רקע כללי
בספטמבר 2013 קיבלה ועדת השרים לענייני דיור (קבינט הדיור) בממשלה ה-33 את ההחלטה דר/25, וזו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה מס' 741 ביום 17.9.13. עניינה של החלטה זו, (להלן - החלטה 741 או החלטת הממשלה) הוא "תכנית אסטרטגית לעידוד וחיזוק ההתיישבות" (להלן - התכנית האסטרטגית או התכנית). בדברי ההסבר להצעת ההחלטה צוין כי "ההצעה תואמת לקווי היסוד של הממשלה ה-33 לפעול בכל האמצעים העומדים לרשותה, על מנת להוריד את מחירי הדיור ולהציב כיעד לאומי את פיתוח הפריפריה הגאוגרפית והחברתית בישראל".
בהחלטה 741 נקבעו, בין היתר, דרכי הסיוע לקבוצות של צעירים בוגרים, המאוגדים בעמותות הפועלות במרחב העירוני והכפרי בכל הארץ. לעניין החלטה זו, "קבוצת התיישבות" הזכאית לסיוע היא "קבוצה המוקמת על ידי צעירים בוגרים, במטרה להתיישב בתחומי הרשויות המקומיות ולהוות בסיס להתיישבות קבע באזור בו היא פועלת, תוך יצירת שותפות עם הקהילה המקומית בנושאי חינוך, תרבות, רווחה, תעסוקה או חברה" (להלן - קבוצת התיישבות או גרעין התיישבות או עמותה). על הקבוצה גם לענות על תנאי סף שהגדירה החלטת הממשלה. למימוש התכנית האסטרטגית הוקצבו בהחלטה 110 מיליון ש"ח לפי החלוקה הבאה: בשנים 2015-2013 60 מיליון ש"ח מתקציב המשרד לפיתוח הנגב והגליל לטובת פתרונות דיור וקבוצות התיישבות בנגב ובגליל; בשנים 2014-2013 50 מיליון ש"ח מתקציב משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי) לקבוצות התיישבות ויזמי קבוצות התיישבות במרחב העירוני בכל הארץ.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר 2015 - אוקטובר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי עבודת המטה לגיבוש התכנית האסטרטגית, כפי שהותוותה בהחלטה 741, ואת הוצאתה מהכוח אל הפועל. הדוח כולל שני פרקים ראשיים: הפרק הראשון עוסק ב"שיתוף אסור של מקורבים ובעלי עניין בגיבוש התכנית וביישומה", הפרק השני עוסק ב"כשלים ביישום התכנית האסטרטגית". הבדיקה נעשתה במשרד הבינוי, במשרד לפיתוח הנגב והגליל, ברשות לפיתוח הנגב, ברשות לפיתוח הגליל, במשרד ראש הממשלה, במזכירות הממשלה ובחטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית (להלן - החטיבה להתיישבות או החטיבה). בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס) ובמשרד המשפטים. במהלך הבדיקה נשלחו שאלונים ל-13 רשויות מקומיות על מנת לעמוד על מידת התיאום ושיתוף הפעולה ביניהן ובין משרדי הממשלה בכל הנוגע לסיוע לקבוצות ההתיישבות הפועלות בתחומן.
הליקויים העיקריים
שיתוף אסור של מקורבים ובעלי עניין בגיבוש התכנית ויישומה
הוראות התקשי"ר בנושא "נושאי משרות אמון אישיות בלשכת ראש הממשלה, השרים וסגני השרים" מטילות מגבלות על עובדים במשרות אמון, וקובעות כי אין להעסיק יועצים בהתנדבות בלשכות הנבחרים למעט במקרים חריגים בלבד וזאת לאחר קבלת אישור של נציב שירות המדינה. תכליתן של הוראות אלו הן הפרדה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי במשרד.
עלה כי התקיימו דפוסי פעולה פסולים, בניגוד להוראות התקש"יר ולכללי מינהל תקין, הנוגעים לביצוע שינויים בתחום התמיכות תוך התערבות של שתדלנים (לוביסטים) ובעלי עניין - נושאי משרות אמון ויועצים ללא שכר, אשר הובילו את העשייה.
דפוסים אלה באו לידי ביטוי הן במידור הדרג המקצועי במשרד הבינוי בשלביו המהותיים של תהליך הגיבוש והיישום של התכנית האסטרטגית והן בהשתהות בהקמת מינהלת ההתיישבות ובהעמדת הצוות המקצועי כנדרש בהחלטת הממשלה.
את מקומם של הגורמים הממשלתיים המוסמכים מילאו מר ישראל מלאכי, יועץ של שר הבינוי דאז אורי אריאל (להלן - השר אריאל או שר הבינוי דאז), וגורמים חיצוניים המקורבים פוליטית לשר אריאל ולמפלגתו, האיחוד הלאומי - תקומה (להלן - תקומה), שהיו בעלי עניין בנוגע לגיבוש התכנית ולהפעלתה. יתרה מכך, חלקם היו חברי עמותות או אף מנהלים בעמותות - קבוצות התיישבות וארגוני הגג שלהן - שקיבלו, בסופו של דבר, סיוע מכוח אותה החלטה. באופן זה הוטמעו עמדות ואינטרסים של אותם גורמים בנושאים שבליבת התכנית האסטרטגית ובסדרי חלוקת תקציביה.
פעולות פסולות אלה הביאו לכך שמשרד הבינוי והחטיבה להתיישבות קבעו אמות מידה למתן הסיוע, כך שלא היה הבדל בין עמותות שפועלות ביישובים מוחלשים לבין אלה שפועלות ביישובים חזקים במעמד חברתי-כלכלי גבוה, ולהוצאה של עשרות מליוני שקלים מקופת המדינה לשם תמיכה בעמותות שחלק מפעולותיהן אינו עולות בקנה אחד עם תכליתה של החלטת ממשלה 741. על פי הנתונים של משרד הבינוי והחטיבה להתיישבות, לפחות 56% מהגרעינים שזכו לסיוע במסגרת התכנית האסטרטגית היו עמותות בעלות זיקה דתית-אידאולוגית למפלגתו של השר אריאל.
ליקויים בהגשת הצעת ההחלטה 741, בדיון בה ובפרסומה
בגיבוש החלטה 741 ובסדרי קבלתה במליאת קבינט הדיור נפלו פגמים משמעותיים, ובהם ליקויים בחוות הדעת המשפטית של משרד הבינוי ונוכחות גורם חיצוני - מקורב פוליטי לשר אריאל בישיבת קבינט הדיור, אף על פי שהיה בעל עניין בה.
כשלים ביישום התכנית האסטרטגית
מנכ"ל משרד הבינוי דאז, מנכ"לית המשרד לפיתוח הנגב והגליל דאז והמנכ"לית המכהנת השתהו ביישום החלטה 741 בכל הנוגע להקמת גופי הניהול של התכנית האסטרטגית - מינהלת ההתיישבות והצוות המקצועי. הם גם לא מינו את נציגיהם למינהלת ההתיישבות. השתהות זו איפשרה להזרים את תקציב משרד הבינוי לחטיבה להתיישבות, בלא בקרה של המינהלת המיועדת. כל ההקצאה התקציבית של משרד הבינוי בסך 50 מיליון ש"ח, שעל פי החלטת הממשלה יועדה לסיוע לקבוצות ההתיישבות באמצעות אגף שיקום שכונות באופן ישיר או דרך החטיבה להתיישבות - כל גוף לשם מילוי משימותיו שנקבעו בהחלטה - הועברה בסופו של דבר בשלמותה לחטיבה להתיישבות.
בשנים 2015-2013 עסקו בעלי עניין ומקורבים פוליטיים של השר אורי אריאל בנושאים הנוגעים לתמיכה בעמותות - גרעיני התיישבות ובארגוני הגג שלהם - ובכלל זה בגיבוש הצעת ההחלטה וביישומה. משרד הבינוי לא העסיק גורמים אלו בכל דרך שהיא ולא שילם עבור פעילותם. הואיל והגורמים פעלו ישירות מול גורמי המקצוע במשרדי הממשלה ובחטיבה להתיישבות וחלקם אף תועדו במסמכים כנציגי השר, ייתכן שנוצר אגב כך מצג כלפי עובדי משרד הבינוי וגם כלפי עובדים במשרדי ממשלה אחרים שבהם הופיעו, כי הם פועלים מטעמו של השר כנציגיו וכיועציו.
המקורבים הפוליטיים ובעלי העניין התערבו גם בתהליך השיפוט שנערך בחטיבה בעניין בקשות הסיוע של קבוצות ההתיישבות, ובכללן העמותות בעלות הקשר בעבר ובהווה ליועץ השר דאז, למקורבים פוליטיים ולבעלי עניין. אחדות מהעמותות האלה קיבלו סיוע על אף שלא עמדו בתנאי הסף שנקבעו בהחלטת הממשלה 741.
לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים במעמד חברתי-כלכלי בינוני וגבוה הנמצאים במרכז הארץ הוקצה סיוע של כ-29 מיליון ש"ח (כ-46% מכלל התקציב עבור הסיוע לקבוצות התיישבות). מתוך סכום זה, כ-11 מיליון ש"ח הוקצו לסיוע לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים בעלי מעמד חברתי-כלכלי גבוה.
הסיוע הגבוה שהוקצה לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים מבוססים במרכז הארץ ומצויים במעמד חברתי-כלכלי בינוני וגבוה מצביע, כי תקציבים ממשלתיים בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח לא חולקו בהלימה למטרה המרכזית של החלטה 741 - חיזוק ההתיישבות בפריפריה הגאוגרפית והחברתית של המדינה.
ההמלצות העיקריות
הפגמים והכשלים שנפלו בסדרי גיבוש ההחלטה 741, דיון בה ופרסומה הם בגדר "נורה אדומה", וראוי שמשרדי הממשלה יהיו ערים לחובה לקבל החלטות ממשלה ללא מעורבות של נציגים בלתי מוסמכים, ובייחוד בעלי עניין, העשויים ליהנות באורח ישיר ואישי מההחלטות המתקבלות.
יש לחזור ולכלול בקולות הקוראים של משרדי הממשלה המעניקים סיוע תקציבי לגרעיני התיישבות - הן במסגרת תכניות משרדיות שוטפות והן במסגרת תכניות ממשלתיות מיוחדות, דוגמת התכנית האסטרטגית - תנאי האוסר על גרעינים אלה לפעול בעניינים פוליטיים. תנאי זה היה קיים בקולות קוראים של משרדי ממשלה עוד בשנת 2009, אך הושמט מאז.
מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן את עמידתן של שתי עמותות הפועלות בשכונות בתל אביב שהן בעלות מעמד חברתי-כלכלי גבוה, בתנאי הסף שנקבעו בהחלטת הממשלה ואת זכאותן לסיוע הממשלתי.
סיכום
הממשלה הכירה בקבוצות ההתיישבות כאמצעי לחיזוק האוכלוסייה ביישובים שבפריפריה הגאוגרפית ובפריפריה החברתית של ישראל, ולשם כך יזמה את "התכנית האסטרטגית לעידוד וחיזוק ההתיישבות". ממצאי הביקורת העלו כי חלק ניכר מתקציבי הסיוע לקבוצות ההתיישבות, שנועדו לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים ובאזורים מוחלשים לשם קידומם ופיתוחם, שימש גם לתמיכה בקבוצות התיישבות הפועלות בקרב אוכלוסיות מבוססות במרכז הארץ. סדר עדיפויות זה אינו מתיישב עם המדיניות ועם סדרי העדיפויות הלאומיים שקבעו ממשלות ישראל לדורותיהן בנושא פיזור האוכלוסין וחיזוק אזורי הפריפריה, כפי שבאו לידי ביטוי בהחלטות הממשלה הרבות בנושא, אשר שימשו בסיס להחלטת הממשלה 741 .
מידור הדרג המקצועי של משרדי ממשלה מעבודת המטה לגיבוש הצעות החלטות ממשלה ושילובם החלקי ביישום החלטות אלה, ולצד זה עירוב שתדלנים (לוביסטים) - בעלי עניין ומקורבים פוליטיים של שרי ממשלה בתהליכים אלה, מהווים פגיעה חמורה בסדרי משילות, במינהל תקין ובאינטרס הציבורי הכולל. שר הבינוי דאז אורי אריאל, שהיה לו קשר אישי למקורביו הפוליטיים וליועצו דאז, נושא באחריות לכשלים שהועלו.
החלטות של משרד הבינוי ושל החטיבה להתיישבות להעניק סיוע תקציבי לקבוצות התיישבות שחבריהן מתגוררים ופועלים בשכונות בעלות מעמד חברתי-כלכלי גבוה בערי המרכז, וחלקן אף אינן עומדות בתנאי הסף של החלטה 741, טעונות בדיקה של היועץ המשפטי לממשלה.