תכנון תקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון והבקרה עליו

​צה"ל ומשרד הביטחון (מערכת הביטחון) פועלים במסגרת תקציב שמאשרת הכנסת בחוק התקציב השנתי, הכולל את תקציב ההרשאה להתחייב. תקציב זה הוא הסכום המרבי שעליו יכול המשרד להתחייב בשנה נתונה לביצוע התקשרויות רב-שנתיות, לרבות הזמנות, הסכמים או חוזים עם ספקים שהתשלום בגינם יהיה בשנת התקציב הנתונה או בשנים הבאות. תקציב ההרשאה להתחייב נחוץ לתפקודה של מערכת הביטחון, שכן אופי פעילותה, בדגש על הצטיידות באמצעי לחימה ועל פרויקטי מחקר ופיתוח רב-שנתיים, מחייב ביצוע התקשרויות רב-שנתיות. גם בתחומי הקיום השוטף והמוכנות של צה"ל יש יתרונות בהתקשרויות רב-שנתיות, לרבות כדאיות כלכלית, הקניית ודאות לספקים והבטחת רציפות תפקודית. אולם התקשרויות אלה "מקשיחות" את תקציב הביטחון בשנים הבאות, שכן מרגע שמערכת הביטחון התקשרה עם ספקים בחוזים, תקציב הביטחון משועבד להתחייבויות אלו, וכמעט שלא ניתן להפנות אותו לצרכים המשתנים של מערכת הביטחון, ובכלל זה לאיומים מתפרצים.

בחודשים אוגוסט 2022 עד יוני 2023 בדק משרד מבקר המדינה את תכנון תקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון ואת הבקרה עליו. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: תהליך תכנון תקציב ההרשאה להתחייב במשרד האוצר ובמשרד הביטחון, התקציב בראי ההתחייבויות הרב-שנתיות, היבטים בקשיחות תקציב הביטחון ובכלל זה השפעת הקשיחות על יכולתו של צה"ל לממש את תוכניותיו, הבקרה על שינויים בתקציב ההרשאה להתחייב וכן היבטים בעבודת המטה של המטה לביטחון לאומי (המל"ל). הביקורת נעשתה במשרד הביטחון - בלשכת מנכ"ל המשרד, באגף התקציבים ובאגף הכספים; במשרד האוצר - באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי; ובמל"ל. בדיקות השלמה נעשו באגף לתכנון ולבניין כוח רב-זרועי בצה"ל.

ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. 

​תקציב הרשאה להתחייב של משרד הביטחון הוא הסכום המרבי שעליו יכול המשרד להתחייב בשנה נתונה, והוא מאפשר לו לבצע התקשרויות רב-שנתיות בסכומים של עשרות מיליארדי ש"ח בשנה. בדוח זה הועלו ליקויים בפעילותם של משרד האוצר ושל משרד הביטחון במסגרת תהליכי התכנון של תקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון. נוסף על כך עלה מהדוח שלוועדת השרים להצטיידות לא מוצגת תמונת מצב מלאה שתאפשר לה לבחון ביסודיות את ההשפעות התקציביות של ביצוע מיזם ביטחוני על תקציב הביטחון בשנים הבאות כאשר לפי אומדן של משרד מבקר המדינה נותר בידי מערכת הביטחון מרחב פעולה תקציבי של כמה מיליארדי ש"ח בממוצע בשנה בשנים 2023 עד 2027 (בהתבסס על הנחה מרחיבה), שהם בממוצע כ-10% בלבד מאומדן המקורות לשנים אלו. כמו כן עלו מהדוח ליקויים בדיווח של משרד הביטחון לוועדה המשותפת בכנסת על שינויים רבעוניים בתקציב ההרשאה להתחייב, שסכומם המצטבר בתקופה שמרבעון א' בשנת 2017 עד רבעון ב' בשנת 2022 היה 68.5 מיליארד ש"ח. 

נוכח נחיצותו של תקציב ההרשאה להתחייב לתפקודה של מערכת הביטחון, וכן נוכח סכומו הניכר של תקציב זה והשפעותיו על הקשחת תקציב הביטחון, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר ולמשרד הביטחון לטייב את תהליכי התכנון של תקציב ההרשאה להתחייב, לגבש את הצעת התקציב בראי ההתחייבויות הרב-שנתיות בש"ח ובמט"ח סיוע ולהרחיב את היקף המידע המוצג לוועדת השרים להצטיידות בבואה לבחון את ההשפעות התקציביות של מימוש מיזמים ביטחוניים. כמו כן, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, בתיאום עם הוועדה המשותפת בכנסת, ישפרו את איכות הדיווח הרבעוני על שינויים בתקציב הביטחון.

דוח ביקורת זה הוכן לפני פרוץ מלחמת "חרבות ברזל". יודגש כי הליקויים וההמלצות שהוצגו בדוח הביקורת מקבלים משנה חשיבות נוכח הצפי לגידול בתקציב הביטחון, ובכלל זה בתקציב ההרשאה להתחייב, כמו גם בהתחייבויות הרב-שנתיות בתקציב הביטחון, שיידרשו במהלך המלחמה ובעקבותיה.