רקע כללי
הרשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות או הרשות) הוקמה במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) בפברואר 2013. עד אותה עת פעל מערך הכבאות כמערך מוניציפלי שכלל 20 איגודי ערים לשירותי כבאות (להלן - איגודי ערים או איגודים) וארבע מחלקות עירוניות שהיו אחראים לטיפול באירועים שבתחום שיפוטם.
במהלך השנים התקבלו החלטות ממשלה על שינוי מבני במערך הכבאות, אך הן לא יושמו. אסון השריפה בכרמל בדצמבר 2010 שבו נספו 44 בני אדם ודוח מבקר המדינה שפורסם בעניין זה (להלן - ביקורת מבקר המדינה על השריפה בכרמל), הדגישו את הצורך במערך כבאות ארצי שיאפשר שליטה מרכזית על הכוחות בשטח ויתכלל את הפעילות של כל תחנות הכיבוי. במסגרת רפורמה כוללת במערך שירותי הכבאות בישראל, הוקמה הרשות מכוח חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012 (להלן - החוק או חוק הכבאות).
מבנה רשות הכבאות כולל את נציבות כבאות והצלה שבראשה עומד נציב כבאות והצלה, ובה פועלים גופי מטה ופיקוד ארצי, ושבעה מחוזות האחראים לכ-110 תחנות כיבוי ברחבי הארץ. הרשות פועלת בשני תחומים עיקריים: המערך המבצעי של כיבוי אש ומערך בטיחות האש ומניעת דליקות. יצוין כי רב טפסר שחר איילון סיים את כהונתו כנציב כבאות והצלה בתחילת מאי 2016. עד מינויו של רב טפסר דדי שמחי לנציב, בתחילת מרץ 2017, כיהן בתפקיד ממלא מקום. השר לבט"פ, ח"כ גלעד ארדן, מסר בעניין זה כי ועדת האיתור המליצה באפריל 2016 על מועמדותם של שניים לתפקיד זה אולם ההחלטה על המינוי נדחתה לנוכח הליך משמעתי שהתנהל נגד אחד המועמדים.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2016, כשלוש וחצי שנים לאחר כינון הרשות ותחילת יישום הרפורמה בשירותי הכבאות, בדק משרד מבקר המדינה היבטים בניהול ההון האנושי ברשות. נבדקו, בין היתר, סוגיות הנוגעות להבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי האש, תחומי ניהול השכר ומערך הנוכחות. הביקורת נעשתה ברשות הארצית לכבאות והצלה ובמשרד לבט"פ. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה, באגף הממונה על השכר ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף הממונה על השכר, החשכ"ל).
הליקויים העיקריים
הבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי האש
נמצאו ליקויים מהותיים בנוגע להבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי האש שהיא אבן היסוד בפעילותה המבצעית של הרשות.
1. הרשות לא קבעה מדדים להערכת הכשירות המקצועית של לוחמי האש בתחומי הידע והמיומנויות הנדרשים, ולבחינת איכות האימונים להשגתה. בכך נפגעת היכולת להעריך את מידת כשירותם של לוחמי האש ואת המוכנות המבצעית של מערך הכבאות להתמודד עם האתגרים הצפויים.
2. למרות הצורך הממשי בכושר גופני גבוה במיוחד של לוחמי האש, לא קבעה הרשות הוראות ברורות ומחייבות בתחום הכושר הגופני, ואף לא הנהיגה חובה לבצע אימוני כושר גופני סדירים. כמו כן, לא מתקיים כל מעקב אחר כשירותם הגופנית של לוחמי המערך המבצעי, כך שלוחם האש הפועל בשטח יכול להמשיך לשרת בתפקידו במשך שנים רבות גם אם כשירותו הגופנית ירודה.
3. לוחמי האש אינם מחויבים לעבור במהלך שירותם בדיקות רפואיות תקופתיות לבחינת כשירותם הרפואית או לבחינת השפעת העיסוק על בריאותם. זאת למרות המלצות של וועדות שהוקמו לנושא הכשירות הבריאותית של לוחמי האש, והסיכונים הבריאותיים הרבים שהם חשופים להם במהלך עבודתם; שום גורם בעל השכלה רפואית, בתוך מערך הכבאות או מחוצה לו, אינו מלווה את הרשות באופן שוטף בפעילותה הסדירה.
4. לא מתקיימים הליכי פיקוח ובקרה שוטפים כדי לוודא שלוחמי האש עומדים, במשך כל שירותם, בדרישות הגופניות והרפואיות לביצוע התפקיד, זאת על אף המחקרים המלמדים על ירידה ככלל בתפקוד הגופני עם העלייה בגיל, ואף שהשירות בתפקיד זה הוא עד גיל 67. ליקוי זה מתעצם נוכח הערכת המשרד לבט"פ כי כ-20% מהמשרתים במערך המבצעי אינם יכולים להיות כשירים מבצעית בנסיבות אלו.
העדר מיפוי שכר ברשות הכבאות
עד כינון הרפורמה היה לכל איגוד, ולעתים אף לעובדים שונים בתוך אותו איגוד, חוקות שכר שונות שכללו את תנאי העסקתו של העובד שלפיהן חושב השכר. במהלך השנים עלה לא פעם הצורך במיפוי תנאי השירות והשכר במערך הכבאות (להלן - מיפוי שכר) - בגלל השונות הבלתי מפוקחת בחוקות השכר וחריגות השכר שהתגלו בביקורות שונות. למרות זאת - לא נערך מיפוי שכר מקיף ברשות עד מועד סיום הביקורת. בעקבות זה נוצרו כשלים מהותיים ובהם תשלום שכר בהיקף של מאות מיליוני ש"ח בשנה ללא תהליכי בקרה סדורים המבוססים על חוקות שכר ברורות ומדויקות. מדובר בליקוי יסודי שמשקף הליך מינהלי בלתי תקין.
אגף הממונה על השכר היה ער, עוד לפני החתימה על הסכם הרפורמה, לחריגות השכר ולריבוי חוקות השכר במערך הכבאות, למרות זאת הוא לא עיגן בהסכם הרפורמה את נושא המיפוי ואת לוח הזמנים לביצועו ולחלופין - לא פעל לאחר הקמת הרשות להעברת הוראות ביצוע לחשכ"ל על חוקות השכר המאושרות במערך הכבאות וזאת כדי לאפשר לחשכ"ל או לגורם אחר לבצע את המיפוי.
תהליך חילול השכר ברשות
את תשלומי השכר של עובדי הרשות מאשר חשב המשרד לבט"פ, אך למרות זאת אין לו גישה למידע על מרכיבי השכר של כמחצית מעובדי הרשות. הסיבה לכך היא שתהליכי חילול השכר של כמחצית העובדים אינם מתבצעים כנהוג בגוף ממשלתי - אלא על ידי מערך מפוצל של חשבים מקומיים ונותני שירות חיצוניים שאינם כפופים לחשב המשרד לבט"פ ואף אינם מבוקרים על ידו. לפיכך מאשר חשב המשרד לבט"פ תשלומי שכר בסך 800 מיליון ש"ח בשנה, אף שאינו יודע מהם מרכיבי השכר שיוצרים את הזכאות לתשלום של כ-400 מיליון מסכום זה, ונבצר ממנו לקיים בקרה בעניינם. יוצא אפוא שחשב המשרד משמש 'חותמת גומי' בתהליך האישור של כמחצית מתשלומי השכר ברשות הכבאות.
במהלך השנים הועלו בדוחות שונים ליקויים וסיכונים בהליך חילול השכר ברשות ובהם: האפשרות שגורמים מחוץ לחשבות המשרד לבט"פ (להלן - גם חשבות המשרד או החשבות) יתנו הנחיות לביצוע עדכוני שכר ללא ידיעת גורמים בחשבות או ללא אישורם; חשיפת הרשות, משרד האוצר ומשרד הבט"פ לתביעות מצד עובדים בנושאי שכר וחוסר האפשרות לקיים בקרה על חלק ניכר מתשלומי השכר. למרות זאת לא ננקטו פעולות ממשיות לנטרול סיכונים אלו.
שעוני נוכחות
במועד סיום הביקורת, ארבע שנים אחרי כינון הרשות, נתוני הנוכחות של עובדי רשות הכבאות עדיין נרשמים ומחושבים באמצעות שמונה מערכות שונות לחישוב נוכחות ששימשו את איגודי הערים לכבאות טרם הקמת הרשות, וחוקות העבודה הוזנו בהן באופן שונה.
בקרות שנעשו על מערכות הנוכחות של הרשות העלו ליקויים מהותיים בחישוב הנוכחות וביניהם: ליקויים בשיטת העיבוד של הנוכחות ובבקרה על ביצוע שעות עבודה וחישוב התגמול; אי-התאמות בין חוקת הנוכחות של העובדים לדוחות הנוכחות ולתלושי השכר; חישובים ידניים שאינם עולים בקנה אחד עם הכללים; שעות נוספות המזכות בתוספות שונות ללא פיקוח על העבודה במסגרת שעות אלו ועוד.
ניהול עבודת מטה הרשות
נמצא כי ברשות לא פועל גורם שמתכלל באופן שיטתי וסדור את עבודות המטה של נציבות כבאות והצלה, על אף שהצורך בכך עלה כבר עם הקמת הרשות וגם לאחריה. כפועל יוצא מכך ישנם נושאים שאין בהם אחידות ותיאום בין כלל זרועות הרשות למרות הצורך בכך.
שיבושים בפעילות רשות הכבאות
מאז הקמת הרשות, במקרים של חוסר הסכמה בין העובדים ובין הרשות ננקטו על ידי ארגון הכבאים המקצועיים בארץ ישראל (להלן - ארגון הכבאים) עשרות צעדים ארגוניים שונים ושיבושי עבודה. כתוצאה מכך, בארבע השנים שחלפו מאז הקמתה של הרשות, חלו שיבושים בפעילותה לעתים תכופות, ולטענת גורמים ברשות הדבר פוגע בכשירותה המבצעית וביכולתה להעניק לציבור שירות ראוי, ועלול לגבות מחיר יקר בנפש וברכוש.
ההמלצות העיקריות
הבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי אש
1. על הרשות מוטלת האחריות והחובה החוקית לדאוג לכך שהעובדים, ובייחוד אלו המשרתים במערך המבצעי, יהיו כשירים בכל עת לביצוע תפקידם - מהבחינה המקצועית, הגופנית והרפואית - ואינם מסכנים את עצמם או את זולתם בשל כשירות לקויה. לנוכח חשיבות הנושא וחומרת הליקויים שנמצאו בתחום הכשירות המבצעית של לוחמי האש - על השר לבט"פ ומשרדו, הממונה על רשות הכבאות, להתערב ולדאוג להסדרת הנושא בהקדם ולפעול ללא דיחוי תוך שיתוף פעולה עם רשות הכבאות לתיקון הליקויים.
2. על הרשות ובראשה הנציב לקבוע בהוראות מהי הכשירות הנדרשת מלוחמי האש ולגבש מדדים ברורים בכל תחום ידע, מיומנות או יכולת הנדרשים למילוי משימותיו. לאחר שיגובשו מדדים אלה, עליה להשתמש בהם להערכה תקופתית של כל לוחם אש.
3. על הרשות לקבוע הוראות ברורות בכל הנוגע לשמירה על הכשירות הגופנית, לקיים מבדקים שוטפים ולוודא כי לוחמי האש עומדים בדרישות הכושר הגופני הנדרש לביצוע תפקידם, ואינם מסכנים את עצמם או את חבריהם לצוות בשל כושר גופני לקוי.
4. על השר לבט"פ, שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ורשות הכבאות לפעול ללא דיחוי ובתיאום ביניהם להסדרת סוגיית הכשירות הרפואית של לוחמי האש והמעקב הבריאותי אחריהם, ובכלל זה לקבוע את סוג הבדיקות הנדרשות, את תדירותן ואת אופן ביצוען.
5. על רשות הכבאות וההצלה ונציבות שירות המדינה בשיתוף אגף הממונה על השכר במשרד האוצר לפעול לפתרון סוגיית הליווי הרפואי המקצועי השוטף של מערך הכבאות - באמצעות איוש תפקיד של קצין רפואה ראשי ברשות, או באמצעות שימוש במיקור חוץ או בשילוב של שניהם.
6. על הרשות, המשרד לבט"פ, נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר לבחון לעומק וללא דיחוי את נושא הכשירות המבצעית של לוחמי האש הוותיקים ולנקוט את הפעולות הדרושות - אשר יעוגנו בהסכם או בחקיקה, ככל שיידרש - שיבטיחו ניצול מלוא פוטנציאל כוח האדם המבצעי של הרשות לשם מילוי צרכיה בשגרה ובחירום, ובד בבד יצמצמו ככל הניתן את הפגיעה במי שאינם יכולים להמשיך לשרת בתפקידם המבצעי בשל אי-עמידה ברמת הכשירות הנדרשת. יש לשקול כמה דרכים לצמצום הפגיעה, ובהן שיבוצם של מי שאינם כשירים עוד לשמש בתפקידם המבצעי בתפקידים אחרים התואמים את כשירותם, את כישוריהם ואת ניסיונם המקצועי, למשל בתפקידי הדרכה ומינהל, זאת בהתאם לצורכי מערך הכבאות; התאמת גיל הפרישה של לוחמי האש לדרישות הכשירות ויצירת מנגנון מובנה שיאפשר ללוחמי האש הכשירים להמשיך את שירותם בתפקיד זה עד לגיל הפרישה המרבי המקובל בשירות המדינה, במקביל לביצוע מעקב הדוק אחר כשירותם.
7. בד בבד עם קביעת מדדים והסדרת סוגיית הכשירות הרפואית והגופנית, על הרשות, המשרד לבט"פ, נציבות שירות המדינה ואגף הממונה על השכר במשרד האוצר לגבש במשותף מנגנון מקיף וסדור, שיעוגן בהסכם או בחקיקה ככל שיידרש, לטיפול בעניינם של עובדים שבמהלך שירותם לא יימצאו עוד כשירים לבצע את תפקידם, זמנית או באופן קבוע, מפאת מצבם הבריאותי או כושרם הגופני.
ניהול מערך הנוכחות והשכר ברשות הארצית לכבאות והצלה
1. על אגף הממונה על השכר והחשכ"ל לפעול באופן נמרץ להסדרת קשרי העבודה ביניהם ולהגדיר את הגוף האחראי למיפוי השכר. על שר האוצר והשר לבט"פ להידרש לעניין אם יהיה בכך צורך, כדי שמיפוי השכר ייעשה בהקדם האפשרי.
2. על הרשות לפעול לתשלום רכיבים ששולמו בחסר, או לא שולמו כלל, ולהפסיק את תשלום רכיבי השכר שמשולמים שלא בהתאם להסכמים ולדין. על משרד האוצר לפעול לכך שתשלומי היתר יושבו בהתאם למנגנונים הקיימים להשבת תשלומי יתר.
3. על מנכ"ל המשרד לבט"פ, החשכ"ל ונציב רשות הכבאות לפעול באופן מידי ליישום החלטותיהם בנוגע להעברת האחריות המלאה לביצוע חילול השכר של כלל עובדי הרשות לחשבות המשרד, כמקובל בכל המערכת הציבורית, תוך הקפדה על כך שהשכר יחושב באופן מדויק בהתאם לחוקות השכר שיאושרו.
4. על החשכ"ל, רשות הכבאות, מנכ"ל המשרד לבט"פ וחשבות המשרד לפעול בהקדם ליישום פתרון שיאפשר מערכת נוכחות אחת שתבטיח חישוב אחיד של השכר - כמקובל בשירות המדינה. כמו כן עליהם לפעול להשלמת מיפוי חוקות השכר והנוכחות של העובדים ברשות ולדאוג להזנתן למערכת הנוכחות באופן מלא ומדויק.
ניהול עבודת מטה הרשות
על המשרד לבט"פ לוודא כי כבר בזמן הקרוב תתקבל החלטה ברורה בנוגע לגורם שיקבל לידיו את האחריות לניהול עבודת המטה הכוללת ברשות.
שיבושים בפעילות רשות הכבאות
על הרשות ובראשה הנציב לערוך בדק בית יסודי שבו ייבחנו המנגנונים והכלים שמשמשים היום להתמודדות עם המציאות הארגונית שתוארה בדוח והפעלתם, אם בכלל. כמו כן יש לבחון מנגנונים והסדרים חלופיים הנהוגים בעולם וכן הסדרים אחרים שנבחנו בשנים האחרונות בנוגע לשירותים חיוניים בישראל. כל זאת, כדי להבטיח את פעילותה התקינה של רשות הכבאות למען תושבי המדינה, כמתחייב בחוק, בד בבד עם מתן מענה הולם לצורך לשמור על זכויותיהם של עובדי הרשות ולאפשר בירור ענייני של המחלוקות שיתגלעו בין פיקוד הרשות לעובדיה. על השר לבט"פ הממונה על הרשות, להתערב בסוגיה זו ולהביאה לידי פתרון.
סיכום
בפברואר 2013, עם כינונה של הרשות הארצית לכבאות והצלה, עבר מערך הכבאות בישראל רפורמה נרחבת. ממצאי דוח זה מצביעים על כמה תחומים מרכזיים בניהול ההון האנושי ברשות שעדיין טעונים הסדרה. בראשם הבטחת הכשירות המבצעית של לוחמי האש שהיא אבן היסוד במוכנות של המערך המבצעי. העובדה שסוגיית הכשירות המבצעית נוגעת במישרין לנושא ההיערכות והמוכנות של רשות הכבאות לטיפול באירועי חירום - מטילה אחריות כבדה במיוחד על הרשות ועל המשרד לבט"פ לתיקון הליקויים שהועלו בתחום זה.
מעבר של יותר מאלפיים עובדים מהמערכת המוניציפלית לשירות המדינה מחייב היערכות מדוקדקת הכוללת הכרת חוקות הנוכחות והשכר של העובדים. אולם, הדבר לא נעשה גם לאחר הקמת הרשות. ליקויים שנובעים ממצב זה ומובאים בדוח, מלמדים על הצורך בביצוע בדק בית יסודי בתחום תשלומי השכר ברשות. על אגף הממונה על השכר וחשכ"ל לפעול נחרצות כדי שכל המידע הקשור לתנאי עבודתם ושכרם של עובדי רשות הכבאות יהיה בידי הגורמים המשלמים והמפקחים על השכר. זאת, כדי שמחד גיסא לא ייפגעו זכויות העובדים, ומאידך גיסא לא תשלם המדינה שכר של מאות מיליוני ש"ח בשנה הכולל תוספות חריגות ללא פיקוח ובקרה.
הביקורת נחשפה למציאות שבה פעילות הרשות בתחומים שונים משובשת חדשות לבקרים בשל עיצומים ארגוניים. לצד חשיבות השמירה על זכויות העובדים, ראוי כי השר לבט"פ והרשות יתנו דעתם על אופן ההתמודדות של הרשות עם המשברים התכופים והשפעותיהם על מסוגלותו של המערך למלא כראוי את תפקידיו על פי חוק ולספק שירותים מצילי חיים לתושבי המדינה.
במסגרת הרפורמה בוצעו מהלכים שונים ובכלל זה הקמת תחנות כיבוי חדשות, גיוס מאות עובדים, גיבוש מבנה ארגוני והרחבת מטה הרשות. עם זאת, הרשות נאלצת להתמודד מפעם לפעם עם אירועים חריגים בעוצמתם ובהיקפם. דוגמה לכך היא גל השריפות שפקד את ישראל בנובמבר 2016 שבמהלכו מערך הכבאות "נמתח עד קצה גבול היכולת". כדי להבטיח את פעילותה התקינה והמקצועית ביותר של הרשות בעת אירועי שגרה וחירום בעתיד, וכן את התנהלותה בהתאם לסדרי מינהל תקין - על הרשות והמשרד לבט"פ לתקן את הליקויים שהוצגו בדוח ביקורת זה.