רקע כללי
עד לחקיקת חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות או החוק), הקמת תאגיד ללא מטרות רווח המקדם מטרות ציבוריות התבצעה על פי החוק העותומני על האגודות מיום 29 לחודש רג'ב 1327 (שנת 1909) (להלן - החוק העות'מאני).
חוק העמותות קובע כי אגודה עות'מאנית (להלן גם - אגודה) רשאית להגיש בקשה להירשם כעמותה, וכי הרשם רשאי למחוק אגודה קיימת שלא ביקשה להירשם כעמותה. בכך התכוון המחוקק לעודד את הסבתן של האגודות לעמותות. ממועד כניסתו לתוקף של חוק העמותות באפריל 1981 לא ניתן היה להקים אגודות חדשות, אולם המחוקק אִפשר את המשך פעילותן של האגודות בכך שקבע כי ככלל החוק העות'מאני ימשיך לחול על אגודה קיימת שלא נרשמה כעמותה ועל אגודות שהן ארגוני עובדים או ארגוני מעבידים קיימים. כמה מן האגודות הפעילות במועד סיום הביקורת הן ארגונים מרכזיים במשק הישראלי והן פעילות בעיקר בתחומים אלה: ארגוני עובדים או מעבידים וקופות חולים.
בשנת 2004 החליטה הממשלה להעביר את הסמכויות שמקנה חוק העמותות משר הפנים לשר המשפטים, וכן להעביר את תחומי אחריותה של יחידת רשם העמותות (להלן גם - הרשם) לרשות התאגידים שבמשרד המשפטים (להלן גם - הרשות). בהחלטת הממשלה לא נידונה סוגיית העברת סמכויותיהם של שר הפנים והממונים המחוזיים בכל הנוגע לחוק העות'מאני, ועל כן בהתאם לדין הקיים האחריות להפעלת סמכויות פיקוח על האגודות עדיין נתונה בידי משרד הפנים באמצעות הממונה על המחוז שבו רשומה כל אגודה (להלן גם - הממונה המחוזי).
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן הפיקוח על אגודות עות'מאניות. הבדיקות בוצעו במשרד הפנים - באגף הבכיר לתאגידים עירוניים, וכן במשרד המשפטים - ביחידת רשם העמותות שברשות התאגידים. בדיקות השלמה בוצעו במשרד האוצר - רשות המסים בישראל - מחלקת מוסדות ציבור ומלכ"רים (להלן גם - רשות המסים).
הליקויים העיקריים
היעדר נתונים עדכניים על אגודות עות'מאניות
למשרד הפנים אין רישום מדויק של מספר האגודות העות'מאניות הפועלות במועד סיום הביקורת, אף שלפי הערכה של רשות התאגידים הן מונות כמה אלפים.
מרשם האגודות העות'מאניות, שאותו הכין מרכז זהויות לאומי בשירות עיבודים ממוכנים ברשות המסים (להלן - שע"ם) בראשית שנות התשעים של המאה העשרים, כולל רשימה של 10,473 אגודות, אך מאז ועד אוגוסט 2016, מועד סיום הביקורת, משרד הפנים עדיין לא ניהל את המרשם ולא עדכן אותו, ועדיין לא נבחנה אמיתות הנתונים הכלולים בו.
אגודות עות'מאניות, שלא כעמותות, אינן חייבות לציין ליד שמן את עובדת היותן אגודות. בהיעדר ציון כאמור לא ניתן לדעת אם מדובר באגודה, והדבר מקשה על מיפוי האגודות הפעילות.
כישלון הפיקוח על האגודות העות'מאניות
אגודות עות'מאניות רבות מאוד, ובהן כמה מהגופים הגדולים במשק, המנהלות פעילויות בהיקפים כוללים של מיליארדי ש"ח, פועלות זה עשרות שנים בלי שמשרד הפנים מקיים כל פעילות ממשית לפיקוח עליהן, אף שהוראות הדין וכללי המשפט המינהלי מחייבים אותו לפקח עליהן. הדבר הוא בבחינת ליקוי של ממש ברגולציה הממשלתית.
בעוד שלגבי עמותות מתקיים מערך פיקוח שבמסגרתו, בין היתר, העמותות נדרשות לדווח על פעילותן, לרבות במישור הכספי, ורשם העמותות מוסמך לברר תלונות שהוגשו נגדן, הרי שלגבי האגודות העות'מאניות משרד הפנים אינו מקיים פעילות אפקטיבית של פיקוח וריכוז מידע בכל הנוגע לפעילותן. הדבר גורם להיווצרות כשלים, כגון היעדר סמכות לברר תלונות על אגודות והעברת מתלונן ממשרד למשרד. מצב דברים זה עלול אף להביא לביצוע עבירות פליליות כגון מעילות וניסיונות להברחת נכסים מהאגודות לידיים פרטיות.
בעת חקיקת חוק העמותות נקבע כי החוק העות'מאני ימשיך לחול על אגודות שהן מפלגות, ארגוני עובדים או ארגוני מעבידים קיימים. אולם אף שנושא המפלגות הוסדר כבר בשנת 1992, במועד סיום הביקורת עדיין לא בוצעה הסדרה ייעודית בעניינם של ארגוני עובדים או מעבידים. להעדר פיקוח אפקטיבי על אגודות עות'מאניות שהן ארגוני עובדים או מעבידים עשויות להיות השלכות ומשמעויות מאחר שמדובר בפעילות ייחודית, משמעותית ורחבת היקף המחייבת פיקוח ממשי.
בחוק העות'מאני וכן בחוק העמותות לא נקבע הסדר לעניין פירוק אגודות עות'מאניות, ועל כן גם לא נקבע הסדר לעניין חלוקת נכסי האגודות במסגרת פירוקן.
ביוני 2016 רק שמונה אגודות עות'מאניות היו רשומות כמוסדות ציבור, שבע מהן היו בעלות אישור בתוקף לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן - פקודת מס הכנסה) המקנה לתורמים להן זכאות להטבות מס. הוועדה לקביעת מוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודת מס הכנסה המליצה בדוח שפורסם במאי 2014 כי רק גופים המאוגדים כעמותה, חברה לתועלת הציבור, הקדש ציבורי רשום ותאגיד שהוקם בחוק (תאגיד סטטוטורי) יוכלו לקבל הטבות מס וגופים אחרים, כגון אגודות עות'מאניות יידרשו להתאגד בהתאם. חוזר מס הכנסה שפורסם ב-2015 לא מתייחס להמלצת הוועדה בדבר חיוב הגופים להתאגד בהתאם להגדרות אלה.
קשיים במימוש הליך של מחיקת אגודות ורישומן כעמותות
על פי חוק העמותות, אגודה קיימת רשאית להגיש בקשה להירשם כעמותה, והרשם יקבל את הבקשה "אם הוכחה, להנחת דעתו, סמכותם של החותמים על הבקשה לפעול בשם האגודה לרישומה כעמותה". ההוראות לרישום כעמותה מקשות על אגודות המבקשות לעשות כן, אשר בקשותיהן מוגשות זמן רב לאחר הקמתן, בעת שרוב מייסדיהן כבר אינם בין החיים.
בשנים 2006-2002 ביצע הרשם פרויקט של מחיקת 6,293 אגודות שלא ביקשו להירשם כעמותות. הפרויקט הופסק עקב קושי ממשי בהפעלת סמכות הרשות שהקנה החוק לרשם. במועד סיום הביקורת, כעשור לאחר הפסקת הפרויקט, נמצא כי הרשם עדיין לא בחן דרכים חלופיות למימוש סמכותו למחיקת אגודות כגון תיקון חוק העמותות באופן שיקנה לו סמכויות עזר לביצוע המחיקה ויאפשרו לו לממש את כוונת המחוקק בדבר הסבת אגודות לעמותות.
העיכובים בניסיונות להסדרת הטיפול באגודות
ועדה בין-משרדית לבחינת הפיקוח על האגודות, שהוקמה בשנת 2008, התכנסה רק פעם אחת בדצמבר 2008, וממילא לא הגישה המלצות לא למנכ"ל משרד המשפטים ולא למנכ"ל משרד הפנים, זאת על אף שהיא נדרשה להגיש את המלצותיה בתוך שישה חודשים ממועד מינויה; במועד סיום הביקורת עדיין לא חלה כל התקדמות בטיפולו של משרד הפנים באיסוף, באיתור ובמיפוי של המידע על האגודות כפי שדרשה הוועדה.
מאחר שמשרד הפנים אינו בעל סמכות רגולטורית מכוח חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן - חוק איסור הלבנת הון), נציגיו אינם משתתפים בקבוצות העבודה של הפרויקט להערכת סיכונים שמובילה הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, שנועד להעריך את הסיכונים בתחום הלבנת הון ומימון טרור.
ההמלצות העיקריות
משרד הפנים היה ועודנו הגורם בעל סמכויות הפיקוח על האגודות ולכן על הנהלת המשרד לנקוט פעולות שיבטיחו את מהימנות מרשם האגודות תוך בחינת האגודות הכלולות בו ומצבן המשפטי העדכני, וכן עליה לוודא שיתבצעו פעולות לפיקוח על האגודות.
על משרד המשפטים לשקול דרכים להקל על המבקשים לבצע רישום של אגודות כעמותות; עוד נדרש המשרד להכין הסדר לעניין חלוקת נכסי האגודה בעת פירוקה.
על רשות המסים לפעול לתיקון פקודת מס הכנסה באופן שתשקף את המלצת דוח הוועדה הציבורית בדבר הגופים שיוגדרו כמוסדות ציבור לעניין סעיף 46 לפקודה, כדי לעודד את האגודות להתאגד בהתאם להגדרות התאגידיות המקובלות.
על שרי הפנים והמשפטים בשיתוף משרד האוצר לגבש תכנית להעברת האחריות לנושא האגודות ממשרד הפנים למשרד המשפטים כדי שרשות התאגידים המפקחת על רוב התאגידים הקיימים בישראל תפקח גם על האגודות העות'מאניות. יש לכלול בתכנית הסדרת סמכויות, לוח זמנים מחייב ולקבוע במסגרתה את התקציב שיידרש למימון ביצועה. כמו כן יש לקבוע מפורשות בתכנית את הגורם האחראי לביצוע כל אחד ממרכיביה.
על משרד המשפטים לשקול לקדם את נושא האגודות שלא במסגרת קידום חוק העמותות החדש אלא במסגרת הסדר נפרד.
סיכום
אגודות עות'מאניות הן ארגונים ללא כוונת רווח הפועלים למטרות ציבוריות ולטובת ציבור נהנים רחב, תוך שימוש בכספי ציבור, ובכלל זה הן מקבלות מהמדינה הטבות ובהן הטבות מס. אולם החוק העות'מאני, המסדיר את פעולתן של האגודות, מיושן ואינו כולל הוראות חוק שבאמצעותן ניתן לבצע פיקוח ואכיפה יעילה כדי לוודא שהאגודות פועלות באופן תקין. למשרד הפנים, האחראי לאגודות העות'מאניות, אין רישום מלא ומבוקר בעניינן, וזהו ליקוי מהותי, בייחוד נוכח העובדה שמדובר בגופים שמלכתחילה רמת הפיקוח עליהם הייתה מזערית.
במועד סיום הביקורת, כ-36 שנים לאחר חקיקת חוק העמותות, חובות הדיווח והרישום הקפדניות ומנגנוני הפיקוח והרגולציה הממשלתיים החלים על שאר התאגידים הפועלים שלא למטרת רווח עדיין אינם חלים על האגודות העות'מאניות, אף שאין הבדל מהותי ביניהם. במשך השנים לא מעט גורמים עמדו על הצורך בהסדרת הנושא, אולם לא חלה כל התקדמות בסוגיית ההסדרה והפיקוח על האגודות. אף שמשרדי הפנים והמשפטים מסכימים כי אי-הסדרת הנושא משקפת כשל רגולטורי מתמשך, טיפולם בנושא מתמהמה יתר על המידה.
היעדר פיקוח על האגודות המבצעות פעילויות בהיקפים של מיליארדי ש"ח הוא בגדר ליקוי של ממש ברגולציה הממשלתית. לא סביר שאגודות עות'מאניות יפעלו ללא כל חובת דיוח וללא פיקוח, בפרט שכמה מן האגודות הן ארגונים מרכזיים במשק הישראלי. המנגנון של פיקוח ממשלתי על הנעשה באגודות חיוני הן כדי שהציבור ידע כי כספי האגודות - שמקורן בכספים שהציבור תורם להן במישרין או בכספי ממשלה - אכן משמשים למטרה שלשמה ניתנו, והן כדי למנוע שימוש לרעה באגודות לשם הברחת נכסים, הפקת רווחים או חלוקת רווחים שלא כדין. מה גם שבכל עת עלולים להיגרם נזקים בגין מצב זה, והראיה לכך היא שבמשך השנים נחשפו פרשיות המלמדות על כשלים בפיקוח על פעילותן של אגודות שונות.
לנוכח האמור לעיל על שרי הפנים והמשפטים לאשר בהקדם תכנית פעולה להעברת האחריות לנושא האגודות ממשרד הפנים למשרד המשפטים. מוצע כי תכנית זו תגובש בשיתוף משרד האוצר. על התכנית לכלול הסדרת סמכויות, לוח זמנים מחייב ופירוט של המשאבים שיוקצו לביצועה, וכן ראוי שבתכנית ייקבע הגורם האחראי לביצוע כל אחד ממרכיביה.