הפיקוח על כשרות המזון

​רקע כללי

חלק ניכר מהציבור היהודי במדינת ישראל מקפיד על צריכת מזון כשר ונותן את אמונו במערך הפיקוח על הכשרות. רוב המרכולים, השווקים וחנויות המזון מוכרים אך ורק מוצרי מזון כשרים. היצרנים, הספקים, בתי האוכל והמסעדות המספקים מזון למגזר הציבורי, לרבות לבתי החולים ולצה"ל, נדרשים לספק מזון שיהיה "כשר". לכן חשוב מאוד להבטיח שמערך הפיקוח על הכשרות יהיה אמין, מקצועי ומועיל. הפיקוח על כשרות המזון הוא אחד השירותים הבסיסיים והחשובים שהמועצות הדתיות מספקות, ועליו להיעשות על פי הנורמות ההלכתיות שהרבנות הראשית קובעת. להפעלת מערך הכשרות ישנה עלות כלכלית לא מבוטלת המתווספת למחירי המזון ומשפיעה על יוקר המחיה של כלל האוכלוסיה. על כן, לדעת מבקר המדינה, ראוי להפעיל את מערך הכשרות לפי שני עקרונות מרכזיים: האחד, להבטיח רמה מקצועית גבוהה של הפיקוח על הכשרות כדי למנוע פגיעה באורח חייו של הציבור המקפיד על כשרות מזונו, והשני - להבטיח שתוספת העלות בשל הכשרות תהיה קטנה ככל הניתן.

הגורמים המעורבים בפיקוח על כשרות המזון הם אלה:

המשרד לשירותי דת: המשרד לשירותי דת (להלן - המשרד) מופקד בין היתר על הפיקוח המינהלי על פעילות המועצות הדתיות, על ניהול כוח האדם שלהן ועל תקציביהן, לרבות תקני מחלקות הכשרות.

הרבנות הראשית לישראל: הרבנות הראשית לישראל (להלן - הרבנות) פועלת כיחידת סמך של המשרד מכוח חוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם-1980. חוק זה מטיל על הרבנות ועל המועצה שלה (להלן - מועצת הרבנות) בין היתר לתת תשובות וחוות דעת בענייני הלכה וכן לתת תעודות הכשר.

המועצות הדתיות: בישראל יש 132 מועצות דתיות המופקדות על מתן שירותי דת מתוקף חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן - חוק שירותי הדת), ובין היתר על הטיפול בעניינים המינהליים הכרוכים במתן תעודות הכשר. חוק שירותי הדת היהודיים קובע כי המועצה הדתית וחבריה יפעלו לפי פסיקת הרבנות הראשית לישראל (והרבנות המקומית), בכל עניין שבתחום סמכותה של המועצה הדתית.

הרבנים המקומיים: רב עיר, רב מועצה אזורית, רב מושב ורב קיבוץ (להלן - הרבנים המקומיים או הרבנות המקומית) מופקדים על הטיפול בעניינים ההלכתיים הנוגעים לשמירה על הכשרות בתחומם. לרב המקומי סמכות לחתום על תעודות הכשר מטעם המועצה הדתית, ובחתימתו הוא מאשר את הכשרות בבתי העסק המחזיקים בתעודת הכשר.

פעולות הביקורת

בשנת 2009 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא "הפיקוח על כשרות המזון" (להלן - הדוח הקודם). בחודשים מרץ-ספטמבר 2016 שב ובדק משרד מבקר המדינה את מערך הפיקוח על כשרות המזון בישראל. בין היתר נבדקו נושאים אלה: עבודת המועצות הדתיות בתחום הכשרות; ממשק העבודה בין המשרד לשירותי דת, הרבנות הראשית, הרבנות המקומית והמועצות הדתיות; תקינת כוח אדם בתחום הכשרות במועצות הדתיות; מועצת הרבנות וועדותיה; אגף הכשרות ברבנות; היחידה הארצית לאכיפת חוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג-1983 (להלן - חוק איסור הונאה בכשרות); הפיקוח של המשרד לשירותי דת על המועצות הדתיות בתחום הכשרות; והנטל הכלכלי של הכשרות.

הביקורת נעשתה במשרד לשירותי דת, במועצת הרבנות, ברבנות ובשבע מועצות דתיות: ירושלים, תל אביב-יפו, חיפה, נתניה, אשדוד, באר יעקב ורחובות; כמו כן, נעשתה בדיקה ברבנות לכשרות הארצית - גוף שהקימה הרבנות הראשית לצורך טיפול במתן תעודות הכשר ביישובים שאין בהם מועצה דתית, בעיקר במגזר הלא יהודי. במסגרת הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מכל 132 המועצות הדתיות למסור לו נתונים הנוגעים לעובדי המועצות, לחברי המועצות ולמשגיחי הכשרות שהן מפעילות. בדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים שבמשרד האוצר, ברשות המסים בישראל, במשרד הכלכלה והתעשיה ובמשרד המשפטים.

הליקויים העיקריים

בדוח הקודם הועלו ממצאים חמורים שנגעו גם לעבודתן של המועצות הדתיות בתחום הכשרות. בעקבות פרסום הדוח הקודם הפיץ המשרד נוהל בדבר אופן הפעלת מערך הכשרות בידי המועצות הדתיות, ובשנה וחצי האחרונות יזם המשרד פעולות ראשוניות לשיפור התנהלותו בכל הנוגע לנושא הסדרת מערך הכשרות - קידום מערכת מחשוב לתמיכה בפעילותן של המועצות הדתיות, לרבות בתחום הכשרות; ייזום רעיון לשינוי באופן הפעלת מערך הכשרות ולהקמת חברה ממשלתית; ותחילת מיפוי המידע על מחלקות הכשרות במועצות הדתיות. עם זאת, גם בביקורת הנוכחית עלו ממצאים חמורים הנוגעים לתפקודן של המועצות הדתיות בתחום הכשרות המלמדים על כך שלא חל שיפור של ממש בתפקודן בעניין זה. אף שחלף כעשור ממועד הביקורת הקודמת לא תיקנו המועצות הדתיות את מרבית הליקויים שהועלו בה ולא שיפרו את תפקוד מערך הכשרות הממלכתי.

משגיחי הכשרות: ניגודי עניינים, היקף העסקה בלתי סביר ותשלומים במזומן

מעמדם של המשגיחים: מספר המשגיחים הכולל המופעל בידי המועצות הדתיות נאמד בכ-3,900-3,800. כ-95% מהמשגיחים מועסקים בידי בתי העסק שעליהם הם משגיחים (יתרתם עובדי המועצות הדתיות ועובדי חברות חיצוניות). משרד מבקר המדינה המליץ בעבר כי הרבנות ומשרד הדתות יפעלו להסדרת מעמדם של המשגיחים, לביטול תלותם בבעלי בתי העסק המושגחים המעסיקים אותם, כדי למנוע את ניגוד העניינים שמקורו בתלות זו. בשנת 2004 עתרה התנועה להגינות שלטונית לבג"ץ וביקשה כי יוציא צו שיורה כי משגיחים לא יקבלו שכר במישרין מבתי העסק המושגחים, וכי הרבנות תקבע נהלים להעסקת המשגיחים ולהכשרתם. במועד סיום הביקורת עתירה זו עדיין תלויה ועומדת.

על אף חלוף הזמן, הוועדות שהוקמו לטיפול בעניין זה וההצעות שהוצעו בנושא, לא השכילו המשרד והרבנות לגבש ולקדם מתווה חדש להסדרת מעמדם והעסקתם של משגיחי הכשרות. במהלך דיוני בג"ץ בעתירה של התנועה להגינות שלטונית, בשנים 2011 ו-2014, מסר המשרד לבית המשפט כי הוא מקדם פיילוט שבמסגרתו תימסר האחריות למתן שירותי השגחה לידיה של חברה זכיינית. החברה תעסיק את המשגיח ותגבה את שכרו מבית העסק, וכך יימנע מצב של ניגוד עניינים. נכון לינואר 2017 הפיילוט אינו מופעל ולא נראה באופק המועד שבו יוכל המשרד להפיק לקחים מהפעלת פיילוט שכזה ולבחון אם שיטה זו תוכל לפתור את סוגיית מעמד המשגיח, ובהתאם לכך להטמיע אותה בכל המועצות הדתיות.

משגיחי כשרות המועסקים בהיקף שעות עבודה בלתי סביר: לשיעור ניכר של משגיחים במועצות הדתיות ירושלים, נתניה ורחובות נקבע במצטבר, בכמה בתי עסק, היקף עבודה בלתי סביר לחלוטין - 24-12 שעות השגחה מדי יום; במועצה הדתית ירושלים 40 מתוך 412 משגיחים אמורים לעבוד יותר מ-16 שעות מדי יום, ומתוכם 16 אמורים לעבוד 24-20 שעות מדי יום! מדובר בהעסקת משגיחים בהיקף בלתי סביר של שעות השגחה, שלא ניתן לבצעו.

העלמת עין של המועצות הדתיות: המועצות הדתיות שחתמו על הסכמים למתן שירותי כשרות עם בתי העסק שבהם הועסקו המשגיחים היו חייבות לדעת על כך ולא לאפשר זאת, אך הן העלימו עין. הדבר מעורר חשש שמדובר בהקצאה כוזבת של שעות השגחה, ומשתמע מכך שבתי העסק נדרשו, כתנאי לקבלת תעודת הכשר, לשלם עבור שעות עבודה בהיקף שאינו ניתן לביצוע או שהסיכוי לביצועו המלא נמוך ביותר.

היעדר פיקוח על תשלום שכר המשגיחים: מועצות דתיות שנבדקו אינן מפקחות על עמידתם של בעלי בתי העסק המושגחים בחובותיהם כמעסיקים כלפי המשגיחים, לרבות החובה להעניק להם את כל התנאים הסוציאליים המגיעים להם על פי חוק. במועצות הדתיות ירושלים ונתניה שיעור ניכר מבתי העסק המושגחים לא הפרישו לטובת המשגיחים מיסי חובה, הפרשות פנסיוניות, דמי חופשה ודמי הבראה, כנדרש בחוק. במקרים רבים שילמו בתי העסק המושגחים את שכר המשגיחים במזומן או בהמחאה בלי למסור להם תלוש שכר, דבר המהווה עבירה על חוק הגנת השכר, התשי"ח-1958. היעדר אסמכתאות על תשלום שכר במזומן מעלה גם חשש לביצוע עבירות בתחום המס. אמנם המשגיחים אינם עובדי המועצה הדתית, אך היא זו המקשרת בין המשגיח לבית העסק והיא זו הקובעת את היקף העסקתו ואת מאפייניה ואף את גובה שכרו. אשר על כן, המועצה אינה יכולה להתנער מאחריותה כלפי המשגיחים, הסדרי העסקתם ואופן תשלום שכרם.

תמונת מצב זו מעוררת חשש כבד כי מדובר במצב נוח ומתאים לכל הצדדים. בתי העסק משלמים עבור שעות ההשגחה, אך היא נעשית באופן חלקי המאפשר להם גמישות ונוחות, והמשגיחים, האמורים לוודא כי בתי העסק מבטיחים את הכשרות הנדרשת, שותפים לרידוד היקף ההשגחה וזוכים להכנסה קבועה ושוטפת גם עבור שעות עבודה שלא בוצעו, על חשבון בתי העסק שבסופו של דבר "מגלגלים" את ההוצאה לפתחו של הציבור. זהו מצב בלתי נסבל שיש בו משום פגיעה באמון הציבור בכל הנוגע לרמת הכשרות ולתפקודן של המועצות הדתיות.

עבודה נוספת של עובדי מועצות דתיות כמשגיחי כשרות נעשית ללא היתר

שיעור גבוה של עובדים ומפקחים במועצות הדתיות ירושלים ונתניה עובדים גם כמשגיחי כשרות, ללא היתר ובהיקפי שעות רחבים. היקף העסקתם של חלק מהמפקחים במועצות דתיות אלה כמשגיחים, אפילו אם הדבר אינו בניגוד ל"נוהל הפעלת מערך הכשרות במועצות הדתיות", (להלן - נוהל הכשרות), הוא לעתים חריג ובלתי סביר; עולה אפוא החשש שהם מקבלים שכר מבתי העסק ומהמועצות הדתיות עבור שעות שאינם מבצעים בפועל. כמו כן, מתן האפשרות למפקחים למלא את תפקידם כמפקחים מטעם המועצה הדתית ובה בעת לעבוד גם כמשגיחים מעלה שאלות קשות הנוגעות ליכולתם למלא כראוי ובאופן מיטבי את שני התפקידים; הדבר עלול להעמידם במצב של ניגוד עניינים, ואף יותר מזה - לפגוע באמון הציבור במערך הכשרות ובמועצות הדתיות. מצב זה עלול לפגוע הן באיכות עבודת הפיקוח שלהם והן באיכות ההשגחה שלהם.

רוב המשגיחים אינם מוסמכים כנדרש ועד לאחרונה לא הורשו נשים לגשת למבחני הסמכה

הסמכת משגיחים: אף שכבר עברו יותר משש שנים מאז פרסם המשרד את נוהל הכשרות, ובו חלה חובת ההסמכה באמצעות מבחן הסמכה של הרבנות, ואף שבנוהל ניתנה למועצות הדתיות ארכה של חצי שנה להסמכת המשגיחים הוותיקים, שיעור גבוה מהם עדיין אינו מוסמך; רק כ-35% מהמשגיחים מחזיקים בתעודת הסמכה מהרבנות (משגיח על כשרות מזון). לדוגמה, בנתניה - 10% מהמשגיחים מחזיקים בתעודת הסמכה, בירושלים - 17%, ברחובות - 25%, בחיפה - 35%, בתל אביב - 58% ובאשדוד - 64%.

העסקת משגיחות כשרות: עד אפריל 2014 לא איפשרה הרבנות לנשים לגשת לבחינות ההסמכה למשגיחי כשרות. באפריל 2014 עדכן המשרד את נוהל הכשרות וציין בו בהערת שוליים כי "האמור מתייחס לגברים ונשים כאחד". מאז הוסמכו לתפקיד זה 12 נשים בלבד; בין 178 המשגיחים שנקלטו במועצות הדתיות בפרק הזמן ינואר 2015-יוני 2016, לא הייתה ולו אישה אחת. הרבנות לא הנגישה מידע לידיעת הציבור בדבר האפשרות שניתנה לנשים לגשת למבחני ההסמכה למשגיחי כשרות - לא באתר האינטרנט שלה ולא בכל דרך אחרת. מצב שבו שיעור הנשים מכלל משגיחי הכשרות הוא פחות מאחוז אחד, משמעותו הדרה של נשים מעיסוק זה - דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הדרישה למתן שוויון הזדמנויות בתעסוקה.

המשרד לשירותי דת, הרבנות הראשית, הרבנות המקומית והמועצות הדתיות אינם מתואמים ביניהם

ממשק העבודה בין המועצה הדתית לרבנות המקומית: חלוקת התפקידים בין המועצה הדתית ובין הרבנות המקומית מושתתת על "תקנות נוהל לתאום והגדרת תפקידים בין הרבנות למועצה דתית, התשמ"ה-1985". בדוח שנתי 44 ובדוח הקודם קבע משרד מבקר המדינה שאין די בתקנות הנוהל שקבע משרד הדתות בעניין התיאום בין הרבנות המקומית ובין המועצה הדתית, מכיוון שאין בכוחן ליישב חילוקי דעות בין רב העיר ובין המועצה הדתית. עד מועד סיום הביקורת טרם הסדיר המשרד בחקיקת משנה את נוהלי הפעולה של לשכות הרבנות המקומית ושל המועצות הדתיות. במצב זה אין בכוחה של הרבנות לכפות את הנחיותיה על הרבנים המקומיים, ואלה קובעים הנחיות כשרותיות על פי השקפתם. כמו כן, וכפי שהדבר בא לידי ביטוי גם בדוח ביקורת זה, ראשי המועצות הדתיות לעתים אינם רואים עצמם כפופים להנחיות המשרד לשירותי דת. פועל יוצא - היעדר תיאום בין הרב המקומי למועצה הדתית, בלבול וחוסר יעילות של השירות לציבור, וכן גם עלולים להיווצר פערים בעלויות הכשרות בין מועצות דתיות שונות.

ממשק העבודה בין המשרד לרבנות הראשית: המשרד והרבנות אינם פועלים בתיאום ביניהם ואינם חולקים ביניהם את הידע הנצבר בנושאים רבים הנוגעים לתחום הכשרות. למשל, נוהל הכשרות שהפיץ המשרד ביולי 2010 גובש ללא תיאום עם הרבנות; צוות לבחינת מערך הכשרות בישראל שמינה הרב הראשי לישראל במרץ 2016, במטרה לבחון את מכלול ההיבטים הנוגעים למערך הכשרות ולהציע דרכים לתקן את ההסדרים הקיימים בו, לא כלל נציג של המשרד; דוחות של ביקורות שעורך המשרד במועצות הדתיות, לרבות בנושאי כשרות אינם מועברים לידיעת אגף הכשרות ברבנות, ולהיפך. ייתכן שיחסה הספקני של הרבנות לנוהל הכשרות היה גורם משמעותי שהשפיע על המועצות הדתיות עד כדי זלזול חריף בנוהל הכשרות של המשרד ואי-יישומו כמעט באופן גורף.

המשרד לשירותי דת אינו ערוך למלא את תפקידו בתחום ניהול מערך הכשרות במדינת ישראל

המשרד אינו מחזיק במידע ובכלים הנחוצים לו למימוש אחריותו לתחום ניהול הכשרות במועצות הדתיות ולצורך גיבוש תמונת מצב והערכת פעילותן של המועצות הדתיות בתחום זה. הנתונים שבידיו הנוגעים למספרם ולתפקידיהם של עובדי המועצות הדתיות לפי תחומי עיסוקם, ובפרט מספרם של העובדים בתחום הכשרות, אינם מהימנים. כמו כן, אין בידיו נתונים על מצבת המשגיחים ועל הסמכתם. אין במשרד מידע מפורט על אופן הפעולה של המועצות הדתיות בכל הקשור לניהול תיקי משגיחים ותיקי בתי עסק מושגחים. המשרד לא בדק קיומם של ניגודי עניינים בין בעלי תפקידים במועצות הדתיות ובין משגיחים, וממילא הוא חסר מידע גם בעניין זה. אשר לבעלי תפקידים בתחום הכשרות, במשרד אין תקן משרות סדור בעבורם, דהיינו רשימת משרות ודרגותיהן הצמודות. כל אלה פוגמים ביכולתו של המשרד לנהל ביעילות את כוח האדם במועצות הדתיות הפועל בתחום זה.

אגף הכשרות ברבנות לא פיתח יכולות לפקח על פעולות מחלקות הכשרות

לאגף הכשרות ברבנות - הגוף המקצועי מטעם מועצת הרבנות האחראי לתחום הכשרות - אין תכנית עבודה שנתית וממילא גם הוא לא קבע יעדים מרכזיים שיש להשיגם. בהיעדר תכנית ויעדים מרכזיים לא ניתן להעריך את עבודת האגף ואת הישגיו. זאת ועוד, האגף אינו מחזיק במידע על מערך המפקחים והמשגיחים במועצות הדתיות ואף אינו יודע מי מהמשגיחים הוסמך לתפקיד על ידי הרבנות; לכן, אין לו יכולת למלא את חובתו לפקח על פעילותן של מחלקות הכשרות בכל הקשור לפיקוח על הכשרות.

אי-הגשת כתבי אישום נגד מקבלי קנסות מינהליים שביקשו להישפט

חוק איסור הונאה בכשרות קובע כי עבירות מסוימות הן עבירות פליליות שהעונש עליהן הוא עד שנת מאסר אחת. בתקנות שהותקנו מכוח חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985, נקבע כי עבירות אלה הן בגדר עבירות מינהליות. התקנות הסמיכו את מפקחי יחידת האכיפה להטיל קנסות מינהליים קצובים על עברייני הונאה בכשרות. על פי החוק האמור, מקבל הקנס המינהלי יכול להודיע בתוך 30 ימים מקבלת ההודעה על הטלת הקנס כי ברצונו להישפט על העבירה; במקרה כזה יגיש תובע מוסמך כתב אישום.

המלצת משרד מבקר המדינה מהדוח הקודם להעביר תיקים בהם ביקשו מקבלי קנסות מינהליים להישפט לייצוג משפטי חיצוני בפיקוח הפרקליטות טרם יושמה, ובתקופה 2016-2009 לא הוגשו כתבי אישום בלמעלה מ-800 מקרים שמקבלי הקנסות ביקשו להישפט. בנוגע לרוב המבקשים להישפט כבר חלה התיישנות על העבירה שביצעו וכבר לא ניתן להעמידם לדין. התנהלות זו יוצרת אפוא מצב שבו המבקשים להישפט מופלים לטובה לעומת אלה שהעדיפו לשלם את הקנס, משום שבסופו של דבר, חלקם לפחות לא יועמדו לדין.

המועצות הדתיות אינן מקיימות את הדרישות שנקבעו בנוהל הכשרות

אי-יישום נוהל הכשרות במועצות הדתיות: במקרים רבים המועצות הדתיות אינן מקיימות את הדרישות שנקבעו בנוהל הכשרות. היקף התופעה כה נרחב עד כדי כך שעולה ספק בנוגע למידת מחויבותן ליישום הוראות הנוהל. אי ציותן של המועצות הדתיות לנוהל הכשרות גורם לחלק ניכר מהתופעות המתוארות בדוח ביקורת זה, כגון: העסקה לא מאושרת של בעלי תפקידים בעבודה נוספת; היעדר פיקוח על תשלום שכר המשגיחים; ניגודי עניינים בהעסקת משגיחים; היעדר הסמכה של משגיחים; ועוד.

ניהול לקוי של תיקי משגיחים ושל תיקי בתי עסק מושגחים: במועצות דתיות מסוימות ישנם תיקי בתי עסק מושגחים מסודרים, ומועצות דתיות אחרות כלל אינן מנהלות תיקי בתי עסק מושגחים; המועצות הדתיות ירושלים ובאר יעקב והרבנות לכשרות ארצית אינן מנהלות תיקי משגיחים ותיקי בתי עסק מושגחים, כנדרש בנוהל הכשרות. לעומת זאת, יתר המועצות שנבדקו מנהלות תיקים כאלה ברמה סבירה, אך יש צורך להשלים בהם מסמכים על פי הנדרש בנוהל, כגון: פרטים על צוות המטבח, דרישות כשרות או הגבלות מיוחדות מול בית העסק, סוג ההשגחה, רמת הכשרות, היקף שעות ההשגחה ותיעוד הפיקוח שנעשה או תכתובות עם בית העסק במהלך השנים. במצב דברים זה המועצות הדתיות שאינן מנהלות תיקי משגיחים כנדרש אינן מחזיקות בכלים הבסיסיים לצורך ניהול המשגיחים שהן מפעילות והפיקוח עליהם. עקב כך, גם אין ביכולתן לעקוב באופן שיטתי אחר התנהלות בתי העסק בכל הנוגע לעמידתם בתנאים הכשרותיים שנקבעו להם.

המועצה הדתית ירושלים מפרה באופן בוטה את נוהל הכשרות

הממצאים על מערך הכשרות בעיר ירושלים מצביעים על פגיעה חמורה בסדרי המינהל התקין ועל הפרה בוטה של נוהל הכשרות. ההתנהלות הבלתי תקינה של המועצה איפשרה מתן היתרים בעל פה לעבודה נוספת של עובדיה בסיטונאות וללא הבחנה, ללא הענקת היתר מפורש ותוך עצימת עיניים מהנסיבות שנוצרו - בתי עסק משלמים עבור שעות השגחה שקרוב לוודאי אינן מבוצעות, או לפחות לא מבוצעות במלואן, כשבה בעת, לנוכח המשרות הנוספות שעובדי המועצה מבצעים בהיותם גם משגיחים, ספק אם הם יכולים למלא את תפקידיהם במועצה באופן ראוי ומלא. בכך עושה המועצה הדתית ירושלים פלסתר את נוהל הכשרות, את הוראות חוקת העבודה ואת ההסכם הקיבוצי המחייב את עובדי המועצה הדתית. המועצה והעומד בראשה נותנים יד להפרה חמורה ושיטתית של סדרי מינהל תקין עד כדי חשש להטעיה של בתי העסק והציבור הסומכים ידם על כשרות המזון ועל בתי העסק.

ב-20 מועצות דתיות יש קרבה משפחתית אסורה על פי נוהל כשרות

ב-20 מועצות דתיות נמצאו מקרים של קרבה משפחתית אסורה על פי נוהל הכשרות בין בעלי תפקידים במועצה ובין משגיחים הפועלים בתחומה. יש בתופעה זו כדי להביא לידי מצב של ניגוד עניינים ולתפקוד בלתי תקין של מערך הפיקוח על הכשרות.

בזבוזים, כפילויות ופעולת מערך הכשרות שלא לפי כללי מינהל תקין גורמים להגברת הנטל הכלכלי על הציבור

לכשרות ישנה השפעה על יוקר המחיה בכלל ועל עלויות המזון של משקי הבית בפרט. התופעות שהועלו בביקורת זו מבטאות אסדרה לא יעילה של תחום הכשרות - מצדם של המשרד לשירותי דת, הרבנות ומשרד האוצר - ומביאות לידי עלויות כשרות עודפות. הליקויים הם בין היתר אלה: קביעות דרישות כשרות חמורות רק ביישובים מסויימים, דבר הגורם לתחרות בין מעטים בלבד; יצירת חסמי כניסה למוצרים ויצרנים בכמה מועצות דתיות; אי-קביעת מפתח מחייב לשעות השגחה, על פי מאפייני בתי העסק; שונות רבה ולא מוצדקת במספר שעות ההשגחה שנקבעו לעסקים דומים הפועלים באותו ענף; קביעת עלות שונה לשעת השגחה לעסקים מושגחים דומים; קביעת היקף שעות השגחה בלתי סביר למשגיח; היעדר נוכחות של משגיחים בחלק ניכר מהזמן שנקבע להם והיעדר פיקוח על כך; גביית אגרות השגחה מבעלי עסקים במגזר הלא יהודי בניגוד לחוק.

האחריות לתופעות אלה מתחלקת בין הגורמים המאסדרים - הרבנות הראשית והמשרד לשירותי דת. אף שגורמים אלה מודעים זה זמן רב לתופעות האלה, טרם עלה בידם למפות את היקפן וליזום מהלכים של ממש לצמצום הנטל העודף.

גביית אגרות כשרות שלא כדין: אף שהדין ונוהל הכשרות מאפשרים למועצה דתית לגבות רק אגרת כשרות עבור טיפולה בהוצאת תעודת הכשר, המועצה הדתית ירושלים והרבנות לכשרות ארצית גובות גם תשלומים עבור שירותי הפיקוח שהן מעניקות לבתי עסק מושגחים. גביית אגרת פיקוח משפיעה על עלות המוצרים ומפלה בין בתי עסק מושגחים שבמגזר המיעוטים ובין בתי עסק מושגחים הנמצאים בתחומי מועצות דתיות אחרות.

הגבלה על הכנסת מזון לתחום העיר: הרבנויות בירושלים ובנתניה מטילות הגבלות על הכנסת מזון שקיבל הכשר ממועצות דתיות אחרות לתחום שיפוטן. הדבר מצמצם את אפשרויות הבחירה של בעלי בתי העסק המושגחים ומשפיע על עלויות המזון ועל יוקר המחיה.

ביקורת לא יעילה של המשרד לשירותי דת על המועצות הדתיות בתחום הכשרות

אגף הסדרה פיקוח ובקרה (להלן - אגף בקרה) שבמשרד לשירותי דת מבצע ביקורות במועצות הדתיות באמצעות משרדי רואי חשבון; בשנים 2015-2012 מבין 48 מועצות דתיות שבוצעו בהן ביקורות, נעשתה ביקורת מקיפה על פעילות מחלקת הכשרות רק בחלקן, ואילו ברובן נעשתה ביקורת חלקית - לעתים רק על נושא גביית האגרות. האגף לא עקב אחר תיקון הליקויים שנמצאו בביקורות של משרדי רואי החשבון.

ההמלצות העיקריות

על הדרגים הבכירים ביותר במשרד וברבנות, לרבות השר לשירותי דת, הרבנים הראשיים ומועצת הרבנות, לנקוט את כל האמצעים כדי לקדם פתרון לסוגיית מעמדם של משגיחי הכשרות ותלותם בבתי העסק המושגחים. בראש ובראשונה עליהם להיות מעורבים בפעולות הנעשות בנושא זה ולעקוב אחריהן מקרוב, לפעול בשיתוף פעולה ביניהם ולהשתמש בכלי הניהול העומדים לרשותם.

על המשרד, בתיאום עם הרבנות, לבחון את שיטת העסקת המשגיחים ולקבוע בדחיפות מתכונת יעילה, בת-ביצוע ושוויונית להעסקתם. כל עוד לא נקבעה שיטת העסקה אחרת, הרי המועצה הדתית היא זו הצריכה לתפוס את העסקת המשגיחים בראייה כלל-ארגונית, ובהתאם לכך לקבוע את שיבוץ המשגיחים בהיקף שעות השגחה סביר ובאופן שיעמוד בהוראות חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951, ויעלה בקנה אחד עם עיקרון השוויון.

לנוכח ההיקפים המשמעותיים של בעלי תפקידים במועצות הדתיות המועסקים כמשגיחים, על המשרד לבחון את סוגיית מתן האישורים לעבודה נוספת של עובדי המועצות הדתיות, גם במקרים שהדבר כבר אינו מצוי כיום בגדר האיסורים שבנוהל הכשרות. חומרת הממצאים העולים מעבודת המפקחים כמשגיחי כשרות מחייבת את המשרד לבחון מחדש את הכללים שהוא קבע בנוהל הכשרות, לרבות האיזונים שבין מתן האפשרות למפקחים לשמש משגיחים, אל מול הסיכון העולה מהעובדה שקיים חשש שלא ניתן למלא את שני התפקידים באופן מלא ותקין. על המשרד להביא בחשבון את החשש להיקלעות המפקחים למצב של ניגוד עניינים, ובייחוד בנוגע למצב שבו מפקח משמש גם משגיח המפוקח בידי עמיתו, ולהיפך; על המשרד לפעול באופן מידי למניעת מצבים כאלה.

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את יוזמת המועצות הדתיות תל אביב-יפו ואשדוד לשיפור מערך הבקרה והפיקוח על עבודת המשגיחים, ורואה בה שינוי רצוי וחדשני שבכוחו להגביר את אמון הציבור במערך הכשרות העירוני. על המשרד לעודד את המועצות הדתיות כולן ליישם מערכת דיווח סדורה לדיווחי הנוכחות של המשגיחים.

על המשרד ועל הרבנות לפעול בשיתוף פעולה ובנחישות לעיגון נוהלי הפעולה של לשכות הרבנויות המקומיות ושל המועצות הדתיות בחקיקה, וזאת כדי לייצר תיאום בין פעילותם של הרבנים המקומיים ופעילותם של עובדי המועצות הדתיות. כמו כן, על המשרד ועל הרבנות לשפר את התיאום ביניהם בהפעלת מערך הכשרות.

על המשרד לנקוט את האמצעים הנדרשים להשלמת המידע הנחוץ לו למילוי התפקידים הנגזרים מאחריותו לתחום הכשרות. בין היתר עליו להקים בסיס נתונים מקיף ועדכני שיכיל פרטים על העובדים במועצות הדתיות לפי תחומי עיסוקם, לרבות העובדים בתחום הכשרות, וכן בסיס נתונים שיכיל פרטים מלאים על המשגיחים הפועלים מטעם המועצות הדתיות. עליו גם לקבוע תקן כוח אדם למחלקות הכשרות שבמועצות הדתיות.

על המשרד, על הרבנות ועל המועצות הדתיות לעשות עבודת מטה משותפת לבניית תכנית להסמכת המשגיחים, כדי להבטיח שרמת הידע המקצועי שלהם תהיה הולמת ובאופן זה לשמר את אמון הציבור במערך הכשרות.

על אגף הבקרה ליישם מדיניות עקבית ואחידה הנוגעת לפיקוח על המועצות הדתיות ולעקוב אחר תיקון הליקויים שנמצאו בביקורות שביצעו משרדי רואי החשבון מטעמו.

על המשרדים המעורבים - משרד האוצר, המשרד לשירותי דת והרבנות - לגבש מסד נתונים מוסכם בעניין אומדן עלויות הכשרות והנטל הכלכלי המוטל על המשק. מסד נתונים זה חשוב לצורך גיבוש מדיניות מוסכמת שתביא לידי צמצומן של עלויות הכשרות. על כל הגורמים המעורבים בהסדרת מערך הכשרות לפעול בתיאום וללא דיחוי לבחינת האפשרויות לצמצומן של עלויות אלה.

לנוכח הממצאים החמורים המועלים בדוח ביקורת זה בכל הנוגע לפעולות המועצות הדתיות בתחום הכשרות, ראוי ונכון הוא שהשר לשירותי דת יפעיל את סמכותו המוענקת לו בחוק שירותי הדת ויתערב ללא דיחוי לצורך הנהגתה של רפורמה מקיפה להסדרת מערך הכשרות במועצות הדתיות.

סיכום

חלק ניכר מהציבור היהודי במדינת ישראל מקפיד על צריכת מזון כשר. לפיכך הפיקוח על כשרות המזון הוא אחד השירותים הבסיסיים והחשובים שמספקות המועצות הדתיות.

ממצאי הביקורת מעידים על כשל חמור של המועצות הדתיות שנבדקו, ובהן המועצות הדתיות ירושלים ונתניה, בכל הנוגע לאכיפת הוראות נוהל הכשרות. המועצות הדתיות מאפשרות העסקה בלתי תקינה של משגיחי כשרות, ובכלל זה העסקה בהיקף שעות עבודה שלא ניתן לבצעו בפועל. הדבר מעמיד בספק את איכות עבודת המשגיחים. מדובר בעצימת עיניים חמורה ביותר של המועצות הדתיות, העלולה לפגוע ברמת הכשרות ובאמון הציבור במערך הכשרות שהמדינה אמורה להבטיח את קיומו, ואף בהטעיה של בתי העסק המשלמים בעבור שעות השגחה שלא תמיד מבוצעות בפועל. אגב כך, נוצר מצב נוח ומתאים לכל הצדדים, דהיינו - בתי העסק משלמים עבור ההשגחה אך היא מתבצעת באופן חלקי המאפשר להם גמישות ונוחות; המשגיחים מצדם משתפים עמם פעולה וזוכים להכנסה נוספת קבועה ושוטפת.

המצב הנוכחי - שבמסגרתו משגיחי הכשרות מועסקים בניגוד עניינים באמצעות בית העסק שהם משגיחים עליו ותלויים בו לפרנסתם - גורם לפגיעה במערך הכשרות ובמוטיבציה של המשגיחים לדווח על תקלות כשרות. הדבר גם פותח פתח לדיווחים כוזבים בנוגע לנוכחות המשגיחים בבית העסק, לאי-גביית מס כנדרש, לאי-תשלום הפרשות מעבידים לפנסיה ולמוסד לביטוח לאומי, לניגודי עניינים חמורים ולפגיעה באמון הציבור במערך הכשרות ובמועצות הדתיות. מבקר המדינה כבר עסק בעבר בסוגיית התלות של המשגיח במושגח, שמקורה בכך שהמושגח משלם למשגיח ישירות את שכרו, ובניגוד העניינים המובנה הנוצר עקב כך. גם בג"ץ עוסק בכך משנת 2004; אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא השכילו הרבנות והמשרד לשירותי דת לקדם פתרון שיביא לשינוי במעמדם של משגיחי הכשרות.

קיום שירותי הפיקוח על הכשרות כרוך בעלות כלכלית שאינה מבוטלת, המתווספת למחירי המזון. ממצאי הביקורת מעידים שמערך הפיקוח על הכשרות אינו מנוהל באופן יעיל ומסודר; בתי עסק משלמים בעבור שעות השגחה רבות משעות ההשגחה בפועל; המועצות הדתיות נבדלות זו מזו במידה רבה מבחינת תעריפי ההשגחה ושעות ההשגחה; רבנויות מקומיות מטילות הגבלות על הכנסת מוצרי מזון שקיבלו הכשר בעיר אחרת. עקב כל אלו מוטל על הציבור נטל כלכלי עודף המתבטא בהעלאה מיותרת של יוקר המחיה.

על המשרד ומועצת הרבנות לנקוט צעדים נחושים ומעשיים להסדרת סוגיית מעמד המשגיח, שבמועד סיום הביקורת טרם הושג פתרון מחייב בעניינה. הוועדה לבחינת מערך הכשרות בישראל, שאותה הקים הרב הראשי לישראל, נדרשת אפוא להתמודד עם בעיה שאחרים לא פתרו, אם בשל פעולות מועטות שננקטו, אם בשל חוסר נחישות להגיע לפתרון כולל, ואם בשל שתי הסיבות גם יחד. ראוי כי הרב הראשי, שמינה את צוות הבחינה, יקבע לוחות זמנים מפורטים להשגת יעדי ביניים, כדי שבסופו של דבר תושג המטרה - הסדרת מערך הכשרות בכלל ומעמד המשגיח בפרט. לנוכח מתכונת העסקתם של המשגיחים, שבמסגרתה חלקם מועסקים בהיקף שעות בלתי סביר ובתנאי העסקה פוגעניים, מתעורר ביתר שאת הצורך לבחון אותה מחדש.

על הדרגים הבכירים ביותר במשרד וברבנות, לרבות השר לשירותי דת, הרבנים הראשיים ומועצת הרבנות, לנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם כדי לקדם את הסדרתן של הסוגיות שעלו בדוח זה. בראש ובראשונה עליהם להיות מעורבים בפעולות המתבצעות בעניינן של סוגיות אלו, לעקוב אחריהן בקפידה, לשתף פעולה ביניהם ולהשתמש בכלי הניהול העומדים לרשותם. לנוכח הממצאים החמורים המועלים בדוח ביקורת זה בכל הנוגע לפעולות המועצות הדתיות בתחום הכשרות, ראוי ונכון הוא שהשר לשירותי דת יפעיל את סמכותו המוענקת לו בחוק שירותי הדת ויתערב ללא דיחוי לצורך הנהגתה של רפורמה מקיפה להסדרת מערך הכשרות במועצות הדתיות.