הקמת בתי מלון בישראל - חסמים ותמריצים

​רקע כללי

מדינת ישראל היא יעד תיירות בעל כוח משיכה רב הן לתיירות הנכנסת והן לתיירות פנים, היות שיש לה היצע רחב ומגוּון של אתרים ייחודיים, כגון אתרים היסטוריים, ארכאולוגיים, תרבותיים ודתיים וכן נופים מגוונים על פני שטח גאוגרפי קטן. כל זאת בצד אטרקציות נופש, תשתית מודרנית ומִגוון נרחב של שירותים ומתקנים, ובהם בתי מלון לאכסון.

ענף התיירות הוא אחד הענפים החשובים ביותר לכלכלת המדינה בזכות תרומתו לתוצר הלאומי, למאזן התשלומים וכן לתעסוקה במשק. לענף פוטנציאל כלכלי רב, ובכוחו לשמש מנוע צמיחה של המשק, בין היתר, הן על ידי הגדלת הכנסות המדינה מהתיירות הנכנסת והן על ידי הגדלת מספר המועסקים בתחום המלונאות.

ענף התיירות תורם גם לתדמיתה ולמעמדה של ישראל בעולם. בתי המלון, הנמנים עם שירותי התיירות העיקריים, הם תשתית חיונית לענף כולו ומשמשים חלון הראווה של מדינת ישראל לעיני התיירים. מתן מענה הולם ומתאים לדרישת התיירים המבקרים בישראל להתארח ולהתאכסן במלונות ברמות שונות הוא חלק חשוב מענף כלכלי זה.

בשנים 2015-2011 ביקרו בישראל 2.87 מיליון תיירים בממוצע בשנה. מספר חדרי בתי המלון היה בשנת 2011 47,578 חדרים ומספרם הגיע בשנת 2015 ל-50,607 חדרים. מנתוני משרד התיירות עולה כי בשנת 2015 נרשמו 21.6 מיליון לינות בישראל בבתי מלון, ומהן 8.2 מיליון (38%) לינות של תיירים. אומדן ההכנסות מתיירות נכנסת בשנה זו היה כ-4.4 מיליארד דולר (ללא רכיב עלות הטיסה).

תהליך הגלובליזציה המתפשט בעולם הגדיל באורח ניכר את מספר התיירים, וכך הפכה התיירות לענף כלכלי חשוב בעל פוטנציאל רב להתרחבות. עלויות הנופש בישראל - ובייחוד רכיב האכסון בבתי המלון - הן יקרות בהשוואה לעלותן בעולם. בסקר שערכה אחת מחברות ההזמנות המקוונות הבינלאומיות עלה כי ירושלים נמצאה ב-2011 במקום העשירי מבחינת יוקר חדרי המלון. בסקר נוסף שערכה חברה אחרת עלה כי מחירי הלינה בתל אביב ובירושלים היו אף גבוהים יותר ממחירי הלינה בניו-יורק, בברלין, ברומא, בשנחאי ועוד. בסקר נוסף שערכה חברה פרטית עבור לשכת הפרסום הממשלתית עלה כי רוב המרואיינים ציינו כי עלות החופשה בישראל יקרה יותר מעלות חופשה בחו"ל. אחת הסיבות למחירי האכסון הגבוהים היא חוסר היצע מספיק במלונות ובחדרים אשר נובע, בין היתר, מהחסמים הרבים המונעים הקמת בתי מלון, לרבות רגולציה עודפת וכן אי-הכדאיות הכלכלית בהקמתם ובהפעלתם של בתי המלון. כדי למנוע את המשך עליית מחירי הנופש בישראל וכדי להביא להוזלתם, יש צורך דחוף בטיפולם של משרד התיירות ושל רשויות המדינה הרלוונטיות להגדלת מספר חדרי בתי המלון לסוגיהם ולביצוע מהלך מקדים לכך - הסרת החסמים מהקמת בתי מלון חדשים בארץ.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא "הקמת בתי מלון - חסמים ותמריצים". במסגרת ביקורת זו נבדקו הפעולות של משרד התיירות וגורמים ממשלתיים נוספים בעניין תמרוץ הקמת בתי מלון והסרת חסמים שקיימים בנושא. הביקורת נעשתה במשרד התיירות (להלן גם - המשרד), במשרד האוצר וברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י). חלק מהממצאים עודכנו לאוקטובר 2016.

הליקויים העיקריים

אי-יישום החלטת ממשלה משנת 2012 הותירה חסמים רגולטוריים רבים בעינם

בשנת 2011 מינה שר התיירות דאז, סטס מיסז'ניקוב, ועדה להוזלת מחירי הנופש בישראל. הוועדה הוקמה "מתוך הצורך בבחינה מחודשת של כלל ענפי התיירות, על מרכיביהם, ומתן המלצות להוזלת חבילת התיירות כך שתהיה אטרקטיבית יותר מבלי לפגוע באיכותה, הן לצרכן הישראלי והן לתייר". הוועדה המליצה, בין היתר, להגדיל את ההיצע המלונאי בטווח הארוך, לסייע ליזמים בהשגת מימון בנקאי ולהפחית את הרגולציה בענף המלונאות.

הממשלה החליטה בנובמבר 2012 לאמץ את המלצות הוועדה. החלטת הממשלה קבעה, בין היתר, שיש להסיר חסמים להקמתם של בתי מלון חדשים ולנקוט פעולות להגדלת הכדאיות הכלכלית להקמתם. החלטת הממשלה לא יושמה במלואה. בעקבות כך נותרו בעינם שורה של חסמים רגולטוריים, כדלקמן:

• עובדי משרד התיירות לא הוסמכו לחקור על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה) נושאים של אכיפת שימושים מלונאיים בקרקעות שייעודן תיירות.

• מנכ"ל משרד הבריאות קיים דיון עם גורמים מקצועיים במשרדו, אשר הציעו תנאים לפטור מחובת נוכחות מפעיל בריכה, אולם משרד הבריאות לא הגיע להסכמות בנושא עם משרד התיירות.

• טרם הוגשו המלצות משרד ראש הממשלה, המשרד לשירותי דת, הרבנות הראשית ומשרד התיירות בעניין הדרכים להפחתת עלויות הכשרות בבתי מלון.

• טרם נקבע צוות שיבחן את עלויות הארנונה למלונות בהשוואה לנהוג במדינות ה- OECD.

חסמים בקבלת אשראי למימון הקמת בתי מלון

אחד החסמים הבולטים העומדים בפני הקמת בתי מלון הוא בעיית האשראי ליזמים הרוצים לפעול בענף זה. עד אוקטובר 2016 לא יושמו כלים להתמודדות עם החסמים בתחום האשראי כנדרש בהחלטת הממשלה מנובמבר 2012.

בתחילת שנת 2010 התקשר משרד התיירות עם חברה אסטרטגית חיצונית לשם גיבוש המלצות בעניין מדיניות המשרד לעידוד הקמה של מתקני אכסון תיירותי, כמענה לגידול הצפוי בשנים הבאות בתיירות הנכנסת. החברה התבקשה לסכם בדוח את הנושאים האלה: ניתוח הצרכים בתחום האכסון התיירותי הנדרשים להשגת יעדי המשרד בתיירות נכנסת לשנת 2015; זיהוי הפערים הקיימים בתחום זה; בניית תמהיל מתאים של אמצעי עידוד להקמת מתקני אכסון לתיירים. החברה הגישה למשרד התיירות את הדוח בנושאים האמורים באוגוסט 2010.

משרד התיירות היה מודע מאז דוח החברה האסטרטגית, לבעיית קבלת האשראי להשקעות בתחום המלונאות המקשה להקים בתי מלון, אולם הוא לא יישם את כל הפעולות כדי להביא לפתרונה.

כישלון שיווקן של קרקעות להקמת בתי מלון

בשנים 2015-2011 פרסמה רמ"י 14 מכרזים לשיווק 17 מגרשים שייעודם בניית בתי מלון; מתוכם נקבעו זוכים במכרז רק לחמישה מגרשים (29.4%). במרבית המכרזים לא הוגשו כלל הצעות. מהנתונים האמורים עולה כי בממוצע ניסתה רמ"י לשווק 3.4 מגרשים לשנה, ובפועל שיווקה מגרש אחד בלבד בממוצע לשנה.

רמ"י לא הכינה עד אוקטובר 2016 תכניות עבודה שנתית ורב-שנתית בנושא שיווק קרקעות לבניית בתי מלון.

רמ"י לא ניתחה את תוצאות כל המכרזים למטרת מלונאות שבוצעו בשנים 2015-2000 ונכשלו ולא שווקו בגינם מגרשים ולא עמדה על הסיבות לכך, אף שהדבר התבקש, בין היתר, כדי להפיק לקחים ולמנוע הישנות כישלונות אלה.

שיתוף הפעולה בין רמ"י למשרד התיירות בנוגע לשיווק מגרשים להקמת בתי מלון לוקה בחסר.

רמ"י לא בחנה את האפשרות לבטל חוזים שחתמה עם זוכים במגרשים להקמת בתי מלון בשל אי-בניית המלונות, אף על פי שהיא רשאית לעשות כן על פי תנאי החוזים.

ההמלצות העיקריות

על משרד התיירות ועל משרד האוצר לבחון בהקדם וביסודיות את נושא מתן ערבויות מדינה לקבלת אשראי כדי לעזור ליזמים המעוניינים בהקמת בתי מלון ולתמרץ אותם.

על רמ"י, בשיתוף משרד התיירות, לגבש בהתחשב בכל המשתנים הרלוונטיים תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית מסודרת לשיווק קרקעות המיועדות להקמת בתי מלון.

על רמ"י להקפיד לנתח, לאחר כל מכרז שיווק קרקע למלונאות שנכשל את הסיבות לכישלונו, ולהפיק את הלקחים המתאימים לגבי פעולות שיווק עתידיות שתנקוט בתחום זה. על מועצת רמ"י לקיים דיון דחוף בנושא שיווק הקרקעות להקמת בתי מלון ולתת לו ביטוי מתאים בתכניות העבודה ובמכרזים שתפרסם בעתיד.

על רמ"י ועל משרד התיירות לפעול ללא דיחוי בשיתוף פעולה כדי שישווקו קרקעות בכמות ובאזורים הדרושים להקמתם. על משרד התיירות מצדו לוודא ביצוע פעולות הקשורות ישירות בהקמת בתי מלון חדשים.

במקרים שבהם יזמים מחזיקים בקרקעות בלי לבנות עליהן בתי מלון, על רמ"י לבחון את האפשרות לנקוט את האמצעים שברשותה כדי למנוע מקרים אלה.

על משרד התיירות ועל משרד הפנים לסכם בהקדם את אופן יישום החלטת הממשלה בנושא הסמכת שני עובדי משרד התיירות לביצוע חקירות לפי חוק התכנון והבנייה, לעריכת סקר שימושים בקרקעות שייעודן מלונאות ולאכיפת שימושן אם קיימים מקרים הדורשים זאת.

משרד מבקר המדינה מעיר למשטרת ישראל ולמשרד התיירות כי עליהם להשלים בהקדם האפשרי את הפעולות לבחינת נושא הקמת "מתחמי מלונאות" ולפעול ליישום המסקנות וההמלצות שיופקו.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת, לרבנות הראשית ולמשרד התיירות כי עליהם לפעול ללא דיחוי למציאת פתרון ליישום החלטת הממשלה מנובמבר 2012 בעניין הפחתת עלויות הכשרות ולהשלמת הבחינה בנושא זה, שיש לו היבטים כספיים ניכרים ולהגשת המלצותיהם.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים, למשרד התיירות, למשרד האוצר ולמרכז לשלטון מקומי כי עליהם לפעול ללא דיחוי נוסף ליישומה בהקדם של החלטת הממשלה מנובמבר 2012 בנושא עלויות הארנונה בבתי המלון, להקים את הצוות ללא דיחוי ולהגיש לממשלה את מסקנותיו והמלצותיו.

מוצע כי משרד התיירות יעקוב באופן שוטף אחר אופן יישום התיקון לחוק התכנון והבנייה שכולל הטבות משמעותיות ליזמים, ויוודא כי הם אכן משיגים את ייעודם - גידול בהתחלות הבנייה של מלונות, הורדת מחירים והגדלת מספר התיירים המגיעים לארץ.

סיכום

ענף התיירות הוא ענף חשוב ומרכזי, ופיתוחו עשוי להניב תועלת רבה למדינה מהבחינות הכלכלית, הפוליטית והתעסוקתית. לבתי המלון מקום מהותי בענף זה, בשמשם תשתית חיונית לענף התיירות בכלל ולתיירות הנכנסת, המוגדרת ענף ייצוא מרכזי.

כדי להפחית את עלויות הנופש וכדי להרחיב את היקף התיירות הנכנסת יש צורך להגדיל בהקדם את היצע חדרי בתי המלון בישראל. בהליכי ההקמה של בית מלון נדרש היזם להתמודד עם אתגרים ועם חסמים שונים, ובהם גיוס אשראי למימון הקמת בית המלון ודרישות אסדרה רבות הפוגעות ברווחיותו של בית המלון. מבקר המדינה כבר העיר בעבר על קיומם של חסמים ביורוקרטיים וקשיים הניצבים בפני יזמים פוטנציאליים בתחום זה.

משרד התיירות והממשלה זיהו כבר בשנים 2010 ו-2011 את הצורך בנקיטת פעולות לעידוד הקמת בתי מלון, בין היתר, כדי להביא להוזלת מחירי הנופש, בחלק מן ההיבטים הנוגעים לחסמים שנידונו בדוח זה. ואולם, במהלך השנים שמאז לא ננקטו פעולות בכמה תחומים, ויישום מסקנות מקצועיות שאימצו המשרד והממשלה מתעכב ומתארך זמן רב.

בשנת 2015 החל משרד התיירות לנקוט פעולות לסיוע בהקמת בתי מלון, והביא לתיקון בחוק התכנון והבנייה. המטרה הייתה להגדיל את מספר חדרי האכסון כדי להפחית את עלויות הנופש וכדי להגביר את התיירות הנכנסת, ובכך להגדיל את הכנסות המדינה מענף זה. בשנת 2016 אף תוקן חוק התכנון והבנייה באופן המאפשר קידום מטרה זו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התחלת ביצוען של הפעולות האמורות, אולם בכל הנוגע לסדרת היבטים שנידונו בדוח זה - חסמים ביורוקרטיים, אשראי, שיווק קרקעות ופעולות להוזלת עלויות תפעול של בתי מלון - טרם נעשה מלוא השינוי הדרוש. על המשרד להרחיב את פעולותיו בנושא ולהשלימן על פי המלצות דוח ביקורת זה.

לאחר מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2016, החליטה ועדת שרים לרגולציה על סדרת פעולות ושינויי חקיקה, שיישומם אמור להפחית חסמים ורגולציה בתחום המלונאות, ואשר אמורים לעודד הקמת בתי מלון חדשים ולהביא להוזלת מחירי הנופש.

ביצוע משולב של פעולות להוזלת עלויות ההקמה של בתי המלון, להפחתת האסדרה, להסרת חסמים ולייעול הליכי התכנון של תשתיות תיירותיות - יש בו כדי להגדיל את כדאיות הקמתם של בתי מלון ולהביא להוזלת מחירי הנופש בישראל. על משרד התיירות להמשיך ולהוביל את הסרת החסמים המעכבים את הקמתם של מלונות חדשים בשיתוף כל הגורמים הנוגעים בדבר; כן עליו להמשיך ולפעול כדי להפחית במידת האפשר את האסדרה בתחום זה במטרה להגדיל את רווחיותם של בתי המלון ואת הכדאיות שבהקמתם, וכן כדי להוזיל את מחירי הנופש. יש לנקוט צעדים אלה בהקדם, מפני שלדבר זה חשיבות עליונה לפיתוח ענף התיירות כולו.