ההגנה מפני נזקי שיטפונות - ביקורת מעקב

שינויי האקלים ואירועי מזג אוויר קיצוניים גרמו לעלייה באסונות טבע ב-50 השנים האחרונות. סערות ושיטפונות הם אסונות הטבע השכיחים ביותר שהביאו להפסדים הכלכליים הגדולים ביותר ברחבי העולם. בשנים 2000 - 2019 אירעו כ-3,230 שיטפונות שהשפיעו על כ-1.6 מיליארד אנשים ברחבי העולם וגרמו לכ-105,000 מקרי מוות בעולם. שיטפונות אלו הסבו נזקים והפסדים כלכליים בסך של כ-651 מיליארד דולר. 

גם בישראל מסבים השיטפונות מדי שנה נזק רב לרכוש, לתשתיות, לקרקע חקלאית ולפעילות הכלכלית במשק ואף גובים קורבנות בנפש. כך בשנת 2018 טבעו 10 תלמידים באסון השיטפון בנחל צפית; בחורף 2019 - 2020 טבעו חמישה בני אדם בארבעה אירועי שיטפונות והצפות; בחורף 2022 - 2023 טבעו שני בני אדם בשיטפון בנחל ציחור; ובחורף 2023 - 2024 טבע אדם בשיטפון בנחל ציפורי. בעשורים האחרונים הואץ תהליך העיור בארץ, ובעקבות זאת צומצמו השטחים הפתוחים, וגדל השטח האטום לחלחול הנגר העילי (מי משקעים הזורמים או נקווים על פני הקרקע) ולהחדרתו.

קיומה של תשתית ניקוז נרחבת ומשמעותית הכרחית כדי למנוע את נזקי השיטפונות או לצמצם את היקפם בקרות אירועי קיצון. שר החקלאות וביטחון המזון (שר החקלאות או השר) רשאי מכוח חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי״ח-1957 (החוק או חוק הניקוז), להכריז על שטח מסוים כאזור ניקוז, ולהקים בצו רשויות ניקוז שהן תאגידים סטטוטוריים שתפקידן לפעול לניקוזו הסדיר של התחום שייקבע להן. לפי החוק, פועלת מועצה ארצית לענייני ניקוז, שתפקידה לייעץ לשר החקלאות בעניין הכרזה על אזור ניקוז, אישור תוכניות מפעלי ניקוז על ידי רשויות ניקוז, ובכל עניין אחר של מדיניות כללית הכרוך בביצוע החוק (מועצת הניקוז). משרד החקלאות אמון על תחום שימור הקרקע ועל תחום ניהול הנגר מתוקף חוק. 

המשרד הוא המאסדר (הרגולטור) של 11 רשויות ניקוז סטטוטוריות עצמאיות (רשויות הניקוז). לשם הסדרת ניקוזו של שטח, נדרשת רשות הניקוז להקים, לשנות, להחזיק ולפתח מפעלי ניקוז באותו תחום, שהם למעשה פרויקטי בנייה או תשתית, שאמורים למנוע נזקי שיטפונות (מפעל ניקוז). מרבית רשויות הניקוז נושאות משנת 2003 גם באחריות לטיפול בנחלים שבשטחן בשלל תחומים: ניקוז, פנאי ונופש, והיבטים סביבתיים-אקולוגיים בשל מינוין גם לרשויות נחל. יובהר כי הטיפול במקורות זיהום מים ובאיכותם לא נכלל בתפקידים ובסמכויות שהוטלו על רשויות הניקוז.

הספקת מים לכלל צורכי המדינה וניהול משק המים והביוב נמצאים באחריות הרשות הממשלתית למים ולביוב (רשות המים). הרשויות המקומיות אחראיות על ביצוע פעולות ניקוז בשטחיהן. 

​בשנת 2021 פרסם משרד מבקר המדינה דוח מיוחד בנושא "ההגנה מפני נזקי שיטפונות" (הדוח הקודם או הביקורת הקודמת), ובו בדק היבטים הנוגעים לניהול הנגר העילי בישראל ולצמצום נזקי השיטפונות. בביקורת הקודמת נבחנו בין היתר הנושאים האלה: התשתית הנורמטיבית של תחום הנגר; היבטי תכנון ובנייה הנוגעים לנושא הנגר ולהקמת מפעלי ניקוז; התנהלותן התקציבית של רשויות הניקוז; נושאים הקשורים להקמת מרכז לחיזוי שיטפונות ועוד. 

בחודשים דצמבר 2023 עד אוקטובר 2024 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב בעניין תיקון ליקויים ויישומן של כמה מההמלצות שהוגשו בדוח הקודם וכן בנוגע להיבטים רלוונטיים נוספים שעלו בביקורת המעקב. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות וברשויות הניקוז. בדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה (משרד רה"ם), במשרד האוצר, במינהל התכנון שבמשרד הפנים, במשרד האנרגייה (רשות המים), במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים - בשירות המטאורולוגי (השמ"ט), במשרד הפנים, במרכז השלטון המקומי (מש"ם), במרכז השלטון האזורי, ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י), ברשות החירום הלאומית שבמשרד הביטחון (רח"ל), במשרד להג"ס, במשרד לביטחון לאומי (המשרד לבל"ם), ברשות לאכיפה במקרקעין, במשטרת ישראל (המשטרה), ברשות לאכיפה במקרקעין, ברשות הארצית לכבאות והצלה (כב"ה), ברשות הטבע והגנים (רט"ג), בחברת נתיבי ישראל (נת"י) ובמטה לביטחון לאומי (מל"ל). 

הביקורת הקודמת:

מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2021 (2021), "ההגנה מפני נזקי שיטפונות"​

​בשנת 2021 פרסם מבקר המדינה דוח מיוחד שבחן את פעולות הממשלה שנועדו להגן על הציבור מפני נזקי שיטפונות. בביקורת המעקב נמצא כי חלק מהליקויים תוקנו באופן מלא או במידה רבה, כפי שתואר לעיל. לצד זאת, נמצאו שני ליקויים שתוקנו באופן חלקי - אי קידום אסדרה מקיפה וכוללת של תחום הניקוז בחוק, לרבות חלוקת הסמכויות והאחריות בתחום הניקוז בין רשויות הניקוז לרשויות המקומיות ואת מנגנון האכיפה של הוראות החוק למניעת פגיעה בעורקי נחל ובסביבתם; והסדרת פעילותו של המרכז לחיזוי שיטפונות ושל ממשקיו עם גופי החירום. נוסף על כך, נמצאו כמה ליקויים שתוקנו במידה מועטה בלבד או לא תוקנו כלל, ובכלל זה - רק במהלך הביקורת בשנת 2024 המשרד החל בפיתוח המתודולוגיה הארצית לניהול סיכוני שיטפונות, שתכלול כלים לתיעדוף הטיפול בסיכונים ברמה הלאומית. נוסף על כך, המשרד, בשיתוף גורמים רלוונטיים נוספים, טרם הסדיר כמה סוגיות הנוגעות להיטלי הניקוז - ובהן מנגנונים ואמות מידה לקביעת תעריפי הניקוז ומיפוי מעודכן לחישוב השטחים שבעדם משלמת רמ"י היטלי ניקוז.

על משרד החקלאות ומשרד רה"ם, בשיתוף המשרד להג"ס, משרד הפנים ורשות המים, ובהתייעצות עם מש"ם ומרכז השלטון האזורי, לפעול כדי להשלים הסדרה כוללת של תחום הניקוז במדינה. כמו כן, על משרד החקלאות, בשיתוף משרדי האוצר, הפנים, ובהתייעצות עם מש"ם ומרכז השלטון האזורי, לערוך בחינה כלכלית מקיפה של המשאבים הנדרשים לרשויות הניקוז, לעומת המקורות העומדים לרשותן, ולגבש מודל כלכלי מעודכן לגבייה הנדרשת מהרשויות המקומיות ומרמ"י. על משרד החקלאות לסיים את הכנתה של מתודולוגיה ארצית לניהול סיכוני שיטפונות, שתכלול כלים לגיבוש החלטות ותיעדוף משאבים ברמה הלאומית ותסייע בידי משרד החקלאות בביצוע הבחינה הכלכלית האמורה. זאת בפרט משום שצורכי הניקוז לשנים הבאות הוערכו בכ-7 מיליארד ש"ח, לעומת הקצאה של מיליארד ש"ח וחצי עד שנת 2026. 

במהלך ביקורת המעקב ולאחר שהתגלעה מחלוקת מהותית בין השמ"ט ורשות המים בדבר זהות הגורם האחראי ובעל הסמכות למתן תחזיות ואזהרות מפני שיטפונות והצפות, הסמיכה הממשלה את השמ"ט, בהחלטה 2632 מדצמבר 2024, להפעיל את המרכז הארצי לחיזוי שיטפונות. החשיבות שבהפעלתו התקינה והרציפה, ובשיתוף פעולה מיטבי שלו עם הגורמים האחראיים לניהול אירועי החירום במדינה, מקבלת משנה תוקף לנוכח נזקי השיטפונות שאירעו בשנים האחרונות בישראל וגבו קורבנות בנפש דוגמת אסון השיטפון בנחל צפית בו נספו 10 תלמידים, אירוע השיטפון בכביש 40 (נחל ציחור) בו נספו שני בני אדם ואירוע השיטפון בנחל ציפורי בו נספה אדם אחד.

לנוכח ההשלכות החמורות והנזקים הכלכליים הצפויים משטיפונות עתידיים, נדרשים כלל הגורמים האמונים על ניהול הנגר ומפעלי הניקוז, ובראשם משרד החקלאות ורשויות הניקוז, בשיתוף עם משרד רה"ם, המשרד להג"ס, משרד האוצר ורשות המים, ובהתייעצות עם מש"ם ומרכז השלטון האזורי, לפעול לתיקון הליקויים שטרם תוקנו, ולפעול בראייה אסטרטגית כלל-ארצית, להקטנת הסיכונים ולמניעת נזקי שיטפונות.