לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

בשנת 1968 העניקה ממשלת ישראל לחברת קו צינור אילת-אשקלון (קצא"א ההיסטורית) זיכיון משנה להולכת נפט דרך גשר יבשתי בין ים סוף לים התיכון, להקמה של מתקני נפט לאורכו ולהפעלתם (הזיכיון). בשנת 2017 תם הזיכיון שניתן למשך 49 שנים, ונחקק חוק התשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל, התשע"ז-2017 (חוק התשתיות) לצורך קביעת הסדרים חלופיים בחלק מהנושאים שהוסדרו בשטר הזיכיון. בעקבות סיום הזיכיון, ומכוחו של חוק התשתיות, התאגדה למטרה זו חברה חדשה בבעלותה המלאה של מדינת ישראל - חברת קו צינור אירופה אסיה בע״מ (החברה או קצא״א), ובשנת 2019 הועברה אליה פעילותה של קצא"א ההיסטורית וכלל עובדיה. לפי חוק התשתיות "שר האוצר יהיה השר האחראי לענייני החברה". החל במרץ 2020 החברה מוגדרת חברה ממשלתית לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (חוק החברות הממשלתיות).

לחברה חמישה מגזרי פעילות מרכזיים: (א) נפט גולמי - שירותי פריקה, טעינה, אחסון והזרמה. חלק משמעותי מהנפט הגולמי לישראל בשנת 2022 נפרק בנמלי החברה; (ב) תזקיקים - שירותי פריקה, טעינה, אחסון וניפוק; (ג) גז פחמימני מעובה (גפ׳׳ם) - שירותי פריקה, ניפוק, אחסון ומילוי מכלים מיטלטלים; (ד) שירותי נמל - שירותי ניתוב, קשירה והתרה של אוניות; (ה) גז טבעי - שירותים שונים למשק הגז הטבעי. קצא"א מפעילה שלושה קווים נפרדים להזרמת נפט גולמי ובבעלותה קו נוסף להזרמת מוצרי דלק שמופעל על ידי חברת תשתיות אנרגיה בע"מ באורך כולל של 747 ק"מ; נמלי אנרגייה באשקלון ובאילת (מזח בתוך נמל אילת); ולצידם חוות מכלים לאחסון נפט גולמי ומוצרי דלק בנפח כולל של 3.7 מיליון מטרים מעוקבים.

בדצמבר 2020 חתמו החברה וחברת Med-Red Land Bridge LTD (מד-רד)  הסכם לעשר שנים שבמסגרתו החברה הייתה צפויה להגדיל את היקף פריקת הנפט הגולמי בנמל אילת בשיעור ניכר. המשרד להגנת הסביבה (המשרד להג"ס) התנגד להגדלת הפעילות של החברה באילת וממנה, והגביל את היקף הפעילות השנתית של החברה באילת. בנובמבר 2021 קבע המשרד להג"ס מדיניות "אפס תוספת סיכון למפרץ אילת" (מדיניות אפס תוספת סיכון ) וקבע בהתאם למדיניות זאת כי הוא לא יבחן ולא יתיר (כלל או בתנאים) את הגדלת הכמות מעבר לכך, עד שהממשלה תחליט אחרת. 

בהמשך, נחתם נספח עדכון להסכם מד-רד שבמסגרתו הסכימו הצדדים להקטין את כמויות הנפט שניתן לפרוק ולשנע בהמשך להגבלות שהטיל המשרד להג"ס בהיתרי הרעלים באשקלון ובאילת. במאי 2024 השלים צוות בין-משרדי בהובלת משרד ראש הממשלה  (משרד רה"ם) את הליך בחינת הסכם מד-רד ומדיניות אפס תוספת סיכון בהמשך, שהחלה בספטמבר 2021. הצוות מצא כי יש תועלות להרחבת "שינוע נפט דרך נמל אילת, שהוצגו לראשונה בהרחבה במסגרת עבודתו, ובראשן תועלות לביטחון האנרגטי של המשק ולרציפות התפקודית בשעת חירום. אי-ביטול ההגבלה הנובעת ממדיניות אפס תוספת סיכון, ללא ניהול סיכונים, ואי הרחבת נמל התזקיקים עלול להוביל לסגירת המכלל באילת וכך לא יתאפשר המענה המחויב בעתות חירום." בהתאם, הצוות הבין-משרדי, למעט נציגי המשרד להג"ס, המליץ, בין היתר כי המשרד להג"ס יבחן פרטנית את בקשת החברה להרחיב את פעילותה בנמל אילת בתוך שלושה חודשים ולא יתנה את הבחינה בהליך ממשלתי שיורה על כך. 

בעקבות מלחמת חרבות ברזל החל מאוקטובר 2023, ולמשך תקופת החירום בלבד, התיר המשרד להג"ס לחרוג מהגבלת הכמות השנתית שקבע באילת, נוכח חשיבותו של נמל אילת בחירום ולצורכי המשק המקומי  בשעת חירום. הצוות הבין-משרדי בהובלת משרד רה"ם המליץ בסיכום עבודתו ממאי 2024 על הארכת ההיתר הזמני לחרוג ממגבלת הכמות השנתית באילת נוכח התארכות מלחמת חרבות ברזל ועל ביטול הגבלת ההחרגה לשימוש מקומי בלבד. 


נתוני מפתח

  • 119 ק"מ

    מ-254 הק"מ (47%) של קו צנרת 42 (קו הנפט הגולמי שמחבר את אילת ואשקלון) עוברים באזורים ברמת רגישות סביבתית "גבוהה עד גבוהה מאוד". 101 ק"מ מהצנרת עובר...

  • 2.5 שנים

    חלפו מראשית הדיון הממשלתי (ספטמבר 2021) בעניין הסכם מד-רד ומדיניות אפס תוספת סיכון (החל מאוגוסט 2023), עד להשלמת הבחינה בעניין, בהובלת משרד רה"ם במ...

  • עד 17% שיעור הנשים בדרג הבכיר

    17% נשים בדיקרטוריון ו-13% נשים בלבד מבין העובדים בדרג הבכירים

  • 7.6 מיליון ש״ח

    היה שכרו המצטבר בשנים 2021 - 2023 של היועץ המשפטי החיצוני

  • במשך שנים

    פרק הזמן שדובר החברה מכהן בלי שבוצע מכרז פומבי בקצא"א

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט 2023 עד מאי 2024 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושאים פיננסיים ותפעוליים הקשורים בחברת קו צינור אירופה אסיה בע"מ, לרבות סוגיות בהגנת הסביבה; ניתוח האסדרה שחלה על החברה; ניתוח עתיד החברה וההתפתחות שלה; בחינת עבודת רואה החשבון המבקר (להלן - רו"ח המבקר); וסוגיות בנושאי ממשל תאגידי. הביקורת נערכה בקצא"א, ברשות החברות הממשלתיות, במשרד האוצר, במינהל הדלק שבמשרד האנרגייה (להלן - משרד האנרגייה), במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), ברשות הטבע והגנים (להלן - רט"ג), במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), במטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) ובעיריית אילת. בדיקות השלמה נעשו ברשות התחרות, בחברת נמלי ישראל בע"מ (להלן - חנ"י), בתש"א וברשות הספנות והנמלים (להלן - רספ"ן). 


תמונת מצב העולה מן הביקורת

dislike
  • dislike
    בבחינה על מצבה הפיננסי של החברה עלה כי בשנת 2022 השקיעה החברה חלק מכספיה בניירות ערך סחירים. תשואת ההשקעה הייתה שלילית כתוצאה מירידת ערך בשווי הניירות וכתוצאה מהפרשי שערי חליפין...
  • dislike
    בבחינה על מצבה הפיננסי של החברה עלה כי החברה לא משקפת עם הסבר מילולי את כל מקורות הרווח או ההפסד מפעילות רגילה ומפעילות אחרת.
  • dislike
    התמשכות הדיונים הממשלתיים בעניין הרחבת פעילות הדלקים באילת - החברה חתמה על הסכם מסחרי עם חברת מד-רד, בין היתר לצורך פריקה והזרמה של נפט גולמי בקו 42 (שמחבר בין אילת לאשקלון). בנובמבר 2021 הודיעה מנכ"לית המשרד להג"ס (דאז) עם העתק לשרה (דאז) כי המשרד הח...
  • dislike
    סיכון לפגיעה ולדליפות מצנרת החברה - אף שבסקר הסיכונים שנערך עבור החברה בשנת 2015, שהוא תנאי לחידוש היתר הרעלים (מדי שנה בשנה) לקווי החברה, הומלץ על התקנת שני מגופים נוספים לאורך קו 42 (בעניינם נקבע כי אלה כרוכים בסיכון גבוה ולפיכך יש לבחון חלופות להתקנ...
  • dislike
    סיכון לפגיעה במשק הדלקים בחירום במלחמת "חרבות ברזל" - בישראל ארבעה נמלים שבהם ניתן לפרוק תזקיקים ונפט גולמי שנדרשים לצורכי המשק בחירום שמשפיעים על מלאי החירום של דלקים בישראל - נמל הדלק של תש"א בחיפה, מקשרי דלק מול נמל אשדוד, נמל קצא"א באשקלון ומזח הדל...
  • dislike
    הכפפת קצא"א לשר הייעודי למשק האנרגייה - אף שמשרד האנרגייה מעיד כי קצא"א היא גורם מרכזי באספקה של כמה שירותים חיוניים במשק הדלק והאנרגייה בישראל, פעילותה העיקרית כפופה לשר האוצר מכוח חוק תשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל, התשע"ז-2017, והיא...
  • dislike
    עבודת המפקח על המחירים במשרד האנרגייה וועדת המחירים - אף שבחוק תשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל, התשע"ז-2017, הוטל על שרי האנרגייה והאוצר לבחון את החלת צו הדלק והתאמתו לפעילותה של קצא"א לכל המאוחר בתוך שנה מתום הזיכיון (2017), ואף שקצא"א...
  • dislike
    העסקת יועמ"ש, רו"ח מבקר ומבקר פנימי - קצא"א לא השלימה את כל האסדרות הנדרשות ממנה כחברה ממשלתית בהתאם לחוזרי רשות החברות הממשלתיות: יועץ משפטי, רו"ח המבקר, המבקר הפנימי.
  • dislike
    ייצוג הולם בדירקטוריון ובהנהלת החברה - עלה כי בדירקטוריון קצא"א אין ייצוג הולם של נשים, ומשנת 2021 מכהנת דירקטורית אחת בלבד מתוך שישה דירקטורים (כ-17%), שלא בהתאם לחוק החברות הממשלתיות ולהחלטת הממשלה 1362, שקבעה יעד של ייצוג שווה בין נשים לגברים בדירקט...
  • dislike
    תשלום רכיב שכר מסוים לעובדים בכירים - ציון העמידה ביעדים האישיים של עובדי החברה בשנים 2020 עד 2022 היה גבוה, בין 95% ל-100%. יוצא אפוא שהיעדים האישיים לא היו מאתגרים מספיק בשנים אלו. עוד עלה כי בתשלום רכיב שכר מסוים לעובדים בכירים לא הובא בחשבון אירוע...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      בעניין מצבה הפיננסי של החברה מוצע לרשות החברות הממשלתיות ולדירקטוריון קצא"א לבחון את הצורך בהרחבת ההסבר המילולי הניתן לפעילות החברה הרגילה ולפעילותה האחרת. עוד מומלץ לדירקטוריון קצא"א, למען הגילוי הנאות וטיוב הפיקוח של רשות החברות הממשלתיות, לשקף את הו...
    • [alt]
      מומלץ כי דירקטוריון החברה יבחן בשיתוף רשות החברות הממשלתיות את הצורך בהצגת תוצאות פעילותה לפי מגזרי הפעילות המרכזיים.
    • [alt]
      מומלץ שרשות החברות הממשלתיות עם החברה, החשב הכללי והלשכה המשפטית במשרד האוצר יפעלו לגיבוש מנגנון קבוע לגיוס הון זר לצורך מימון לפרויקטים משמעותיים להתרחבות החברה בהתאם לאישור רשות החברות הממשלתיות ומשרד האוצר. וכן מומלץ שרשות החברות הממשלתיות ומשרד האו...
    • [alt]
      על החברה בהתייעצות עם רט"ג (שכן חלק מהמגופים עוברים בשמורות טבע) להקדים ולהשלים את הבחינה להתקנת שני המגופים או אמצעי אחר להפחתת הסיכון מדליפה לאורך הקו בנקודות שבהן תוכננו המגופים (מכתש רמון ונחל צין). בהתאם, מומלץ כי המשרד להג"ס יעמוד על הצגת החלופות...
    • [alt]
      על משרד האנרגייה לפעול עם המשרד להג"ס, ובשיתוף משרד האוצר, לצורך הבטחת צורכי משק האנרגייה בכלל ובנמל אילת בפרט, בעת שגרה ובשעת חירום. משכך, בעת בחינת סקר הסיכונים של החברה מחדש על ידי המשרד להג"ס (כפי שהומלץ בדוח הבחינה הבין-משרדית ממאי 2024) וכן בעת ח...

    סיכום

    בשנת 1968 הוענק לקצא"א ההיסטורית זיכיון משנה להולכת נפט. בשנת 2017, לאחר 49 שנים מהענקתו, תם הזיכיון, ונחקק חוק התשתיות שמכוחו התאגדה קצא"א בבעלותה המלאה של מדינת ישראל, וזו הפכה בשנת 2020 לחברה ממשלתית לפי חוק החברות הממשלתיות. קצא"א היא גורם מרכזי וחיוני במשק האנרגייה בזמן שגרה ובזמן חירום, והיא מונופול לכאורה בחלק מתחומי פעילותה. אף שמשרד האנרגייה מעיד כי קצא"א היא גורם משמעותי במשק האנרגייה, היא אינה הוכפפה לשר ולמשרד הייעודיים - שר האנרגייה ומשרד האנרגייה. כמו כן, משרד האנרגייה (בשיתוף משרד האוצר) אינו קובע את תעריפיה של החברה בתחומים שבהם היא מונופול לכאורה, אך הוא קובע את תעריפיה של תש"א בתחומים אלה.

    עוד עלה כי קצא"א לא השלימה את כל האסדרות הנדרשות ממנה כחברה ממשלתית בהתאם לחוזרי רשות החברות הממשלתיות: העסקת יועץ משפטי, רו"ח המבקר, המבקר הפנימי, קציבת כהונה של עובדים בכירים וייצוג הולם של נשים בהנהלת החברה ובדרגי הביניים.

    עלה כי בשנים האחרונות אירעו דליפות מהקווים וממכלי החברה, נמצאו קווי נפט חשופים באזורים רגישים וכן הוגשו נגד החברה תביעות בגין מפגעי ריח. התממשותם והישנותם של סיכונים סביבתיים אלה חושפים את החברה לחבות כספית, מינהלית (הליכי אכיפה של המשרד להג"ס בעיקר) ואף פלילית (כפי שאירע בקצא"א ההיסטורית).

    עוד נמצא במלחמת חרבות ברזל (2023 - 2024) וגם במבצע שומר החומות (2021) מדינת ישראל נמצאה בסיכון לפגיעה במשק הדלקים בחירום (בשל היעדר כשירות לפריקת תזקיקים שלא בנמלי הים התיכון), וכך גם בנוגע לשימור היתירות והמשך הפעלת נמל אילת לקליטה ולאחסון של נפט גולמי (בשל הגבלות על כמות הפריקה בנמל אילת ערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל).

    על משרד רה"ם לקיים דיון בממשלה בהקדם לצורך הכרעה ואימוץ מסקנות הצוות הבין-משרדי בעניין הרחבת הפעילות בנמל אילת ובפרט נוכח מצב החירום בישראל על רקע מלחמת חרבות ברזל והסיכונים הנלווים לה מכלל הזירות.

    עוד מומלץ כי משרדי האוצר (המאסדר של החברה) והאנרגייה ורשות החברות הממשלתיות, בשיתוף המשרד להג"ס, יפעלו לגיבוש עמדה ממשלתית כוללת בעניין עתיד החברה נוכח הצמצום הצפוי בשימוש בדלקים, וזאת תוך איזון ההשפעות הסביבתיות מול צורכי משק האנרגייה בזמן שגרה ובזמן חירום, ובפרט על רקע החשש לפגיעה במשק האנרגייה כפי שבאה לידי ביטוי במלחמת חרבות ברזל ובמבצע שומר החומות. ​