היבטים של ניהול ההון האנושי בוועדת הבחירות לכנסת

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת פועלת מכוח חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969, והיא הגוף האחראי לארגון ולביצוע של הבחירות לכנסת, שעומדות בבסיס אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל. בראש ועדת הבחירות המרכזית מכהן שופט בית המשפט העליון, ונציגי הסיעות המיוצגות בכנסת משמשים חברי הוועדה. לצד ועדת הבחירות המרכזית פועל בקביעות סגל מינהלי המופקד על ההיערכות לבחירות ולניהולן, ובראשו עומדת מנכ"לית ועדת הבחירות המרכזית. 

לקראת מועד הבחירות ממנה ועדת הבחירות המרכזית ועדות בחירות אזוריות וכן ועדות קלפי שתפקידן בין היתר ניהול תהליך ההצבעה בקלפיות וספירת הקולות. בבחירות לכנסת ה-25 הפעילה הוועדה המרכזית 12,495 קלפיות בישראל. בתקופת שגרה מונה המטה המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית 37 משרות בתקן (בתקופת הבחירות לכנסת ה-25 היו 36 מהן מאוישות). בתקופת הבחירות לכנסת ה-25 הועסקו על ידי הוועדה מעל 1,000 עובדים במטה המינהלי ובוועדות האזוריות. בשבוע הבחירות וביום הבחירות מועסקים עשרות אלפי עובדים נוספים בוועדות האזוריות ובוועדות הקלפי. בשבוע הבחירות לכנסת ה-25 העסיקה הוועדה כ-71,700 עובדים. 

במשך כשלוש שנים וחצי, מאפריל 2019 עד נובמבר 2022, התקיימו בישראל חמש מערכות בחירות רצופות לכנסות ה-21 עד ה-25. 

​

​מאוגוסט 2022 עד אוגוסט 2023, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה היבטים של ניהול ההון האנושי בוועדת הבחירות המרכזית. הביקורת כללה את הנושאים האלה: משאבי הוועדה לצורך קיום הבחירות; שילוב אוכלוסיות הזכאיות לייצוג הולם בקרב עובדי תקופת הבחירות; העסקת עובדי מדינה בתקופת הבחירות; וקציבת תקופת כהונת מנכ"ל ועדת הבחירות המרכזית. כמו כן, עקב משרד מבקר המדינה אחר תיקון כמה מהליקויים הנוגעים לניהול ההון האנושי שעלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה. חלק מהנתונים שעליהם התבססה הביקורת גובשו בסיוע הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) ונציבות שירות המדינה (נש"ם).

הביקורת הקודמת:

מבקר המדינה, דוח שנתי 72א - חלק ראשון (2021), "התקציב וההוצאות של ועדת הבחירות המרכזית​"​​

​המערך המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית מתאפיין במבנה ייחודי, המורכב ממטה מצומצם המונה בשגרה 37 משרות בתקן, והוא מתרחב בתקופת בחירות, למשך שלושה עד ארבעה חודשים, ליותר מ-1,000 עובדים (כמעט פי 30) שרובם מועסקים בוועדות הבחירות האזוריות. בשבוע הבחירות גדל המערך המינהלי בכ-72,000 עובדים נוספים שרובם מוצבים בקלפיות ברחבי הארץ (כמעט פי 2000 לעומת התקן בשגרה). בשנת 2014, במסגרת תיקון לחוק המינויים, עוגן מעמדם של עובדי סגל המטה המינהלי הקבוע של הוועדה ושל עובדי תקופת הבחירות ונקבע כי דינם יהיה כדין עובדי מדינה, בהתאמות הנדרשות. קרוב לעשור לאחר התיקון לחוק המינויים מצביע דוח זה על כללים החלים בנוגע לעובדי שירות המדינה, שלא יושמו במלואם בכל הנוגע לעובדי ועדת הבחירות המרכזית.

1. ייצוג הולם של אוכלוסיות הזכאיות לייצוג הולם - ועדת הבחירות המרכזית לא קבעה יעדים לייצוג הולם כנדרש וגם לא אימצה את היעדים שקבעה הממשלה. היא לא ריכזה נתונים בנוגע לשיעור העובדים הזכאים לייצוג הולם ולא וידאה שפעולותיה לקידום הייצוג ההולם משיגות את תכליתן; בפועל, בחמש תקופות הבחירות האחרונות לא עמדה הוועדה ברוב היעדים הממשלתיים שנקבעו לייצוג הולם.
   
   
2. העסקת עובדי מדינה בתקופות הבחירות לכנסת - קיימת תלות מובנית של הוועדה בעובדי מדינה המגלמים את ה"שדרה המרכזית" של עובדי תקופת הבחירות ומשמשים מוקד ידע וניסיון מקצועי. תלות זו גוברת בתקופות ייחודיות, כגון בתקופות חירום (למשל, משבר הקורונה). לצד זאת, עולה כי בעת חירום נדרש לעיתים מאמץ מוגבר של משרדי הממשלה לצורך מתן שירות חיוני לציבור, וכי הקניית עדיפות לגיוסם של עובדים חוזרים לצורך קיום הבחירות בזמנים אלה עלולה להכביד על תפקוד המשרדים, בפרט כשמדובר בעובדים בשני הדרגים הגבוהים של שירות המדינה (דרג בכיר ודרג תיכון), שלהם יש ייצוג יתר בקרב העובדים בתקן הוועדה (50% מעובדי הוועדה בהשוואה ל-25% במשרדי הממשלה). כ-30% (27 מ-91) מעובדי המדינה שהועסקו במשרה מלאה בוועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-25 המשיכו באותה העת גם בתפקידם במשרד הממשלתי שבו הם מועסקים ועבדו במשך יותר מ-16 שעות ביום במצטבר, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם תכלית חוק שעות עבודה ומנוחה, וספק אם מתיישב עם הצורך להבטיח כי העבודה השוטפת של העובד בשירות המדינה לא תיפגע. 
   
   
3. תקופת הכהונה של משרת מנכ"ל ועדת הבחירות המרכזית - השיקולים לקציבת תקופת הכהונה של עובדים בכירים בשירות המדינה, ובהם ריענון השורות, מתן שוויון הזדמנויות על בסיס מצוינות מקצועית, מניעת שחיקת מנהלים בכירים ומניעת ריכוז כוח בידי עובד בכיר לתקופה ממושכת, רלוונטיים גם לוועדת הבחירות המרכזית. על אף האמור, לא חל הסדר של קציבת כהונה לגבי משרת מנכ"ל ועדת הבחירות המרכזית.
   
   
4. שקיפות נתוני השכר - בבדיקת מעקב עלה כי מידת השקיפות שנוהגת ועדת הבחירות המרכזית בנוגע למספר המשרות של עובדיה ולשכרם אינה נמצאת בהלימה למקובל בשירות הציבורי. הוועדה אומנם הרחיבה את המידע המפורסם לציבור באתר האינטרנט שלה, אך באופן חלקי, והוא אינו כולל חלק מהנתונים ואינו מעודכן לתקופת הבחירות לכנסת ה-25 שהסתיימה לפני יותר משנה.

מומלץ שוועדת הבחירות המרכזית תבחן את הגידול הניכר במשאביה ובהיקפי כוח האדם שהיא מעסיקה אל מול הסיכונים הכרוכים בקיום הבחירות, באזורים השונים ובקלפיות השונות, במטרה לצמצם ככל הניתן את העלויות הנובעות מקיום הבחירות ולחסוך בכספי הציבור. כמו כן, מומלץ שוועדת הבחירות המרכזית ושר הפנים יפעלו להשלמת בחינת מחשוב מערכות הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות. על הוועדה לקבוע יעדים לייצוג הולם של אוכלוסיות הזכאיות לכך בקרב סגל המטה המינהלי ובקרב עובדי תקופת הבחירות וכן לפעול לגיוס נשים לתפקידים בכירים במטות ועדות הבחירות האזוריות כדי להבטיח ייצוג הולם של נשים גם בתפקידים האלה. מומלץ כי הוועדה, בהתייעצות עם נש"ם, תבחן אפשרויות לצמצום התלות בעובדי מדינה כעובדי תקופת הבחירות ותגבש מבעוד מועד אמות מידה להעסקת עובדי מדינה גם בתקופת הבחירות בעת חירום. מומלץ כי הוועדה ונש"ם, כל גוף בתחומי אחריותו, יפעלו כדי להבטיח שעובדי מדינה המועסקים על ידי הוועדה בתקופת הבחירות, וממשיכים לעבוד במשרדי הממשלה שבהם הם מועסקים בשגרה, יועסקו באופן המגשים את תכלית חוק שעות עבודה ומנוחה. עוד מומלץ כי יו"ר הוועדה יבחן קביעת כללים בעניין תקופת כהונת מנכ"ל הוועדה, וכן כי הוועדה תפרסם לציבור נתונים על מספר המשרות והעובדים שלה ועל שכרם, כמקובל במגזר הציבורי.