הסדרת הסיוע לנפגעי פעולות איבה מאירועי שבעה באוקטובר

חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970 (חוק התגמולים), מסדיר את זכויותיהם של אזרחים וזרים שנפגעו בפעולות איבה ומשפחותיהם של חללי פעולות איבה (משפחות שכולות) ומקנה להם זכויות המקבילות לזכויות נכי צה"ל ומשפחות שכולות של חיילים שנספו.

מדובר בסיוע רב-תחומי הנמשך לאורך חייהם, והכולל בתנאים מסוימים תגמולי נכות חודשיים ומענקים שונים. בני משפחות שכולות זכאים אף הם לתגמולים, לשיקום ולהטבות. המוסד לביטוח לאומי (בט"ל) הוא הגוף המופקד על הטיפול בנפגעי פעולות איבה, ואליו מוגשות תביעות להכרה כנפגעי פעולות איבה. לצורך ההכרה יש להראות כי מתקיים קשר סיבתי ממשי וישיר בין הפגיעה הנטענת לבין פעולת איבה מסוימת, וכי הנפגע היה נוכח פיזית באירוע ולא נפגע רק מתוצאותיו או השלכותיו. לפי חוק התגמולים, הגוף המוסמך לקבוע אם פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה הוא "הרשות המאשרת" במשרד הביטחון, ולכן תביעות להכרה מועברות על ידי בט"ל להחלטתה. קביעת הרשות המאשרת כי מדובר בפגיעת איבה היא תנאי להמשך טיפול בט"ל בנפגע, ובכלל זה טיפול בתביעות לתגמולים ולהטבות מכוח חוק התגמולים.

ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר 2023, חדרו אלפי מחבלי חמאס לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). המחבלים גם הגיעו למסיבות מרובות משתתפים שהתקיימו סמוך לרצועת עזה. אלפי המחבלים שחדרו ביצעו מעשים נוראים וקיצוניים באכזריותם. הם רצחו יותר מ-1,100 איש, פצעו כ-5,000 איש וכן חטפו לתוך שטח רצועת עזה 251 איש - פעוטות, ילדים וילדות, נערים ונערות, נשים, גברים, חיילים וחיילות ואזרחים זרים. אירועי שבעה באוקטובר הם אירועים חריגים בכל קנה מידה, ובמיוחד ביחס לפגיעות איבה שקרו בישראל בעבר - מבחינת מספר הנפגעים ומספר היישובים שאליהם חדרו מחבלים בו-זמנית, מבחינת רמת האכזריות בפגיעות האיבה שנעשו ומבחינת משך האירועים. תוצאה משמעותית של אירועים אלה היא פגיעה בחוסן הנפשי עד כדי טראומה נפשית, פגיעה הדורשת היערכות מערכתית תקציבית - זאת כדי לצמצם את הסיכון שהנפגעים יפתחו בעתיד פוסט-טראומה או הפרעות נפשיות אחרות, וכדי שיוכלו לשוב ככל שאפשר לשגרת חיים רגילה.

בדוח זה יש הבחנה בין נפגעי "המעגל הראשון" - מי שנכחו פיזית באירוע האיבה והתקיים אצלם קשר סיבתי ממשי וישיר בין הפגיעה הנטענת לבין פעולת האיבה, דבר המאפשר הכרה בהם כנפגעי פעולת איבה; לבין נפגעי "המעגל השני" - מי שנחשפו לאירוע האיבה ונפגעו נפשית עקב כך, אך אינם עומדים בכללים הקובעים מעמד של נפגע פעולות איבה, ולכן אינם. זכאים להטבות ולתגמולים מכוח חוק התגמולים.

​נוכח הגידול חסר התקדים במספר נפגעי פעולות האיבה בעקבות אירועי שבעה באוקטובר, בדק משרד מבקר המדינה בחודשים דצמבר 2023 - מרץ 2024 את המשמעויות הכלכליות ארוכות הטווח שיש לכך ביחס לקופת המדינה ואת הצורך באסדרת מענה נורמטיבי לאלפי נפגעי נפש מאירועי שבעה באוקטובר שאינם נחשבים על פי דין נפגעי פעולות איבה כהגדרתם בחוק התגמולים, משום שלא נכחו פיזית באירועים. הביקורת נעשתה בבט"ל - באגף נפגעי פעולות איבה, באגף השיקום, בלשכה המשפטית ובלשכת המנהל הרפואי; במשרד הביטחון - ברשות המאשרת; ובמשרד המשפטים - במחלקה למשפט ציבורי-חוקתי ובמחלקה לסיוע משפטי. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים במשרד האוצר (אג"ת) ובעיריית אופקים.

במועד סיום הביקורת כיהנו ח"כ יואב גלנט כשר הביטחון, מר בצלאל סמוטריץ' כשר האוצר, מר יואב בן צור כשר העבודה וגב' ירונה שלום כממלאת מקום מנכ"ל בט"ל.

​מדינת ישראל חבה חוב מוסרי לדאוג לצורכיהם של נפגעי פעולות האיבה ולוודא שהם מקבלים את המעטפת הטיפולית והשיקומית הנדרשת כדי לסייע להם לחזור לשגרת חייהם. ממצאי הביקורת מלמדים, בעקבות אירועי שבעה באוקטובר, על עלייה חדה וחריגה במספר נפגעי פעולות האיבה שהרשות המאשרת הכירה בהם - כ-61,000 איש הוכרו כנפגעי פעולות איבה עד מועד סיום הביקורת (מרץ 2024), לעומת 450 איש שהוכרו בממוצע מדי שנה בשנים​ 2009 - 2022. עוד הם מלמדים כי התוספת התקציבית השנתית הקבועה הצפויה עבור התגמולים לנפגעי פעולות איבה נעה בין כמיליארד ש"ח, בהערכה המזערית של משרד מבקר המדינה ובהערכה המזערית של אג"ת, ועד כדי כ-1.7 מיליארד ש"ח בשנה בהערכה המרבית של משרד מבקר המדינה, ובהערכה המרבית של אג"ת מיולי 2024 שעודכנה בעקבות הביקורת, שעומדת על כ-1.8 מיליארד ש"ח בשנה. נתונים אלה מחייבים את המדינה להיערך תקציבית לצורך במתן מענה רב-ממדי ארוך טווח לנפגעים רבים, שחלקם יוכרו כנכים הזכאים להטבות וקצבאות מהמדינה לאורך כל חייהם.

נוסף על כך, אופיים החריג של האירועים עלול להוביל לפגיעה בנפש בקרב עשרות אלפי אנשים במעגל השני, שאינם מקבלים מענה בחוק התגמולים. כדי להבטיח שנפגעים אלה יקבלו את הסיוע הדרוש להם, מומלץ כי משרד האוצר, משרד הבריאות, בט"ל ומשרד המשפטים יגבשו מענה הוליסטי וארוך טווח לנפגעי שבעה באוקטובר, ובכלל זה יגבשו את המעטפת השיקומית הנדרשת לאותם נפגעים לאורך זמן. מומלץ לעשות זאת, בין השאר, באמצעות התאמת חוק התגמולים למציאות שנוצרה, גם לגבי אירועי איבה עתידיים, או לחלופין באמצעות קידום הסדר ייחודי אחר שיאפשר ליווי ותמיכה לאלה הזקוקים לכך, כדי לסייע להם לחזור לתפקד בשגרת חייהם.