השירות הרפואי לחיילים בשירות חובה

​רקע כללי

בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, נקבע, כי "חייל יהיה זכאי לשירותי בריאות מחיל הרפואה של צבא הגנה לישראל או מי שפועל מטעמו". קצין הרפואה הראשי (להלן - קרפ"ר) הוא הקצין הראשי של חיל הרפואה, ועל פי פקודת מטכ"ל בנושא "הטיפול הרפואי בחייל", תפקידו לקבוע את היקף שירותי הבריאות הניתנים לחיילים. מפקדת קצין הרפואה הראשי (להלן - מקרפ"ר) כפופה לראש אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל). ייעודה הוא להעניק שירותי רפואה לכלל חיילי צה"ל, ובין תפקידיה לתכנן, לארגן, לפקח ולספק שירותי רפואה.

פעולות הביקורת

בתקופה שבין יוני 2015 למאי 2016 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על השירות הרפואי בצה"ל (בשגרה), בדגש על השירות הרפואי שניתן לחיילים בשירות חובה. הביקורת בחנה את תהליכי קבלת ההחלטות ליציאה למיקור חוץ של שירותי הרפואה לחיילים המשרתים בבסיסי הקריה ותל השומר (תה"ש), כמו גם את תהליכי ביטולו כעבור כשלוש שנים. נוסף על כך נבדקו, בין היתר, זמינות שירותי הרפואה הראשונית בכלל מרפאות צה"ל, לרבות במרכז הרפואי בסיס מטכ"ל שבתל אביב ובמרכז הרפואי שבמחנה תל השומר (להלן - מרפאות הקריה ותה"ש), וזמינות שירותי הרפואה השניונית (רופאים מומחים). הביקורת נערכה בצה"ל: באגף התכנון (להלן - אג"ת), באגף כוח אדם (להלן - אכ"א), באט"ל, ובמקרפ"ר; ובמשרד הביטחון: באגף התקציבים. ביקורת השלמה נערכה במשרד הבריאות. כמו כן, נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם קציני הרפואה הראשיים לשעבר, שהיו מעורבים בתהליך היציאה למיקור חוץ ובביטולו.

במהלך הביקורת ערך משרד מבקר המדינה סקר בקרב 801 חיילים לוחמים (מתוכם 52 חובשים), המהווים מדגם מייצג של חיילים בגדודים בזרוע היבשה, ששהו במהלך החודשים ינואר עד מאי 2016 בתעסוקה מבצעית או באימונים. הסקר נערך באמצעות שאלונים שהופצו לחיילים ולחובשים בגדודים. ממצאי הסקר יובאו להלן במקומות הרלוונטיים.

הליקויים העיקריים

מיקור חוץ וביטולו: ליקויים בהכנת עבודת מטה ובבקרת גורמי מטכ"ל

בפברואר 2010 קבע סגן הרמטכ"ל להוציא למיקור חוץ את שירותי הרפואה במחנות הקריה ותה"ש, תוך התמקדות בעיסוקי הליבה של חיל הרפואה - הטיפול הרפואי בחיילי השדה. ביולי 2013 החליט סגן הרמטכ"ל להחזיר את שירותי הרפואה בקריה ובתה"ש לאחריות מלאה של צה"ל.

בחינת תהליכי היציאה למיקור החוץ של שירותי הרפואה לחיילים המשרתים במרחב הקריה ותה"ש, ותהליכי ביטולו כעבור כשלוש שנים בלבד העלתה, בין היתר, את הליקויים הבאים:

1. בבואם להחליט על מיקור החוץ של שירותי הרפואה, מקרפ"ר, שעסקה בתכנונו, ואט"ל ואג"ת, שעסקו בבקרה ובאישור עבודת המטה, לא נתנו את דעתם להשלכות האפשריות של מיקור החוץ של שירותי הרפואה בסוגיות מהותיות, שניתן היה להיערך לקראתן מראש, ובהן, למשל, לאפשרות של גידול במתן ימי מחלה לחיילים, וכתוצאה מכך - היעדרות ממושכת של החיילים מיחידותיהם. לכן עבודת המטה שהוגשה לקראת המהלך של מיקור החוץ, כמו גם הדיונים שהתקיימו בגינה, לא היו מקיפים דיים.

2. מקרפ"ר לא הגדירה מראש בתכנית מפורטת אילו רופאים יידרשו לעבור מיחידות במרכז הארץ ליחידות שדה כדי לשפר את הטיפול בחיילי השדה, וגורמי אט"ל ואג"ת לא דרשו זאת ממנה. לאחר מימוש מיקור החוץ, רוב שיאי כוח האדם שמקרפ"ר ביקשה לנייד היו של רופאים אזרחים עובדי צה"ל, ואלה לא הסכימו לעבור. כתוצאה מכך, מטרה מרכזית במיקור החוץ - הסטת משאבים לטיפול בחיילי יחידות השדה - לא מומשה.

3. בניגוד למעורבותו בתהליכי היציאה למיקור החוץ נמצא, שאכ"א, האחראי בצה"ל על הטיפול בפרט, לא היה מעורב בתהליכי ביטולו. למעורבותו של אכ"א בתהליכי קבלת ההחלטה יכולה הייתה להיות השפעה על רווחתו של החייל בהיבט זמינות השירות הרפואי, שנפגעה לאחר ביטול מיקור החוץ.

זמינות שירותי הרפואה הראשונית

1. כתוצאה מביטול מיקור החוץ נפגעה זמינות שירותי הרפואה הראשונית לחיילים במרחב הקריה ותה"ש. בביקורת עלה כי: א) זמן ההמתנה הממוצע לתור אלקטיבי לרופא ראשוני הוא ארוך, ונמשך שבועיים עד שלושה.

ב) קיים קושי לקבל מענה טלפוני מהמרפאות, במיוחד בשעות הבוקר, וחיילים רבים נוטשים את השיחות.

2. משך שנים פעלה מקרפ"ר ללא נורמה מחייבת לגבי זמן ההמתנה המרבי של חייל לתור אלקטיבי לרופא ראשוני. רק בספטמבר 2015 קבע קרפ"ר את משך ההמתנה המרבי, אולם הוא לא עוגן בפקודות.

3. מקרפ"ר אינה מקיימת בקרה על זמני ההמתנה של חיילים לרופא ראשוני, אינה משווה את זמני המתנה בין המרפאות, ואינה מפיקה לקחים מכך. זאת מאחר שקיימות במרפאות בצה"ל מספר מערכות ממוחשבות ושיטות שונות לקביעת תורים אלקטיביים.

שביעות הרצון של חיילים לוחמים מהשירות הרפואי בצה"ל כפי שעלה בסקר שערך משרד מבקר המדינה

1. לשאלה בסקר בנושא שביעות רצון, "באופן כללי, באיזה מידה אתה מרוצה מהשירות הרפואי שאתה מקבל בצבא?", 24% מהחיילים השיבו שהם לא מרוצים ו-27% השיבו שהם לא כל כך מרוצים, דהיינו למעלה ממחצית החיילים (51%) אינם שבעי רצון מהשירות הרפואי בצה"ל.

2. החיילים שציינו שהם אינם מרוצים מהשירות הרפואי, התבקשו לציין בשאלה פתוחה, ממה הם אינם מרוצים. כ-60% מהמשיבים ציינו בעיות בזמינות השירות הרפואי.

זמינות המענה הטלפוני של המוקד הצבאי לזימון תורים לרפואה שניונית

1. בפברואר 2016 אויש המוקד הצבאי ב-51 מוקדניות מתוך תקן של 61. בין המשמעויות של פער זה כפי שעולה מהמסמכים: זמני המתנה ארוכים מאוד (ערכי קיצון - המתנה של 60-45 דקות) ביחס למה שקבעה מקרפ"ר, וניתוקים רבים בגלל עומס ממתינים.

2. מקרפ"ר קבעה, כי יעד הנטישה של שיחות הנכנסות למוקד (שיעור החיילים, שעקב המתנה ארוכה למענה, יִנטשו את ההמתנה למענה מהמוקדנית) יהיה 15%. בשנים 2014 ו-2015 עמדו שיעורי הנטישה על 22% ועל 20%, בהתאמה. המשמעות היא שבשנים אלה ננטשו, בהתאמה, כ-45,000 וכ-36,000 שיחות מעל ליעד.

זמן המתנה למפגש עם רופא מומחה

1. חיילים לוחמים ושאינם לוחמים המתינו למפגש עם רופא מומחה ימים רבים מעבר לתקן שקבעה מקרפ"ר (14 יום בממוצע לחייל לוחם ו-21 יום בממוצע לחייל שאינו לוחם).

2. גם בסקר שערך משרד מבקר המדינה בקרב חיילים לוחמים, 32% מהחיילים שקיבלו הפניה לרופא מומחה ציינו שהם המתינו מעל לשבועיים ועד לארבעה שבועות למפגש עם רופא מומחה, ו-30% ציינו שהם המתינו מעל לארבעה שבועות ועד לשלושה חודשים. כלומר, כשני שלישים מהחיילים הלוחמים ציינו, שהם המתינו מעל לזמן שנקבע (14 יום בממוצע).

ליקויים במעקב אחר הפניית חיילים לרופאים מומחים

1. בהוראת קרפ"ר נקבע, כי מפקד מרפאת היחידה אחראי לקיים מעקב אחר קבלת תשובות של רופאים מומחים. בביקורת עלה, כי בשנים 2014 ו-2015 כ-58% וכ-64% הפניות, בהתאמה, לא נסגרו כעבור 120 יום, וכי למקרפ"ר אין מידע בנוגע לסיבות שבגינן נותרו ההפניות פתוחות, וממילא היא לא נקטה צעדים לבירור ולטיפול בתופעה. אי-מימוש הוראת קרפ"ר משליך, בין היתר, על רציפות הטיפול הרפואי, ועלול לגרום להחמרה של בעיה רפואית.

2. למקרפ"ר אין נתונים על חיילים שאינם מתייצבים לתורים שנקבעו להם לרופאים מומחים במרפאות אזרחיות ואת הסיבות לכך. מנתוני מקרפ"ר בנוגע להתייצבות חיילים לתורים במרפאת צבאיות עולה, כי בכל אחת מהשנים 2014 ו-2015, בממוצע כשליש מהחיילים שנקבעו להם תורים לא התייצבו, ואולם אין בידיה את הסיבות לכך. היעדר המידע בנוגע לאי-התייצבות ולסיבותיה, אינו מאפשר למקרפ"ר לנקוט צעדים הדרושים לצמצום התופעה.

ההמלצות העיקריות

על סגן הרמטכ"ל להפיק לקחים מתהליכי קבלת ההחלטות והבקרה המטכ"ליים, שהתקיימו בהתייחס למיקור החוץ של שירותי הרפואה ולביטולם, כדי שטעויות דומות בתהליכי מיקור חוץ אחרים לא יישנו.

על צה"ל לעגן בפקודות את קביעת קרפ"ר, כי זמן ההמתנה הראוי לתור אלקטיבי לרופא ראשוני הוא עד שבוע ימים. על אט"ל לפעול שיהיו למקרפ"ר מערכות מידע שיאפשרו לה לקבל נתונים ממוחשבים מכלל מרפאות צה"ל על זמני ההמתנה של החיילים למפגש עם רופא.

על קרפ"ר לפעול לצמצום זמני ההמתנה הארוכים לרופאים מומחים, ולהשלים את התהליכים לבחינת שיפור זמינות המענה הטלפוני במוקד. נוסף על כך, עליו לברר את הסיבות לכך שמרבית מההפניות שמקבלים חיילים לרופאים מומחים אינן נסגרות.

סיכום

הזכות לבריאות היא זכות בסיסית הנתונה לחייל כאדם. חיילי צה"ל מקבלים שירותי בריאות מחיל הרפואה על פי חוק. בשונה מאזרחי המדינה, הם אינם יכולים לקבל טיפול רפואי בקופות החולים על פי בחירתם. לכן, מעבר לחובתו של צה"ל לספק שירותי רפואה, יש לו גם אחריות ערכית ומוסרית לטיב השירות הרפואי הניתן לחיילים, ובין היתר לזמינותו.

דוח זה שבחן את רמת השירות, בדגש על זמינותו, מצביע על זמינות שאינה מספקת. מתקיים מצב שבו חיילים רבים עוברים "תלאות" בבואם לקבל שירות רפואי, החל מקושי לקבוע תור בטלפון למפגש עם רופא, ועד זמני המתנה ארוכים למפגש עמו. מצבים אלה עלולים להביא לכך, שחלק מהחיילים אינם מקבלים את הטיפול הרפואי שלו הם זקוקים. זאת ועוד, מעקב מקרפ"ר אחר הפניית חיילים אל רופאים מומחים, לוקה בחסר.

יודגש, כי בסקר שערך משרד מבקר המדינה בקרב חיילים לוחמים ביבשה נמצא, כי למעלה ממחציתם (51%) אינם שבעי רצון באופן כללי מהשירות הרפואי בצה"ל, כשהנושא הבולט הוא זמינות השירות.

במהלך הביקורת, בינואר ובפברואר 2016 אישרו הרמטכ"ל וסגן הרמטכ"ל, בהתאמה, תכנית לרפורמה בשירותי הבריאות בצה"ל, שכללה, בין היתר, מיקור חוץ של שירותי הרפואה לכלל אנשי הקבע (תוך הסטת משאבים לטיפול בחיילי חובה).

מאחר שזו לא הפעם הראשונה שצה"ל מקיים מהלכים למיקורי חוץ בתחום שירותי הרפואה, מהלכים שבעבר לא צלחו במלואם, ונוכח ממצאי דוח זה, מעיר משרד מבקר המדינה, כי חשוב שסגן הרמטכ"ל ינחה להפיק לקחים מדוח זה, כדי לשפר את סיכויי הצלחתה של התכנית הנוכחית.