התעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש) הוקמה כחברה ממשלתית בנובמבר 1990 ועסקה בפיתוח ובייצור של אמצעי לחימה. במהלך שנות פעילותה הייתה תעש נתונה בקשיים כלכליים כבדים, שבאו לידי ביטוי בין היתר בהפסדים ניכרים של החברה לאורך שנים. בעקבות הקשיים הכלכליים של תעש ניסו משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) ומשרד האוצר להפריט אותה או למזגה עם תעשייה ביטחונית ממשלתית אחרת. ניסיונות אלה כשלו. בדצמבר 2013 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה על הפרטת תעש (להלן - החלטת ההפרטה) . בהחלטה נקבע כי תוקם חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה בשם תעש מערכות בע"מ (להלן - תעש מערכות), וכי אליה תועבר פעילותה העסקית של תעש. עוד נקבע בהחלטת ההפרטה כי כל החזקות המדינה בתעש מערכות יימכרו לרוכש פרטי, וכי רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) תנהל את הליך המכירה.
במרץ 2015 הזמינה רשות החברות את המעוניינים להשתתף בהליך המכירה של תעש מערכות לפנות אליה. בספטמבר 2015 החליטה ועדת המכרזים למכירת מניות המדינה (להלן - הוועדה למכירת מניות המדינה) להזמין חמישה מהפונים (להלן - המתמודדים) להשתתף בהליך המכירה. בתחילת ינואר 2016 פרשו מההליך ארבעה מהמתמודדים, ונותרה בו רק חברת אלביט מערכות בע"מ (להלן - אלביט).
בשלהי שנת 2015 קבע משרד האוצר כי הרוכש של תעש מערכות יידרש לשלם נוסף על התשלום שיכלול בהצעת המחיר עבור תעש מערכות גם תשלומים נוספים בסך כ-1.1 מיליארד ש"ח (להלן - התשלומים הנוספים), שהציבו הלכה למעשה מחיר מינימאלי לרכישתה. במרץ 2018, במהלך הביקורת, החליטה הוועדה למכירת מניות המדינה למכור את מניות המדינה בתעש מערכות לאלביט בתמורה ל-1.8 מיליארד ש"ח ועוד 100 מיליון ש"ח "תלוי תוצאות" עסקיות של תעש מערכות. זאת בכפוף להשלמת הליכי המכירה ולקבלת אישור רשות ההגבלים העיסקיים ואישור שר האוצר ושר הביטחון האחראים לענייני החברה. במרץ 2018 היה המועד הצפוי להשלמת המכירה 1.7.18.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק את תקינות תהליך הפרטת תעש מערכות בין היתר נוכח טענות שהתקבלו במשרד בעניין זה. הביקורת נעשתה בזמן אמת מינואר עד יוני 2016, תוך כדי תהליך הפרטת תעש מערכות; בדיקות השלמה נעשו עד למאי 2018. בביקורת נבדקו בין היתר היבטים הנוגעים לנושאים האלה: פעילות הוועדה למכירת מניות המדינה; ההשפעה האפשרית של מכירת תעש מערכות על השוק הביטחוני בישראל; הערכות השווי של תעש מערכות והכללה בהן של הערך הסינרגי (אִגבור) החזוי של החברה עבור הרוכש; חיוב הרוכש של תעש מערכות בתשלום של כ-1.1 מיליארד ש"ח, נוסף על התשלום שיהיה עליו לשאת בו על פי הצעת המחיר שיגיש עבור רכישת החברה; העברת פעילותה של תעש מערכות לרמת בקע שבנגב; תיעוד פגישות וישיבות שקיימו רשות החברות, משהב"ט והוועדה למכירת מניות המדינה; ואמירה של מנהל רשות החברות הממשלתיות לשעבר לפני דירקטוריון תעש, הנוגעת לתקינות תהליך ההפרטה. הביקורת נעשתה במשרד האוצר - ברשות החברות, באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל), וכן במשהב"ט, במשרד המשפטים, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), ברשות ההגבלים העסקיים, בתעש מערכות ובתעש.
בנובמבר 2016 מסר משרד מבקר המדינה לגופים המבוקרים את טיוטת דוח הביקורת בנושא הפרטת תעש, לקבלת תגובתם. בתשובותיהם דחו גופים מבוקרים, ובעיקר רשות החברות, משהב"ט ומשרד האוצר, ממצאים מסוימים שצוינו בטיוטה בעניין דרך פעילותם. עם זאת ביצעו שלושת הגופים המבוקרים האלו שינויים בחלק מהנושאים שממצאים שעלו בטיוטת דוח הביקורת ובמהלך הביקורת נגעו להם, ובכלל זה כאלו שהם דחו בתשובותיהם. בנובמבר 2017 מסר משרד מבקר המדינה לגופים המבוקרים טיוטת דוח ביקורת מעודכנת. על בסיס הביקורת שנעשתה וממצאיה ניתנו בדוח זה גם המלצות לגבי תהליכי הפרטה שייעשו בעתיד, שהרי הביקורת נועדה גם להפקת לקחים.
הליקויים העיקריים
אי-קביעת זהות נציגי המדינה בתהליך ההפרטה
בהחלטת ההפרטה ובנוהל למכירת מניות המדינה בתעש מערכות ממרץ 2015 נקבעו תפקידי נציגי המדינה בתהליך ההפרטה, כגון מיון המתמודדים. משרד האוצר לא הבהיר מיהם הנציגים שיבצעו כל תפקיד, ובכך לא הובהרו מהו המסד הנורמטבי לפעולת הנציגים ומהי חלוקת הסמכויות ביניהם.
הערכות השווי - אי-תלות וניגוד עניינים של מעריך שווי בהפרטה
הערכת שווי היא כלי חשוב שאמור לסייע לקבלת ההחלטות בעניין מחיר המכירה. לא נמצא כי נקבעו במשרד האוצר דרישות לגבי אי-תלותו של מעריך שווי בהפרטה בגורמי המדינה הרלוונטיים ובחברה המופרטת. כמו כן לא נקבעו כללים לגבי ניגוד עניינים של מעריך שווי שבהם יצוין באילו נסיבות הערכת השווי לא תיחשב "עצמאית ואובייקטיבית".
משרד האוצר לא נדרש להכריע בסוגיית הפעלת סמכותו של החשכ"ל להטיל וטו בוועדה למכירת מניות המדינה ב"עניינים תקציביים" כהגדרתם בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, וממילא הסוגיה לא הוכרעה. נוסף לכך, לא נקבעו במשרד האוצר תנאים למכירה של חברה ממשלתית במחיר הנמוך מהערכות השווי.
תשלומים נוספים (כ-1.1 מיליארד ש"ח) על התשלום שנכלל בהצעת המחיר לרכישת תעש מערכות (מחיר המינימום)
התשלומים הנוספים הציבו הלכה למעשה מחיר מינימאלי לרכישת תעש מערכות. לפחות אחד המתמודדים ציין בפני רשות החברות כי תשלומים נוספים אלו גרמו לפרישתו מהליך המכירה, וזאת לאחר שהשקיע מזמנו ומכספו בהליך זה. משרד האוצר - אגף התקציבים, אגף החשכ"ל ורשות החברות - קבעו את התשלומים הנוספים בהתאם לאינדיקציות בלבד שהיו בידי רשות החברות בדבר שווייה של תעש מערכות, ולא לפי הערכות שווי.
במרץ 2015 ביצעו רשות החברות, אגף החשכ"ל ואגף התקציבים תחשיב שנועד לאמוד את הסכום הנדרש לכיסוי התחייבויות תעש (נצר השרון ) בגין פעילות עבר של תעש שלא הועברה לתעש מערכות. התחשיב הסתכם בכ-300 מיליון ש"ח. בתחשיב נכללו בין היתר סכומים שלא היו אמורים לחול על תעש (נצר השרון), וסכומים שתשלומם כבר הוסדר.
משרד האוצר קבע סכום של 300 מיליון ש"ח מחוץ לתקציב המדינה למימון הפעילות של תעש (נצר השרון) שלא הועברה לתעש מערכות, במקום לתקצב את העלויות בגינן ב"דרך המלך", באמצעות תקציב המדינה. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם הנקבע בהחלטת ההפרטה כי מבנה ההון של תעש ואופן תקצובה יוסדרו, מכיוון שמשמעות התקצוב והסדרת ההון כאמור בהחלטת ההפרטה הינה הקצאת הכספים המיועדים לכך מתקציב המדינה בלבד. זאת מכיוון שהוא אמור לכלול את כלל ההוצאות הצפויות והמתוכננות של המדינה.
העברת מפעלי תעש מערכות ממתחם רמת השרון לרמת בקע
לא עלה בידי משהב"ט ומשרד האוצר, לרבות רשות החברות, במנגנונים שנקבעו לכך, להבטיח יישום מלא של התוכנית להעברת כל מפעלי תעש ומתקניה ממתחם רמת השרון לרמת בקע, על פי החלטת ההפרטה. גם המנגנון שנקבע בהסכם הרכש של מוצרי תחמושת לשנים 2019 - 2025 בין משהב"ט ותעש מערכות, שנחתם בתקופת ביצוע הביקורת, אינו מחייב מעבר של כל מפעלי תעש ומתקניה לרמת בקע, אלא מאפשר העברה של חלק מהמפעלים והמתקנים למתחם חלופי. זאת ועוד, מחויבויותיה של תעש מערכות לפי הסכם הרכש להקים מתקנים מסוימים במתחם רמת בקע אף פקעו לדבריה בסוף 2016. דהיינו המחויבויות האמורות אינן בתוקף.
תוספת לתקציב הביטחון עבור פעולות תכנון ואינטגרציה הנוגעות למתחמי תעש
בהסכם הבנות מאפריל 2014 נקבעו פעולות תכנון ואינטגרציה שיבצע משהב"ט לגבי מתחמי תעש והתמורה שיקבל מרמ"י בגינן, המסתכמת ב-80 מיליון ש"ח. עוד נקבע בהסכם ההבנות כי משרד האוצר יעביר לתקציב הביטחון בשנים 2014 - 2022 עוד 980 מיליון ש"ח כשמשהב"ט יבצע את פעולות התכנון והאינטגרציה האמורות. תוספת זו לתקציב הביטחון היא "ללא קשר להליך ההפרטה". דהיינו משהב"ט רשאי להשתמש בסכום זה לצורכי מערכת הביטחון לפי שיקול דעתו. תוספות לתקציב הביטחון אמורות להינתן ב"דרך המלך" למימוש היעדים של מערכת הביטחון, ולא באמצעות מתן תוספת תקציבית (בסך 980 מיליון ש"ח) לפעילויות שאינן קשורות להפרטה, כתמריץ לביצוע פעילויות הקשורות בה.
תיעוד לקוי של פגישות וישיבות הקשורות לתהליך ההפרטה
מרבית הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה למכירת מניות המדינה שהתקיימו מראשית שנת 2016 עד לאוגוסט אותה שנה לא נחתמו; תיעוד של תוכן הפגישות שקיימה רשות החברות עם המתמודדים היה דל; לא תועד תוכן שיחות שקיימו יועצי הרשות עם מתמודדים בנוגע לסיבות לפרישתם מהליך המכירה; לא תועד תוכן הפגישות שקיימו מנהל רשות החברות לשעבר ומנכ"ל משהב"ט לשעבר בארבע עיניים בנושא הפרטת תעש. ליקויים אלה מהווים חריגה מכללי מינהל תקין. הליקויים בתיעוד ישיבות הוועדה למכירת מניות המדינה אף מהווים חריגה מההוראות המחייבות ומהאמור בפסיקה. הליקויים בתיעוד גורמים לפגיעה בשקיפות הנדרשת של תהליך ההפרטה ולפגיעה בפיקוח ובבקרה עליו ועל תקינותו.
אמירה של מנהל רשות החברות לשעבר בדבר מעורבות בלתי תקינה של משהב"ט בתהליך ההפרטה
מנהל רשות החברות לשעבר מר אורי יוגב נשמע בהקלטת הישיבה של דירקטוריון תעש מאוקטובר 2015 אומר באופן ברור וחד-משמעי שאינו משתמע לשתי פנים כי מנכ"ל משהב"ט לשעבר או משהב"ט לוחצים על אלביט להציע מחיר גבוה עבור רכישת תעש מערכות ומבטיחים לה "כל מיני הבטחות מהצד". ואולם מנכ"ל משהב"ט לשעבר אלוף (במיל) דן הראל ומשהב"ט הכחישו את הדברים המיוחסים להם, מנהל רשות החברות הממשלתיות לשעבר הודיע כי לא ידוע לו שהמנכ"ל או משהב"ט מעדיפים את אלביט או הבטיחו לה "הבטחות מהצד", והיועץ המשפטי לממשלה הודיע שאין מקום לפתוח בבדיקה פלילית. נוכח זאת, מכיוון שעל בעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי מוטלת אחריות כבדה, ומאחר שלהתבטאויותיהם יש משמעות רבה, היה על מנהל רשות החברות לשעבר, שעמד אז בראש הרשות שניהלה את תהליך ההפרטה, להיזהר בדבריו בישיבת הדירקטוריון ולא להשמיע אמירה חמורה, שהיה בה ובמשמעויותיה בעת אמירתה בין היתר כדי להטיל דופי במנכ"ל משהב"ט לשעבר ובמשהב"ט או בתהליך התקין של ההפרטה, ואולי אף לעצור את התהליך.
נוכח דבריו הברורים והחד-משמעיים של מנהל רשות החברות לשעבר, היה על יו"ר הדירקטוריון של תעש לשעבר אלוף (במיל') אודי אדם ועל יתר הדירקטורים שכיהנו במועד ישיבת הדירקטוריון לייחס חשיבות לדברים אלה, וזאת מכיוון שבמועד בו נאמרו עלתה מהם האפשרות לפגיעה בחוק או בטוהר המידות. היה עליהם לפעול לכל הפחות לבדיקת מכלול החובות שחלו עליהם בנסיבות העניין. ככל שנדרש בעקבות תוצאות הבדיקה, היה על יו"ר הדירקטוריון של תעש לשעבר לזמן את הדירקטוריון לדיון בנושא ולקביעת דרכי פעולה והיה על כלל חברי הדירקטוריון להביא לידיעת השרים האחראים לענייני תעש ולידיעת מבקר המדינה את דברי מנהל רשות החברות לשעבר, כנדרש בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975.
ההמלצות העיקריות
לפני קבלת החלטות עתידיות בממשלה בנוגע להפרטה, על רשות החברות לוודא שתתבצע עבודת מטה מקיפה ועדכנית, שבה ישתתפו משרדי הממשלה הרלוונטיים, בנוגע להשפעת ההפרטה על הכלכלה והמשק ובנוגע לאתגרים ולקשיים הצפויים להתעורר במהלך ההפרטה. בעבודת המטה יש לבחון את ההשפעות האפשריות של ההפרטה על השוק המקומי, ובכלל זה את ההשלכות על חוסנן של החברות הממשלתיות, וכן את ההשפעות האפשריות על עלויות הרכש של המדינה מהחברה המופרטת בטווח הארוך. על משהב"ט ומשרד האוצר לבחון גם בהמשך את ההשפעות של מכירת תעש מערכות לאלביט על השוק הביטחוני בארץ, לרבות על עלויות הרכש של משהב"ט ועל חוסנן של החברות הביטחוניות הממשלתיות, ולפעול בנושא ככל שיידרש.
על משרד האוצר לוודא כי תיקבע זהותם של נציגי המדינה בתהליכי הפרטה ותובהר חלוקת הסמכויות ביניהם, ובכך יובהרו תחומי אחריותם.
על משרד האוצר להכריע בעניין הסמכות להטיל וטו על ידי נציג החשכ"ל בוועדה למכירת מניות המדינה ב"עניינים תקציביים" כהגדרתם בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, ובכלל זה בנוגע למחיר המכירה של נכסי המדינה.
על משרד האוצר לבחון את סוגיית תפקידן של הערכות השווי בתהליכי ההפרטה ולקבוע, ככל שיידרש, אם נכון למכור חברה מופרטת במחיר הנמוך מהערכות השווי ובאילו תנאים, וכן באילו נסיבות על הערכות השווי לכלול גם את הערך הסינרגי (אִגבור) החזוי של החברה עבור הרוכש.
על משרד האוצר לקבוע דרישות לגבי אי-תלותו של מעריך שווי בהפרטה בגורמי המדינה הרלוונטיים ובחברה המופרטת, וכן לקבוע כללים לגבי ניגוד עניינים של מעריך שווי בהפרטה, שבהם יצוין באילו נסיבות הערכת השווי לא תיחשב "עצמאית ואובייקטיבית". על משרד האוצר לתת את הדעת על זהותם של הגורמים הרשאים לבצע הערכות שווי בתהליכי הפרטה, ואם רשות החברות ויועצים שלה, ככל שהם משמשים למעשה "זרוע ארוכה" שלה בתהליך ההפרטה, יכולים לבצע בעצמם הערכת שווי.
במהלך הפרטות עתידיות, אם ישנה משרד האוצר את תנאי המכירה, למשל יקבע מחיר מינימום, מן הראוי שרשות החברות תציג את השינויים למתמודדים על הרכישה במועד מוקדם ככל שניתן. זאת כדי שיהיה להם בעוד מועד מלוא המידע הנדרש לקבלת החלטות הנוגעות לרכישה.
לגבי הפרטות עתידיות, אם יבקשו רשות החברות והוועדה למכירת מניות המדינה לקבוע מחיר מינימום, יש לקבוע אותו בהתחשב בהערכות השווי של החברה המופרטת.
על משרד האוצר לקבוע מיהו הגורם שיכריע בעניין נוסח הפרוטוקולים של הוועדה למכירת מניות המדינה אם חברי הוועדה אינם מסכימים על הנוסח. על רשות החברות לתעד במפורט תוכן פגישות עם מתמודדים.
על משרד האוצר לרשום כהוצאה בתקציב המדינה, במועד הנדרש לכך,כ-240 מיליון ש"ח שלא נרשמו כהוצאה בספרי תעש, בגין החשיפות של נצר השרון להתחייבויות עבר.
לפני השלמת הליך המכירה של תעש מערכות לאלביט, על משרד האוצר ומשהב"ט לוודא כי מבוצעות הפעולות הנדרשות להעברת כל מפעלי תעש מערכות ומתקניה ממתחם רמת השרון לרמת בקע לא יאוחר משנת 2022, כנדרש בהחלטת ההפרטה.
בטרם יאושר תקציב הביטחון בכנסת על משרד האוצר להביא לידיעתה את כלל התוספות התקציביות הצפויות שנקבעו בהסכמים בינו לבין משהב"ט. זאת כדי שתהיה לכנסת במועדי אישור התקציב תמונה מלאה של כל התוספות התקציביות הצפויות אשר ידועות באותם מועדים.
סיכום
השלמת הפרטת תעש מערכות אמורה להביא לייעולה, לשיפור ביצועיה ולניתוק התלות התקציבית שלה כחברה ממשלתית במדינה, שעלתה עד כה למשלם המיסים כ-5 מיליארד ש"ח לפחות. עם זאת, יש חשש שמכירת תעש מערכות לאלביט תפגע בשוק הביטחוני בארץ, לרבות בחברות הביטחוניות הממשלתיות.
במהלך הביקורת הצביע משרד מבקר המדינה על ליקויים בתהליך ההפרטה, על סוגיות עקרוניות ומהותיות הקשורות לתהליך, וכן על לקחים עקרוניים ומהותיים שיש ליישמם בתהליכי הפרטה שיבוצעו בעתיד. משרד מבקר המדינה ער לחתירתם של משרד הביטחון ושל משרד האוצר ליישם את החלטת הממשלה על הפרטת תעש ולפעילותם בסוגיות שהועלו במהלך הביקורת. עם זאת, על משרדים אלה לוודא כי יתוקנו הליקויים המפורטים בדוח זה, וייושמו ההמלצות הנוגעות לתהליכי ההפרטה העתידיים. כמו כן, על שני המשרדים לבחון גם בהמשך את ההשפעות של מכירת תעש מערכות לאלביט על השוק הביטחוני בארץ, לרבות על עלויות הרכש של משרד הביטחון ועל חוסנן של החברות הביטחוניות הממשלתיות, ובכלל זה כדי שאספקת אמצעי הלחימה הדרושים לצה"ל לא תיפגע, ולפעול בנושא ככל שיידרש.
על כל הגורמים העוסקים בתהליכי הפרטה במשק להפיק את הלקחים הנדרשים בין היתר מהליקויים שעלו במהלך הביקורת, וזאת בנוגע לתהליכי הפרטה שיתקיימו בעתיד, לרבות לגבי ביצוע שינויים בהליך המכירה, קביעת מחיר מכירה מינימאלי, הגדרת נציגי המדינה, קביעת מעריכי השווי, תיעוד פגישות ודיונים ובחינת השפעות ההפרטה על השוק המקומי ועל רכש של המדינה מהחברה המופרטת.