רקע כללי
על פי סעיף 328(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק), אם מתרחש מקרה שבגינו המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל) חייב לשלם גמלה למבוטח או לבני משפחתו וישנה עילה לחייב צד שלישי לשלם פיצויים לאותו נפגע, לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן - פקודת הנזיקין), או אם מתרחשת תאונת דרכים, לפי חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975, רשאי בט"ל לתבוע מאותו צד שלישי פיצוי על הגמלה ששילם או שהוא עתיד לשלם (להלן - שיבוב). בגמלאות שבט"ל זכאי לשיבוב בגינן נכללות גמלאות נפגעי עבודה ותלויים, גמלת ניידות, גמלת שאירים, גמלת סיעוד וגמלת נכות כללית.
בפועל, אותם צדדים שלישיים הם בדרך כלל חברות הביטוח, הרשאיות לנכות מהפיצוי שהן משלמות לנפגע את סך הגמלאות שהוא זכאי לקבל מבט"ל בגין אותו אירוע ביטוחי לפי ערכו המהוון. אם בט"ל אינו תובע מחברת הביטוח את הפיצוי, בתום תקופת ההתיישנות (ככלל, שבע שנים לאחר האירוע) הוא מאבד כל אפשרות מעשית לקבל את הפיצוי ונגרם לו נזק כספי. כפועל יוצא, חברת הביטוח תרוויח על חשבון כספי הציבור.
לפי הערכת הגורמים המקצועיים בבט"ל, מאחר שבמשך שנים לא מיצה בט"ל את מלוא פוטנציאל זכותו לשיבוב מחברות הביטוח, הוא הפסיד כסף רב, והחשש הוא שמדובר במאות מיליוני ש"ח. בשנים 2015-2014 גבה בט"ל בעילות שיבוב 443 מיליון ש"ח ו-551 מיליון ש"ח, בהתאמה. לפי בט"ל, בשנים האחרונות גדלו הסכומים שגבה בעילות שיבוב וכן מספר תיקי השיבוב שטיפל בהם, עקב פעולות נרחבות שנקט לצורך מיצוי פוטנציאל השיבוב. מסוף שנות השבעים של המאה העשרים פעלו בט"ל וחברות הביטוח מתוקף הסכם המסדיר את אופן הפעולה של הצדדים להסדרת זכות השיבוב של בט"ל כלפיהן בגין תאונות דרכים. ההסכם קבע שככלל, חברת הביטוח תשלם לבט"ל את הסכום שהוא דורש כשיבוב בתמורה להנחה מהסכום שלכאורה הוא זכאי לקבל (להלן - ההסכם הישן). בשנת 2008 בוטל ההסכם הישן, ולאחר משא ומתן ארוך עם חברות הביטוח, בנובמבר 2013 אושר במינהלה הסכם חדש להסדרת הטיפול בתיקי תאונות דרכים. ההסכם דומה להסכם הישן, למעט כמה שינויים שהמשמעותי בהם הוא מנגנון שמטרתו למנוע התדיינויות משפטיות (להלן - ההסכם החדש).
הרשות המנהלת והמבצעת בבט"ל היא המינהלה ובראשה עומד מנכ"ל בט"ל וחבריה הם המשנה למנכ"ל, הסגנים והחשב. מנכ"ל בט"ל בתקופה הרלוונטית לביקורת הוא פרופ' שלמה מור-יוסף (להלן - מנכ"ל בט"ל) שהחל לכהן בתפקיד באפריל 2012. האחריות העיקרית לטיפול בנושא השיבוב בבט"ל מצויה בידיה של הלשכה המשפטית בראשותו של היועץ המשפטי עו"ד עמוס רוזנצויג (להלן - עו"ד רוזנצויג או היועץ המשפטי) המכהן בתפקיד זה משנת 2010.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של בט"ל בתביעות שיבוב, לרבות ההסכמים עם חברות הביטוח בתחום זה וההסכם הייחודי עם חברה א (להלן - ההסכם עם חברה א). הבדיקה נעשתה בבט"ל. בדיקות השלמה נעשו באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - אגף החשב הכללי).
הליקויים העיקריים
אובדן כספי שיבוב עקב אי-איתור תיקי שיבוב והטיפול הלקוי בהם
משנת 2006 בט"ל ער לכך שהוא מפסיד סכומים ניכרים של כספי שיבוב משום שהוא אינו מאתר את כל התיקים שבהם עילת שיבוב, אולם הוא לא פעל במשך שנים רבות לאיתור כל תיקי השיבוב הרלוונטיים ובהתאם לתבוע את כספי השיבוב המגיעים לו. אי-מיצוי פוטנציאל השיבוב משמעו ויתור על כספי ציבור, והנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח.
ההסכם החדש עם חברות הביטוח
בט"ל החל במשא ומתן על ההסכם החדש עם חברות הביטוח ללא עבודת המטה הנדרשת, והמינהלה אישרה את החתימה על ההסכם שלא על בסיס התשתית הנדרשת בדבר ההשפעות הכספיות והתפעוליות של ההסכם לעומת האפשרות העומדת בפני בט"ל למצות את זכותו לשיבוב על פי הדין ובלי שבחנה את הכדאיות הכלכלית של מהלך זה לעומת החלופה שעמדה לפניה. בכך לא מילאו חברי המינהלה כדבעי את תפקידם לעניין ההחלטה להתקשר בהסכם החדש.
ויתורים ללא כל תמורה בהסכם עם חברה א
בספטמבר 2014 התקשר בט"ל בהסכם עם חברה א לצורך הסדרת זכותו לשיבוב כלפיה, בהמלצתו של היועץ המשפטי שהוביל את המהלך, ובו ויתר מראש וללא כל תמורה על חלק מזכויות השיבוב בגין תיקי תאונות דרכים.
לפי הערכה שמרנית שביצע משרד מבקר המדינה, שווי חלק מהגמלאות שבט"ל לא חישב את שוויין וויתר עליהן בהסכם עם חברה א ללא כל תמורה הוא כ-35 מיליון ש"ח; יצוין כי ניתן היה להעריך בנקל את שוויין של גמלאות אלה על סמך הנתונים שהיו בידיו במועד החתימה על ההסכם. בעקבות הביקורת בדק בט"ל את ההפסד הכספי שנגרם לו לשיטתו בפועל בגין ההסכם עם חברה א וביצע כמה אומדנים, ובכל אחד מהם הציג הערכת שווי שונה. על פי האומדן האחרון, הנזק הכספי שנגרם לבט"ל הוא 600,000 ש"ח, סכום נמוך בהרבה מסכום הנזק הכספי על פי האומדן הראשון. יצוין כי משרד מבקר המדינה אינו מקבל את האומדן המעודכן של בט"ל.
פעולותיו של היועץ המשפטי שלא לפי כללי מינהל תקין ובמצב של חשש לניגוד עניינים ואחריותו בכל הנוגע להסכם עם חברה א
היועץ המשפטי של בט"ל עו"ד רוזנצויג הוביל את עבודת המטה לקראת ההתקשרות בהסכם עם חברה א, לרבות ניהול הצוות שביצע את הערכת השווי של תיקי השיבוב של חברה א, ואת המגעים עם החברה. הוא חישב בעצמו את שווי הפיצוי שנקבע בהסכם בלי שהתייעץ עם הצוות האמור או החשב. הוא ניסח את ההסכם עם נציגי חברה א ואת מסמך ההמלצה שהציג למנכ"ל ובו המליץ להתקשר בהסכם, שעליו חתם באופן בלעדי בלי להראותם לחברי הצוות ובלי ששיתף אותם בניסוחם. עו"ד רוזנצויג היה היחיד בבט"ל שהחזיק בכל הנתונים ובתמונה המלאה הנוגעים להסכם עם חברה א.
בפעולותיו של עו"ד רוזנצויג בולטות הפרות חוזרות ונישנות של כללי מינהל תקין המהוות כשל מקצועי ומחדל ניהולי. הוא ידע שהערכת השווי שעליה ביסס את חישוב התמורה בהסכם אינה כוללת את מלוא הזכויות של בט"ל כלפי חברה א בגין תיקי השיבוב, וישנם עוד תיקים רלוונטיים רבים שבט"ל כלל לא איתר. יתרה מזאת, הוא ידע שישנה סבירות גבוהה מאוד שיוגשו תביעות עתידיות שלבט"ל תהיה בגינן זכות שיבוב מחברה א. אף על פי כן, עו"ד רוזנצויג סיכם עם חברה א כי בט"ל יוותר על כלל זכויות השיבוב המגיעות לו, אך חישוב התמורה שעשה בגין הוויתור על הזכויות, היה חלקי בלבד. עו"ד רוזנצויג לא פעל לבחינת שווי הזכויות שבט"ל ויתר עליהן ובהתאם לשוויין לדרוש את התמורה בגינן, ומנגד גם לא החריגן מההסכם עם חברה א. חמור מכך, היועץ המשפטי הציג תמונת מצב מטעה. במסמך ההמלצה הוא ציין כי התשלום שנקבע הוא מלוא יתרת הסכום לתשלום לאחר שאותרו כל התביעות, וזאת אף שידע כי הערכת השווי לא כללה את כל התביעות. עוד ציין כי בעלי תפקידים שונים בבט"ל היו שותפים לגיבוש ההסכם, אף שלא השתתפו בגיבושו. נוסף על כך, הוא לא פירט את החסרונות והסיכונים שבהסכם אלא רק את היתרונות, ולא ציין שלעניין תיקי תאונות הדרכים הוא לא פעל על פי הנחיית המנכ"ל ולפיה יש לגדר סיכונים ולהחריג מההסכם עם חברה א תיקים שבט"ל אינו ער לקיומם.
לעו"ד רוזנצויג הייתה היכרות אישית עם בעל השליטה בחברה א (להלן - בעל השליטה) ועם בנו ששימש מנכ"ל חברה א עד סוף 2013, ומאז הוא משמש בה דירקטור. היכרות זו נוצרה על רקע מקצועי במהלך עבודתו של עו"ד רוזנצויג כיועץ המשפטי של בנק מסוים במשך כעשור עד 2005, שנים שבהן היה בעל השליטה בחברה א אחד מבעלי השליטה בבנק. לדברי עו"ד רוזנצויג, הוא מקיים שלושה מעגלי היכרות שונים: משפחה, חברים וכן מכרים מ"העולם העסקי" שבו עבד שנים רבות, שהוא משמר את הקשר אתם, ובעל השליטה בחברה א נמצא במעגל השלישי והרחוק ביותר. בתקופה שעו"ד רוזנצויג הוביל את המהלך להתקשרות עם חברה א, לרבות ניהול המגעים עם החברה ועם בעל השליטה באופן אישי, הוא הזמין את בעל השליטה ובנו לחתונת בנו. מהאמור עולה החשש שהיועץ המשפטי הוביל את בט"ל לחתימה על ההסכם עם חברה א תוך שהוא מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים בשל היכרותו האישית עם בעל השליטה ובנו.
לנוכח ההיכרות האישית הזאת, בהיותו הרוח החיה בתהליך גיבוש ההסכם עם חברה א והגורם המוביל את המהלך הזה, היה על עו"ד רוזנצויג לפעול לפי תנאי ההסדר למניעת ניגוד עניינים שחתם עליו עם כניסתו לתפקיד, דהיינו לפנות ליועצת המשפטית של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), לחשוף בפניה את ההיכרות האמורה כדי שתבחן אם מתעורר חשש לניגוד עניינים במעורבותו בהסכם עם חברה א, להיוועץ בה ולפעול לפי הנחיותיה להסדרת אופן פעולתו; אולם הוא לא עשה כן. היה עליו לנקוט משנה זהירות, בייחוד בשל תפקידו כיועץ המשפטי האמון על הסדרת סוגיות של ניגוד עניינים בבט"ל והאמור לשמש דוגמה אישית לבעלי תפקידים אחרים בבט"ל ובשל היותו שומר סף בבט"ל.
תהליך קבלת החלטות לקוי בנוגע להסכם עם חברה א
מעורבות פסולה של אגף הביקורת הפנימית בבט"ל: הצוות לביצוע הערכת השווי כלל עובדת מאגף הביקורת הפנימית, שקיבלה אישור לכך מהמבקרת הפנימית של בט"ל, והמנכ"ל היה מודע למעורבותה; וזאת אף שהימנעות הביקורת הפנימית ממעורבות בתהליכי ביצוע בארגון המבוקר היא מאושיות מקצוע הביקורת, וחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, אף מדגיש זאת.
אחריות חשב בט"ל: החשב, המשמש שומר סף שאחריות מקצועית כבדה מוטלת על כתפיו, לא מימש את אחריותו כמתחייב בחוק הביטוח הלאומי. אשר להתקשרות עם חברה א, הוא כשל בהפעלתה. הוא אישר את ההתקשרות בהסכם עם חברה א בלי שבחן כנדרש את הנתונים הרלוונטיים ואת התוצאות האפשריות של ההחלטה ואת החלופות הקיימות ובלי שבדק את השפעותיה העתידיות. הסבריו של החשב למשרד מבקר המדינה כי לא היה ער לאמור בהערכת השווי, שעליה ביסס עו"ד רוזנצויג את חישוב התמורה בהסכם, מעידים על פגם ועל חולשה מהותית באופן תפקודו בעניין זה; הוא ידע כי באותה עת הוא לא היה בקי בנושא ההסכם עם חברה א והנושא בכללותו אינו נהיר לו לחלוטין. הוא לא נקט אמצעים חלופיים שישלימו את פערי הידע שהיו לו ולא הביא לידיעת מנכ"ל בט"ל את העובדה כי הוא אינו בקי בתחום.
אחריות מנכ"ל בט"ל: מנכ"ל בט"ל לא הפעיל שיקול דעת עצמאי בבואו להחליט בנושאים שבסמכותו ולא וידא לכל הפחות כי הנחיות בעלות חשיבות שנתן לכפופים לו יושמו. אף שהמידע שהעמיד היועץ המשפטי לרשותו, כשבא להחליט אם לחתום על ההסכם עם חברה א, לא כלל את כל הפרטים ההכרחיים הנדרשים, מנכ"ל בט"ל לא דרש להשלימו כדי שיוכל לקבל החלטה מושכלת בנושא; הוא לא בחן ביסודיות וכנדרש את מסמך ההמלצה שקיבל מהיועץ המשפטי ולא שקל את יתרונות ההסכם לעומת חסרונותיו ואת ההיבטים, המשמעויות והתוצאות האפשריות של ההתקשרות בהתבסס על הנתונים הרלוונטיים. המנכ"ל לא שיתף את כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים ולא התייעץ עמם בעניין. המנכ"ל לא וידא כי יושמה הוראתו ליועץ המשפטי "להחריג מההסכם תיקים שבהם רמת החוב של חברה א כלפי בט"ל בתיקים עתידיים, אשר אינם ידועים היום היא גבוהה", כדי למלא את הצורך שהגדיר, דהיינו לגדר סיכונים. המנכ"ל גם בחר שלא להביא את ההסכם עם חברה א לדיון במינהלה וכך נמנעה האפשרות שהמינהלה תדון בעניין.
יחסי הגומלין בין בט"ל לאגף החשב הכללי לעניין הסכמי פשרה
חשב בט"ל הוא עובד משרד האוצר והוא כפוף לחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) שגם ממנה אותו. אף שמדובר בנכסי מדינה, בט"ל לא נדרש להעביר לאישורו של אגף החשב הכללי לא את ההסכם עם חברה א ולא את ההסכם החדש עם חברות הביטוח, שלא כמו משרדי הממשלה המחויבים בזה על פי הוראת התכ"ם והנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא פשרות.
ההמלצות העיקריות
על בט"ל לפעול באופן נמרץ ואקטיבי ליישום תהליכים למיצוי מלוא פוטנציאל השיבוב הגלום במלאי תיקי הגמלאות הקיים ובתיקי גמלאות עתידיים. לשם כך, עליו להאיץ את בדיקת מלאי התיקים הקיים, להכין ללא כל דיחוי תכנית עבודה סדורה ולהקצות משאבים שיאפשרו לו לממש את מלוא פוטנציאל השיבוב.
על בט"ל לבחון את ההשפעות הכלכליות של ההסכם החדש ואת ההיתכנות של החלופות העומדות בפניו במטרה להשיג מימוש מיטבי של זכותו לשיבוב מחברות הביטוח, ובכלל זה האפשרות לשנות את ההסדר הקיים עם חברות הביטוח - ההסכם החדש - ואף לקדם שינויי חקיקה נדרשים. בהתאם לכך, עליו להכין תכנית עבודה סדורה ולהקצות את המשאבים שיידרשו למימוש זכותו לפי החלופה המיטבית שתמצה את גבייתם של כספי הציבור. ראוי שבחינה זו תיעשה בשיתוף פעולה מלא עם אגף החשב הכללי.
ראוי שבט"ל, אגף החשב הכללי ומשרד המשפטים יבחנו את האפשרויות העומדות להם הנוגעות להסכם עם חברה א, ובכלל זה את האפשרות שבט"ל יקבל כספים שוויתר עליהם מראש וללא תמורה בהסכם עם חברה א. לנוכח האומדנים השונים שהציג בט"ל בנוגע להפסד הכספי עקב ההסכם עם חברה א, ראוי שהבחינה של גובה הסכום שחברה א שילמה בחסר לבט"ל תתבסס על חישוב שיעשו הגורמים האמורים אשר לא יסתמכו על החישובים שעשה בט"ל לצורך תגובתו לביקורת.
מאחר שבמעורבותו בהסכם עם חברה א פעל היועץ המשפטי שלא לפי כללי מינהל תקין ובמצב של חשש לניגוד עניינים, ראוי שמנכ"ל בט"ל ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה) ידונו על ממצאי הביקורת, ובייחוד על הממצאים הנוגעים לאחריותו של היועץ המשפטי.
על בט"ל להגדיר לעצמו את האופן שבו תיעשה עבודת המטה ויתקבלו ההחלטות במקרים שבהם הוא מתפשר על זכויות המגיעות לו. עליו לקבוע מהי מידת מעורבותם של שומרי הסף בארגון ומוסדותיו, לרבות החשב, המינהלה והמועצה וועדותיה. נדרש כי בט"ל יטמיע שיטות עבודה ובקרה שיבטיחו כי לא יישנו מחדלים כדוגמת אלה המתוארים בדוח זה. מן הראוי שאגף החשב הכללי יבטיח את העמקת מעורבותו באישור התקשרויות של בט"ל בהסכמי פשרה דוגמת ההסכם עם חברה א וההסכם החדש עם חברות הביטוח.
סיכום
בט"ל הפסיד מאות מיליוני שקלים וממשיך להפסיד כספים האמורים להגיע בסופו של דבר לקופה הציבורית, וזאת משום שהוא אינו מממש את מלוא הפוטנציאל של זכותו לשיבוב בגין תיקי גמלאות רבים. מצב זה מקורו גם בעובדה שתיקי גמלאות מתיישנים עוד בטרם בדק בט"ל אם יש לו זכות שיבוב בהם, כאשר הנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח. בט"ל גיבש הסכם חדש עם חברות הביטוח המייתר לשיטתו את הצורך בהתדיינויות משפטיות בתיקי תאונות דרכים, ומסדיר את מימוש זכותו לקבל את החלק הארי של כספי השיבוב המגיעים לו, תוך מתן הנחה משווי הגמלאות; אולם הוא לא בחן את כדאיותו הכלכלית של ההסכם האמור.
הסכם נוסף, חדשני וראשון מסוגו, כרת בט"ל עם חברה א. מטרתו של ההסכם האמור ליישם את ההסכם החדש עם חברות הביטוח ולהביא לידי סיום, באופן כולל, את הטיפול ברוב תביעות הביטוח שטרם נסגרו, וזאת בתמורה לתשלום סופי שתשלם חברה א לבט"ל - כ-61 מיליון ש"ח. באופן פעולתם של מנכ"ל בט"ל, של היועץ המשפטי ושל חשב בט"ל דאז התגלו ליקויים קשים הנוגעים לגיבוש ההסכם ולאישורו. המנכ"ל והחשב, כל אחד במסגרת אחריותו וסמכותו, הפעילו מנגנוני בקרה ופיקוח רופפים שאפשרו ליועץ המשפטי, שהוא שומר הסף ונציג שלטון החוק בבט"ל, להוביל תהליכים לא תקינים וברמה מקצועית ירודה שאינם עולים בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. גיבוש ההסכם נעשה תוך ויתור מראש של בט"ל על זכויות לשיבוב שהיו לו כלפי חברה א, וזאת ללא כל תמורה ובלי שהציג למקבלי ההחלטות את הפרטים הנוגעים לוויתור האמור. אשר להערכת שווי הגמלאות - לפי משרד מבקר המדינה, במועד החתימה על ההסכם ניתן היה להעריכו בכ-35 מיליון ש"ח. ברקע הדברים התברר שהיועץ המשפטי פעל תוך חשש להימצאותו במצב של ניגוד עניינים הנובע מהיכרות אישית עם בעל השליטה ובנו, ופעולותיו מעוררות חשש גם לפגיעה בטוהר המידות. כמו כן, החשב לא מימש את אחריותו המקצועית בנוגע להתקשרות עם חברה א והוא כשל בהפעלתה. נוסף על כך, אף שמדובר בהסכם חדשני ולא שגרתי, מנכ"ל בט"ל אישר את ההסכם בלי שעמד על השלכותיו האפשריות.
דוח ביקורת זה מדגיש את הצורך שבט"ל יבחן ביסודיות את האופן שבו הוא מקבל החלטות ניהוליות ויטמיע שיטות עבודה ובקרה שימנעו מחדלים שמקורם בכשל של מנגנוני הבקרה והניהול.