגופים.

את הליכי ההתקשרות קידם בקק"ל מנכ"ל קק"ל, והם התאפיינו בין היתר בשיתוף מזערי של גורמי המקצוע של מפ"ק, באי-קבלת האישורים הנדרשים, ובאי-העמדת מידע בעניינים הנוגעים להתקשרות לרשות הגורמים הרלוונטיים, שלא כנדרש. בכך נמנע הטיפול המקצועי שהיה דרוש לקידום פרויקט זה. יו"ר קק"ל והיו"ר העמית אפשרו חלק מהפעולות האמורות. מצדה של חברת פארק אריאל שרון הוביל את ההתקשרות ואת יישומה מנכ"ל החברה תוך אישור פעולות בין היתר שלא בהתאם לתכניות שחלו על הקרקע בלא שקיבל את אישור רשויות התכנון לכך, ובלא שיתוף של מוסדות החברה כנדרש. עקב ליקויים אלה ואחרים ההתקשרות לא הייתה תקינה ונוצרה אי-ודאות בכל הנוגע להיקפן ולמהותן של ההתחייבויות בין קק"ל לבין חברת הפארק.

משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את שיתוף הפעולה בין קק"ל לבין חברת הפארק במסגרת פרויקט הקמת פארק אריאל שרון, שהוא פרויקט ציבורי רחב היקף וייחודי שתכליתו ראויה ויש בו כדי לתרום לכלל תושבי ישראל. על שני הגופים לעשות כמיטב יכולתם על מנת ליישב בהקדם את המחלוקות ביניהם הנוגעות להתקשרות לטובת האינטרס הציבורי. אם אכן ימשיך שיתוף הפעולה ביניהם, עליו להתבצע בהתאם לנהלים הנהוגים בכל אחד מהגופים ותוך הקפדה על כללי מינהל תקין ועל עמידה בכל הוראות הדין.

ממצאי הביקורת מעידים גם על החשיבות הרבה של ההקפדה על תקינות מלאה באופן מילוי תפקידה של ההנהלה הפעילה בקק"ל ושל הקשר בינה ובין המוסדות המנהלים של קק"ל וכן בינה ובין דרגי הביצוע. על ההנהלה לשמש דוגמה אישית לכפופים לה, וכן עליה להקפיד להעביר לשומרי הסף ולדרגים המקצועיים שלה את כל הנתונים הרלוונטיים שנדרשים להם לצורך מילוי תפקידם תוך שיתופם בנושאים שבתחום אחריותם. על קק"ל להקפיד ליישם הליכי פיקוח על זרימת מידע מההנהלה הפעילה למוסדות המנהלים. בעקבות פרסומו של הדוח הקודם של משרד מבקר המדינה על קק"ל בינואר 2017  החלה קק"ל לנקוט מהלכים לטיפול בחלק מהליקויים שהועלו בדוח האמור, בהם ליקויים שהועלו גם במסגרת הביקורת הנוכחית, וזאת עוד לפני מועד סיומה של הביקורת הנוכחית. על קק"ל להשלים בהקדם מהלכים אלה הלכה למעשה. הרחבת ביקורת המדינה בהקדם באופן שהגורמים הרלוונטיים יחילו אותה על כל פעולותיה של קק"ל תסייע להבטחת פעילותה התקינה בעתיד ולהגברת אמון הציבור בה.

על דירקטוריון חברת הפארק לבחון ביסודיות אם הבקרות המתבצעות בחברה על פעילות המנכ"ל הן נאותות והאם הן אכן מתקיימות. על רשות החברות הממשלתיות לוודא כי קשרי הגומלין בין הדרג הניהולי-מקצועי בחברת הפארק לבין המוסדות המנהלים שלה יבטיחו פיקוח וקיום ממשל תאגידי תקין בחברה.

על קק"ל וחברת הפארק ללמוד היטב את כל ממצאי דוח ביקורת זה ואת המלצותיו, לנקוט את כל הפעולות המתחייבות מכך ולהפיק לקחים מהממצאים וההמלצות האמורים, לבל יישנו בעתיד הליקויים האמורים.