השירות לציבור בגופים ציבוריים - דוח מיוחד

מבוא

נציבות תלונות הציבור מבררת מדי שנה בשנה אלפי תלונות על מאות רשויות שלטון וגופים  ציבוריים, בהתאם לסמכותה על פי הוראות הפרק השביעי לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - החוק). בשנים האחרונות הגיעו לפתחה של הנציבות יותר מ-20,000 תלונות בשנה. בשנים 2019 עד 2023 גדל מספר התלונות המתבררות בנציבות ב-57%. בהתאם לסמכויותיה, הנציבות מבררת תלונות אלה וקובעת בנוגע לאלפי תלונות בכל שנה כי הגוף הציבורי שעליו הוגשה התלונה לא פעל כנדרש. לעיתים הליקוי אינו נוגע למתלונן בלבד, אלא מדובר בליקוי מערכתי המשפיע גם על מקבלי שירות אחרים.

בהתאם לסמכות שניתנה לנציב תלונות הציבור, נציבות תלונות הציבור מצביעה במקרים המתאימים לפני גופים שנמצא ליקוי בפעולתם על הצורך בתיקון הליקוי ועל הדרך והמועד לתיקונו. ליקוי יכול שיהיה פעולה או מחדל בניגוד לחוק, ללא סמכות חוקית או בניגוד לכללי מינהל תקין. גם אם לא התקיימה אחת מעילות אלה רשאי נציב תלונות הציבור לקבוע כי מעשה או מחדל של רשות ציבורית משקפים נוקשות יתרה כלפי אדם או שיש בהם אי-צדק בולט, ולהצביע על הצורך בתיקון הדבר. לשם הכרעותיה בנוגע לצדקת התלונות שהיא מבררת, הנציבות בוחנת את הוראות החוק ואת כללי המינהל התקין הרלוונטיים לתלונה, וכן בוחנת אם בנושא התלונה הייתה חריגה מנורמות של מינהל ציבורי ראוי והוגן כלפי האזרח. מאחר שכל תלונה מתבררת בהקשר הפרטני של המתלונן מול הגוף שעליו היא הוגשה, ככלל, ההצבעות של הנציבות לפני הגופים השונים אינן מובאות לידיעתו של הציבור או של כלל הגופים שעליהם הנציבות מבררת תלונות.

בכל שנה נציב תלונות הציבור מפרסם באמצעות נציבות תלונות הציבור דוח שנתי הכולל סקירה כללית של פעילות הנציבות ותיאור הטיפול במבחר תלונות בנושאים שונים. דוח זה מונח על שולחן הכנסת. כמו כן, נציב תלונות הציבור מוסמך בהתאם לסעיף 46 (ב) לחוק להגיש לכנסת דוח מיוחד.

​הדוח שלהלן הוא דוח מיוחד העוסק בתלונות בנושא השירות לציבור. מטרתו היא לסקור ולהציג חלק מאמות המידה שיישמה נציבות תלונות הציבור במסגרת בירור תלונות פרטניות בנושא השירות לציבור.

כשליש מהתלונות שמבררת נציבות תלונות הציבור מדי שנה בשנה עוסקות בנושאים שונים הקשורים לשירות לציבור. ואולם ההצדקה של ההתמקדות בשירות לציבור נובעת לא רק ממספר התלונות הרב בנושא זה, אלא גם מכך שהשירות לציבור הוא תחום הרלוונטי לכלל הגופים הבאים במגע עם הציבור, ללא קשר לתחומי העיסוק שלהם. הציפייה לאספקת השירות הציבורי באופן הוגן וראוי, בדרכים התואמות נורמות של מינהל ציבורי תקין ובאמצעים סבירים ומכבדים היא חוצת תחומים ונוגעת לכלל נותני השירות הציבורי. מקבל

השירות מצפה בין היתר לקבל מענה בתוך פרק זמן סביר, שההתנהלות מולו תהיה הוגנת ומכבדת, שדחיית בקשה שהגיש תלוּוה בהסבר, ושההחלטות בעניינו לא יהיו שרירותיות.

קוראי דוח זה יוכלו ללמוד מה הן אמות המידה שהחילה נציבות תלונות הציבור על נותני השירות הציבורי. הגופים הציבוריים שילמדו דוח זה יוכלו להשתמש באמות המידה הנזכרות בו ככלי ניהולי לבחינת השירות שהם נותנים, וכן ללמוד על ליקויים שהתגלו אצלם או בגופים אחרים בנוגע למתן השירות ולהימנע מהם בעתיד.

נציבות תלונות הציבור פורסת בדוח מיוחד זה כ-100 אמות מידה בנושא השירות לציבור. אמות מידה אלה גובשו בעקבות בירור תלונות על ידי הנציבות משנת 2019 ועד מרץ 2024 (להלן - תקופת הדוח), והן נכונות לגבי כלל הגופים הציבוריים.

באמצעות הצגת החלטותיה לגוף הציבורי שעליו מוגשת תלונה נציבות תלונות הציבור מציבה לו מראה בנוגע לליקויים באופן פעולתו והצורך לתקנם. התכלית של הבאת ההחלטות לפני הגוף שעליו בוררה התלונה, חוץ מפתרון הבעיה שבה נתקל המתלונן, היא לשפר ולתקן את המינהל הציבורי באופן מערכתי.

הניסיון מלמד כי הליקויים באופן מתן השירות לציבור יכולים להתרחש בכל גוף, ואין גוף ציבורי שנמלט מכשל כזה או אחר במשך פעילותו.

ככלל, נציבות תלונות הציבור אינה קובעת את סטנדרט השירות עצמו. סטנדרט השירות נקבע בחקיקה ובהוראות נוהל ועולה מכללי המינהל התקין כפי שנקבעו בפסיקות בתי המשפט ובהחלטות של גופים ציבוריים. הנציבות מיישמת סטנדרטים אלה לגבי הגופים הציבוריים במגוון רחב של הקשרים ובוחנת בכל מקרה אם הגוף הציבורי שעליו הוגשה התלונה סטה בפעולתו מהנורמה המחייבת או הראויה.

על בסיס אמות המידה, על ההנהלה בכל גוף ציבורי לייחד תשומת לב בין היתר לנושאים האלה: (א) אם הגוף מקיים מנגנונים ראויים לטיפול בפניות ובתלונות; (ב) אם הגוף מפיק לקחים מפניות ותלונות ומבצע תהליך למידה, ואם הנהלת הגוף משתמשת בפניות ובתלונות של הציבור ככלי ניהולי וכמשאב לשיפור השירות; (ג) אם ההנהלה דואגת שמוקד השירות הטלפוני יהיה ערוך למתן מידע אחוד ומתואם; (ד) אם לפני מבצע שירותי חדש ההנהלה דואגת גם לקיומו של מערך שירותי תומך לטיפול בפניות הציבור; (ה) כיצד הגוף מתמודד עם נושא התיאומים הנדרשים עם גופים אחרים; (ו) אם יש לגוף מנגנונים ראויים לקבלת מידע שדרוש לו; (ז) אם הגוף עומד בדרישות החוק לגבי מתן מענה; (ח) מה הם האמצעים שהגוף נוקט כדי לצמצם את מספר המגעים שלהם נדרש מבקש השירות כדי לקבל את השירות לשביעות רצונו.

בדוח מיוחד זה נסקור תחילה נתונים כלליים בנוגע לנושאי התלונות השונים בתחום השירות לציבור, בנוגע לגופים שעליהם הוגשו התלונות ובנוגע לתוצאות הבירור של התלונות.

כהשלמה לדוח זה מובאת גם נקודת המבט של מקבל השירות בשטח. כפיילוט שנערך בפעם הראשונה הנציבות ערכה, בליווי יועצת סטטיסטית, בדיקה של היבטים שונים של השירות לציבור בגופים ציבוריים עליהם מתקבלות תלונות רבות, שיש להם מרכזי שירות פיזיים בפריסה ארצית, מוקדי שירות טלפוניים ואתרי מרשתת (אינטרנט). בחודשים פברואר - מרץ 2024 ביקרו עובדי הנציבות במרכזים לקבלת קהל ברחבי הארץ של שמונה גופים ציבוריים. מדובר בגופים שנותנים שירות ברמה הארצית - המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי),

רשות המיסים בישראל (להלן - רשות המיסים), רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין), משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), רשות מקרקעי ישראל, חברת עמידר החדשה (להלן - עמידר), חברת דואר ישראל בע"מ (להלן - חברת הדואר) וחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חברת החשמל). כמו כן, עובדי הנציבות בדקו את השירות הניתן במוקדים הטלפוניים ובאתרי המרשתת של הגופים הללו. הממצאים שהועלו בבדיקה זו מנותחים בדוח זה, והם בבחינת השלמת תמונת מצב מהשטח לתובנות שגובשו במסגרת בירור תלונות בתחום השירות לציבור.

​

תוכן העניינים

דבר מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ומנהלת נציבות תלונות הציבור

​שירות ציבורי ראוי - בסיס לאמון הציבור וכלי להשגת מטרות חברתיות

נתוני התלונות בנושא השירות לציבור

תוצאות סקר בנושא השירות לציבור

אמות מידה לשירות

טיפול בפניות הציבור ומענה עליהן

מענה על פניות ומתן שירות בעת חירום

החובה לקיים מנגנונים לטיפול בפניות ובקשות

מתן מידע לפונים בדבר הטיפול בפנייתם, טיפול אקטיבי בפניות ומניעת עיכובים

תהליכי הטיפול בפנייה - אישור קבלה ומענה ביניים

הטיפול במסמכים והשלמתם

חובת מענה סופי בכתב

שירות כולל במקום אחד ומענה מרוכז

הפעלת שיקול דעת לפני קבלת החלטה

הזכות לעיון וטיעון לפני החלטה

מענה חלקי או בלתי ראוי

חובת הנמקה

חובת תיעוד דיונים בוועדות

השירות במוקדי השירות הטלפוניים

השירות במרכזי השירות

השירותים והמידע במרשתת ובערוצים הדיגיטליים

חובת עדכון המידע באתר המרשתת ובערוצים המקוונים

ערוצים דיגיטליים ודרכי פנייה מסורתיות

פרסום מידע בדבר ביטול שירות וקבלת החזרים

התנהגות עובדי ציבור והתמודדות עם מתלוננים עם התנהגות מאתגרת

התמודדות עם התבטאויות והתנהגויות בלתי ראויות של מקבלי השירות ונותני השירות

הטיפול בפניות חוזרות ונשנות של אותו פונה באותו עניין, ופניות מקבילות לגופים שונים על ידי אותו פונה באותו נושא

חובת הזדהות עובד ציבור

היבטים נוספים בשירות לציבור

חובת פרסום נהלים ומדיניות

שמירה על פרטיות מקבל השירות

מיצוי זכויות ערעור וקיום החלטות שיפוטיות

הנפקת אישורים ותעודות

​