משנת 2008 ואילך פועל משרד החוץ (להלן גם - המשרד) ליישום המלצות דוחות הוועדות הציבוריות שדנו בהפקת לקחי מלחמת לבנון השנייה . במסגרת זו קבע המשרד את "חיזוק המימד המדיני והטמעתו בביטחונה הלאומי של ישראל" כמטרה ראשונה במעלה לפעילותו. המשרד אף הציב לעצמו יעדים בעיצוב מדיניות החוץ והתכנון האסטרטגי בסוגיות מדיניות-ביטחוניות שעל סדר היום הלאומי תוך הגברת השימוש היעיל בידע, במומחיות ובמשאבים המצויים במשרד החוץ.
תחומי התכנון המדיני-אסטרטגי במשרד כוללים הכנת תכניות לקידום תהליכים והסדרים מדיניים, והיערכות לסיכול מדיני של איומים אסטרטגיים ותהליכי חשיבה ועבודה לגיבוש מדיניות החוץ בסוגיות שונות. על תחומים אלה מופקדות כמה יחידות מטה. יחידה מרכזית העוסקת בתחום זה היא החטיבה לתכנון מדיני (להלן - החטיבה לתכמ"ד או החטיבה), הכפופה למנכ"ל המשרד.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות המשרד בתחום תכנון מדיניות החוץ ותכלול העשייה המדינית, בדגש על עבודת החטיבה לתכנון מדיני. בדיקות השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה (להלן - המל"ל), באגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון ובאגף התכנון של צה"ל.
עיקרי הממצאים
יישום המלצות דוח ועדת וינוגרד בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי במשרד החוץ הוועדה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 בראשות השופט (בדימוס) ד"ר אליהו וינוגרד (להלן - ועדת וינוגרד) קבעה במסגרת הדוח החלקי שהגישה לממשלה באפריל 2007 (להלן - דוח הביניים) את הצורך בחיזוק מרכיבי החשיבה והתכנון המדיני במטה המקצועי של המשרד לשם טיוב קבלת ההחלטות הלאומיות בסוגיות מדיניות-ביטחוניות. במאי אותה שנה החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי דוח הביניים. במסגרת זו הוחלט להקים צוות היגוי בראשות רא"ל (מיל') אמנון ליפקין-שחק (להלן - ועדת ליפקין-שחק) שיגבש תכנית מפורטת ליישום המלצות הדוח האמור, לרבות בנושא "שילוב מלא של משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות מימד מדיני". ועדת ליפקין-שחק קבעה כי אחד העקרונות המנחים ליישום ההמלצות הוא ההכרה בתפקידו של המשרד וביכולותיו הייחודיות בתחום עיצוב מדיניות החוץ של ישראל ומערכת יחסי החוץ שלה.
1. חיזוק החטיבה לתכנון מדיני: (א) בפברואר 2009 דנה הנהלת המשרד ביישום המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק לחזק את החטיבה לתכמ"ד באמצעות הרחבת ייעודה מיחידה שעיקר עיסוקה בחשיבה מדינית לגוף תכנון מדיני-אסטרטגי רב-גוני. בדיון האמור ההנהלה לא קיבלה החלטה פורמלית בעניין ייעוד החטיבה ותפקידיה, והמשרד לא פעל לבנות מודל מתאים להפעלת החטיבה.
(ב) ארבע מהמשרות שנקבעו בהחלטת המנכ"ל מאוגוסט 2009, בתוספת משרת יועץ כלכלי, לא נקבעו עד כה בתקן החטיבה והן לא אוישו.
2. הכשרה מתודולוגית: הדוח הסופי של ועדת וינוגרד קובע כי מומלץ לפעול להכשרת בעלי מקצוע בכירים בגופים המדיניים והביטחוניים. בעקבות זאת, החטיבה ניסתה להטמיע את שיטות העבודה שלה בקרב כלל יחידות המשרד העוסקות בתחום התכנון המדיני, ובפרט במסגרת תהליך הערכת המצב השנתית. אולם ניסיונות אלו נדחו בידי חלק מהעובדים.
הפעילות הכלל-משרדית בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי
גורמי מטה נוספים, ובהם האגף לעניינים אסטרטגיים והאגפים המדיניים המרחביים , עוסקים בתכנון אסטרטגי הקשור לעבודה המדינית שנעשית בתחומי אחריותם.
1. מעמד החטיבה בקרב יחידות המטה: (א) הצעת ראש החטיבה משנת 2008 למיסוד מנגנוני השיתוף הפנים-משרדיים בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי על רקע הביזור הקיים בתחום זה, לא נדונה בהנהלת המשרד. גם נקודות התורפה שזוהו בתחום האמור על ידי צוותי ההכנה של הרפורמה המבנית בראשות המשנה למנכ"ל בשנת 2009 לא קיבלו מענה מלא.
(ב) הגם שהחטיבה מיועדת לעסוק בתכנון מדיני במובחן מאופן העיסוק בתחום זה ביתר יחידות המטה, הנהלת המשרד עדיין לא קבעה את חלוקת הסמכויות והתפקידים בינן ובין החטיבה בנוגע לתחום זה, והדבר פוגע ביכולת החטיבה למלא את תפקידיה באופן מיטבי.
2. הפקת תוצרים אינטגרטיביים בתחום תכנון מדיניות החוץ: על אף האמור בתקנון שירות החוץ, לא כל התוצרים שמציגה החטיבה להנהלת המשרד ולדרג המדיני כוללים את "המידע המדיני האגור ומעובד במשרד", המשקף ומשקלל את כלל עמדות הגורמים הרלוונטיים במשרד, בדגש על האגפים המרחביים. בחלק מהמקרים הרלוונטיים החטיבה המציאה להנהלת המשרד מסמכי מדיניות אינטגרטיביים שאינם כוללים את מלוא המידע המדיני הצבור במשרד, לרבות העמדות המקצועיות השונות של יחידותיו.
3. הערכות מצב עתיות: בשנת 2008 החלה החטיבה להניע תהליך כלל-משרדי של "הערכת מצב מדינית שנתית" שנועד להציג לפני הנהלת המשרד והדרג המדיני מסמך אינטגרטיבי של עמדת משרד החוץ בסוגיות המדיניות שעל סדר היום הלאומי (להלן - הערכת המצב). התהליך התבסס על חלוקת העובדים לכמה קבוצות עבודה בחתך נושאי ובליווי ייעוץ מתודולוגי.
(א) בשנת 2008 הניב תהליך הערכת המצב מסמך אינטגרטיבי שהופץ בקרב הגורמים הרלוונטיים. אולם טיוטות המסמכים שהניבו תהליכים דומים שבוצעו במשרד בשנים 2009 ו-2010 לא הופצו וממילא לא אושרו לשימוש בשנים העוקבות (2010 ו-2011); ולכן יחידות המשרד, לרבות הנציגויות בחו"ל, לא יכלו להפיק מהם תועלת מקצועית. בעקבות זאת, ועל אף מטרתו של תהליך הערכת המצב המדינית השנתית כאמור, לא הציג משרד החוץ במישרין או באמצעות המל"ל מסמכים מסכמים של התהליך לשנים 2009 ו-2010 לפני ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, לפני מליאת הממשלה ולפני גורמים בין-משרדיים רלוונטיים אחרים.
(ב) הנהלת המשרד לא קיימה את הערכות המצב החודשיות כפי שהחליט המנכ"ל.
ממשקי התכנון המדיני-אסטרטגי בזירה הלאומית
1. שילוב משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות היבט מדיני: על אף האמור בדוח ועדת וינוגרד ובדוח ועדת ליפקין-שחק בעניין שילוב המשרד בהחלטות ביטחוניות בעלות היבט מדיני, תשומות התכנון האסטרטגי של משרד החוץ עדיין אינן מוטמעות כהלכה בתהליכי העבודה של משרד הביטחון קודם להצגתן לפני הדרג המדיני.
2. שיתוף הפעולה בין החטיבה ובין אגף התכנון בצה"ל (אג"ת) בעת שגרה: (א) הניסיון למסד את קשרי העבודה בעת שגרה בין המשרד ובין אג"ת, שנעשה מנובמבר 2008 ועד אוקטובר 2009, לא הניב תוצאות.
(ב) שלא לפי המלצת דוח ועדת ליפקין-שחק, ועל אף הדגם המקובל של "השאלת" קצין אמ"ן לעבודה במשרד, אג"ת עדיין לא קיבל החלטה אופרטיבית בסוגיית הצבת קצין מטעמו בחטיבה לתכמ"ד.
(ג) התכנון המדיני שנעשה באג"ת מצריך קבלת תשומות ממשרד החוץ, שהוא מוקד ידע ומומחיות בתחום זה במרחב הבין-משרדי. אולם שני הגופים עדיין לא הצליחו ליצור את המנגנון שיבטיח חילופי מידע וידע שיטתיים בין גופי התכנון המדיני בצה"ל ובמשרד.
(ד) לטענת אג"ת, הוא אינו מגביר את שיתוף הפעולה הקיים בינו ובין החטיבה לתכמ"ד כדי למנוע את "תופעת ההדלפות" במשרד החוץ, העלולה לפגוע באבטחת המידע המועבר בין הגופים.
סיכום והמלצות
לקחי מלחמת לבנון השנייה, שנלמדו ותועדו בדוח ועדת וינוגרד ועובדו בדוח ועדת ליפקין-שחק לכדי הכרה במעמדו המרכזי של המשרד בתחום עיצוב מדיניות החוץ של ישראל ובתהליך קבלת ההחלטות בענייני הביטחון הלאומי, הניבו בין היתר המלצות מעשיות לחיזוק החטיבה לתכנון מדיני במשרד החוץ. מן הראוי אפוא כי הנהלת המשרד תקבע נהלים ברורים המחייבים את כלל העובדים, לרבות באמצעות תיקון תקנון המשרד, הכוללים את תהליכי העבודה והתוצרים המצופים ממנה, וכן ראוי להגדיר מהם המדדים הרלוונטיים להערכת פעילות החטיבה ותוצריה.
במסגרת זו, על הנהלת המשרד להגדיר בפירוש את גבולות הסמכות והאחריות של החטיבה לתכמ"ד כדי להבהיר את תפקידיה ביחס ליתר היחידות בארגון. ראוי גם כי קודם למתן אישור להפיץ את תוצרי החטיבה לגורמי חוץ, המנכ"ל יוודא שתוצרים אלו כוללים הצעות חלופיות לתכנון מדיניות החוץ המשקפות את עמדתם המקצועית של כלל הגורמים הרלוונטיים במשרד.
משרד מבקר המדינה סבור כי מסמך הערכת המצב הוא אמצעי חשוב לצורך שילוב התשומות והתובנות הייחודיות למשרד החוץ בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג המדיני, על פי המלצת דוח ועדת וינוגרד ובהתאם לתכלית הוראת חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008. עם זאת, פעולות המשרד בתחום זה עדיין לא השיגו את יעדן - להניח לפני הממשלה את הערכת המצב ונגזרותיה במסגרת עיצוב מדיניות החוץ של ישראל. לכן ראוי שהמשרד יתמיד בהפקת מסמך הערכת מצב כאמור תוך שיתוף גופים ממלכתיים רלוונטיים בהערכותיו המדיניות באמצעות הפצת המסמך לעמיתיו במערכת הביטחון, ויציג את תוכנו לפני מליאת הממשלה ולפני הקבינט המדיני-ביטחוני.
דוח ועדת וינוגרד זיהה גם צורך חיוני בהגברת שיתוף הפעולה בין המשרד ובין מערכת הביטחון וצה"ל בתחומי התכנון המדיני-אסטרטגי, ועמד על כך שיש לשלב את תשומות משרד החוץ בתהליך קבלת ההחלטות בזירה הלאומית בעניינים ביטחוניים בעלי היבט מדיני. אי-הפעלתם של ממשקי עבודה סדירים בין הגופים האמורים פוגמת בהתקדמות תהליך יישומן של המלצות ועדת ליפקין-שחק בנושא זה.
כדי ליישם את מסקנות דוח ועדת וינוגרד ואת המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק בעניין זה במלואן, על המשרד ואג"ת לקבל במשותף החלטות תשתיתיות שיש בהן כדי להשפיע על ליבת העשייה הבין-ארגונית, לרבות בעניין "השאלות" העובדים ההדדיות. יתרה מזו, ונוכח העובדה כי בפועל מתקיימים יחסי עבודה סדירים בין יחידות במשרד החוץ ובין גופים במערכת הביטחון, על המשרד ללבן עם אג"ת את סוגיית הטיפול בהדלפות כדי להסיר חסם זה בפני זרימת המידע ושיתוף הפעולה התקין והסדיר בין הגופים.