העסקת יועצים וכוח אדם חיצוני במשרד הביטחון

​רקע כללי

עיקר הפעילות במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), כמו גם בשירות המדינה נעשית באמצעות עובדי מדינה. בשל הגבלת תקנים, מחמת גמישות ניהולית נמוכה, בשל מדיניות ממשלתית להוצאת פעילויות לביצוע על ידי גורמים חוץ-ממשלתיים, ובשל צורך של משרדי ממשלה להתקשר לביצוע עבודות מסוימות עם אדם בעל ידע או מומחיות מיוחדת לתקופה קצובה, התפתחו במשרדי הממשלה, לרבות במשהב"ט, צורות העסקה שונות המבוססות על קניית שירותי כוח אדם מחברות כוח אדם, מחברות של קבלני שירותים או מיועצים עצמאיים (להלן - יועצים או כוח אדם חיצוני).

היחידה ליועצים וכוח אדם חיצוני באגף משאבי אנוש שבמשהב"ט (להלן - אמ"ש) אחראית לבחינה ולאישור העסקה של יועצים וכוח אדם חיצוני עבור משהב"ט (להלן - יחידת יועצים).

שיא כוח האדם של משהב"ט לשנת 2015 הסתכם ב-2,232 עובדים. בנוסף לעובדים התקניים העסיק משהב"ט באותה שנה גם יועצים וכוח אדם חיצוני בהיקף של כ-725 שנות אדם, וכן 22 משרתי קבע, כ-300 חיילים וחיילות וכ-400 בנות שירות לאומי.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2015 עד מאי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן ההעסקה של יועצים וכוח אדם חיצוני במשהב"ט. בין היתר נבדקו הנושאים הבאים: יישום הנחיות והמלצות להסדרת העסקה של יועצים המבצעים עבודה הדומה במהותה לעבודה שמבצע עובד בתקן (להלן - "כתף אל כתף"), העסקת יועצים החל משנת 2015, הפיקוח והבקרה על הצורך בהעסקת יועצים, והתקשרות עם יועצים שלא באמצעות מכרז. הביקורת נערכה במשהב"ט: באמ"ש, ביחידת התקינה שבגית"ם, בלשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - היועמ"ש למעהב"ט), באגף תקשוב וניהול מערכות מידע (להלן - אגף התקשוב), באגף ההנדסה והבינוי (להלן - אגף הבינוי), באגף הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (להלן - מלמ"ב), באגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן), באגף התקציבים ובאגף הכספים; במשרד האוצר: באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי (להלן - חשכ"ל) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

הליקויים העיקריים

אי-יישום הנחיות והמלצות להסדרת העסקת יועצים "כתף אל כתף"

אי-יישום הנחיות נש"ם וחשכ"ל

במאי 2012 פרסמו נש"ם בשיתוף עם החשכ"ל מסמך המנחה את משרדי הממשלה אשר לאופן שבו יש לבחון ולמפות את כוח האדם החיצוני המועסק על ידיהם (להלן - מסמך העקרונות). מסמך זה נשלח לסמנכ"לים הבכירים למינהל ומשאבי אנוש ולחשבים הבכירים במשרדי הממשלה. נמצא, שבניגוד למשרדי ממשלה אחרים, משהב"ט לא העביר לוועדה משותפת לנש"ם ולחשכ"ל רשימה של כל היועצים "כתף אל כתף", כנדרש במסמך העקרונות. מצב דברים זה הביא לכך שבשונה ממשרדי ממשלה אחרים, משהב"ט לא הסדיר את העסקתם של עובדי "כתף אל כתף" בהתאם למסמך האמור משנת 2012, ובהתאם להוראות נש"ם משנת 2015. לטענת המשנה למנכ"ל משהב"ט וראש אמ"ש, המסמך לא הגיע לידיו ולכן הוא לא ידע על הפעולות שהיה עליו לנקוט בעקבותיו. יתרה מכך, הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, הגב' איילה גונן-אשרי, לא וידאה עם משהב"ט שהמסמך הגיע אליו וכי הוא פועל על פיו. כמו כן, ועדה משותפת לנש"ם ולחשכ"ל לא ביררה את הסיבות לכך, שמשהב"ט לא העביר לה רשימה של כל היועצים "כתף אל כתף", כנדרש במסמך העקרונות.

אי-יישום המלצות מבקר מערכת הביטחון, הנחיות היועמ"ש למעהב"ט והמשנה למנכ"ל משהב"ט

אף שהנהלת משהב"ט הייתה מודעת לבעייתיות הרבה שבהעסקת יועצים "כתף אל כתף" כבר משנת 2007, ואף שהיא דנה בנושא, היא לא יישמה את המלצות מבקר מערכת הביטחון ואף לא את המלצותיה שלה שניתנו במהלך השנים לפתרון הסוגיה, ומשהב"ט המשיך להעסיק יועצים רבים, שמאפייני העסקתם הם כשל עובד-מעסיק, שלא בהתאם לנהלים.

העסקת יועצים במשהב"ט החל משנת 2015

העסקת עובדי "כתף אל כתף"

על אף שלא ניתן להעסיק יועצים כתחליפי תקינה, במשך השנים העסיק משהב"ט יועצים רבים, שמאפייני העסקתם הם כשל עובד-מעסיק. לימים, חלקם תבעו את משהב"ט, וזה האחרון נאלץ, בהוראת בית המשפט, לקלוט את חלקם לשורותיו כעובדים תקניים.

גם במועד סיום הביקורת, בשל מחסור בתקנים בעיקר באגפי הבינוי, מלמ"ב והתקשוב, מעסיק משהב"ט יועצים רבים בתפקידי ליבה, המהווים תחליפי תקינה והעובדים "כתף אל כתף" עם עובדי משהב"ט. בשנת 2015 הועסקו בשלושת אגפים אלה 510 יועצים (70%) מתוך 725 יועצים (בשנות אדם) שבמשהב"ט.

העסקה לפרקי זמן ארוכים ובהיקף משרה גבוה

בשנת 2015 העסיק משהב"ט יועצים שחרגו מפרקי הזמן ומהיקפי המשרה שנקבעו בחוזר נש"ם משנת 2010 ובהוראת משהב"ט משנת 2014: 140 יועצים הועסקו בהיקף משרה של 150 שעות ומעלה, ול-136 יועצים היה ותק של 10 שנים ומעלה במשהב"ט.

היעדרה של בחינת חליפיות כוח אדם בהליך העסקת יועצים

כבר בדוח מבקר מערכת הביטחון משנת 2007 צוין, כי משהב"ט אינו מבצע בדיקת חליפיות כוח אדם. על אף האמור, אמ"ש וגית"ם במשהב"ט עדיין אינם מקיימים בחינה של חליפיות כוח אדם, הבוחנת אם כוח האדם הקיים במשהב"ט יכול לתת מענה לצורך ביועצים. כלומר, האם ניתן להשיג התייעלות בדרך העסקת כוח אדם במשהב"ט על ידי שימוש בכוח האדם שכבר מועסק במשהב"ט במקום לקלוט כוח אדם נוסף.

התקשרות עם יועצים שלא באמצעות מכרז

חלק גדול (89%) מהתקשרויות משהב"ט עם יועצים בשנת 2015 נעשה באפיק של פטור ממכרז. כ-64% מכלל היועצים אושרו בפטור ממכרז על פי סעיפים 3(35) ו-3(34) לתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מעהב"ט), התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות המכרזים במעהב"ט). סעיפים אלה מאגדים מגוון רחב של תחומים, אף שלדעת בעלי תפקידים ביחידת היועצים וביועמ"ש למעהב"ט, לתחומים רבים המנויים בסעיף ניתן לערוך מכרז.

לבקשה להעסקת יועץ בפטור ממכרז אמורים האגפים השונים לצרף רשימה של שלושה יועצים שנבדקו, וכן מכתב המנמק את הסיבות שהובילו אותם להמליץ על יועץ מסוים מתוך השלושה. ועדת היועצים אינה בוחנת או מוודאת, באופן מוסדר, האם האגפים אכן פנו ליועצים שציינו בבקשה, ואין גם גורם אחר במשהב"ט המקיים מעקב ובקרה על כך.

ההמלצות העיקריות

על משהב"ט לערוך מיפוי של עובדי קבלני שירותים המועסקים "כתף אל כתף" במשהב"ט, ולהסדיר לאלתר את העסקתם בהתאם להוראות נש"ם משנת 2015. זאת במטרה למנוע העסקת יועצים בתחומי מומחיות שאינם ייחודיים, שקיימים בקרב עובדי משהב"ט, לתקופות לא קצובות, ארוכות ובהיקפי שעות גבוהים ממשרה מלאה, וכן שלא יועסקו כתחליפי תקינה בתפקידי ליבה, שמעצם טיבם אמורים להיות מאוישים על ידי עובדי משהב"ט.

על משהב"ט לקיים רה-ארגון מקיף באגפים השונים, ושבמסגרתו ייקבעו תחומי פעילות שיועברו למיקור חוץ בלבד, ותחומים שבהם יועסקו עובדי משהב"ט בלבד, כך שבסופו לא יועסקו יותר בתחומים אלה תחליפי תקינה.

על אמ"ש ועל גית"ם לקיים בחינה של חליפיות כוח אדם, הבוחנת אם כוח האדם שכבר קיים במשהב"ט יכול לתת מענה לצורך ביועצים, ולייעל בכך את כוח האדם שכבר מועסק במשהב"ט במקום לקלוט כוח אדם נוסף.

על משהב"ט לבדוק אם אכן יש הצדקה לשיעור כה גבוה של פטור ממכרז בהעסקת יועצים.

על בעלי התפקידים במשהב"ט להקפיד לפעול על פי ההליכים התקינים, ולא להתערב באופן לא תקין בהליכים להתקשרות עם יועצים.

סיכום

סדרי ההעסקה והתקינה בשירות המדינה הם נושאים בעלי חשיבות, שבהם עוסקים גופי המטה של משרד האוצר, ובהם אגף התקציבים והחשכ"ל וכן נש"ם. כוח האדם במשרדי הממשלה הוא נדבך חשוב ביותר במערך הממשלתי, ובלעדיו אין הממשלה יכולה לספק שירותים לאזרחיה. במשך השנים התפתחו במשהב"ט צורות העסקה שונות המבוססות על קניית שירותי כוח אדם מחברות כוח אדם, מחברות של קבלני שירותים או מיועצים עצמאיים. קיימת חשיבות רבה שהעסקה זו תיעשה על פי הנורמות המקובלות, כדי להבטיח בחירת יועצים מקצועיים המתאימים לביצוע המשימה, ומניעה של העסקות העלולות ליצור יחסי עובד-מעסיק.

נש"ם קבעה כללים להעסקת כוח אדם חיצוני, אשר מטרתם מחד, להסדיר את ההעסקה בהיבט הארגוני, ומאידך, בהיבט של העובד - מעמדו וזכויותיו. הקפדה על כללים אלה יש בה כדי לתרום למשהב"ט במימוש משימותיו בלי ליצור, שלא לצורך, מערכת יחסי עבודה בינו לבין כוח האדם החיצוני. אי-הקפדה על כללים אלה אילצה את משהב"ט לקלוט בדיעבד קבוצות עובדים, בלי שהללו עמדו במסננות המקובלות להצטרפות לשירות הציבורי.

על אף שהנהלת משהב"ט מודעת לבעייתיות הרבה שבהעסקת יועצים "כתף אל כתף", לפחות משנת 2007, ועל אף שהיא דנה בסוגיה, היא לא מיצתה את המאמצים לפתרון הסוגיה, וממילא הפעולות המעטות שנקטה לא הביאו לכך. הביקורת העלתה ליקויים רבים, חלקם חמורים, בשלבים השונים של העסקת יועצים, החל מהיעדר פיקוח ובקרה על הצורך בהעסקתם, דרך שימוש ניכר בפטור ממכרז, ועד העסקת יועצים בניגוד לכללים. על נש"ם, חשכ"ל ומשהב"ט לשלב כוחות על מנת שהעסקת כוח אדם חיצוני תיעשה במידה ובאופן הראויים, ויושג האיזון הנדרש בין תקינה ובין העסקת יועצים.

על מנכ"ל משהב"ט לטפל מידית בליקויים החמורים העולים בדוח והמצביעים על חריגה בוטה מכללי ההעסקה של יועצים, לרבות הגדלה בפועל של מצבת כוח האדם במשהב"ט, ללא פיקוח ובקרה. כמו כן, על משהב"ט להקפיד ולקיים בחינה של חליפיות כוח אדם, הבוחנת אם כוח האדם שכבר קיים במשהב"ט יכול לתת מענה לצורך ביועצים, ולייעל בכך את כוח האדם שכבר מועסק במשהב"ט במקום לקלוט כוח אדם נוסף. לדבר משנה חשיבות גם נוכח היקף ההתקשרויות השנתי להעסקת יועצים המחייב נקיטת צעדים להתייעלות ולחיסכון.