הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל

העיר אילת היא עיר תיירות מרכזית בישראל והגדולה מבין שש הערים שמוגדרות על ידי משרד התיירות ערי ליבה תיירותיות: ירושלים, עכו, נצרת, טבריה, אילת ומצפה רמון, שהן בעלות פוטנציאל תיירותי משמעותי (ערי ליבה תיירותיות); בשנת 2019 היה האומדן הכולל של ההכנסות הרשמיות מתיירות (תיירות הפנים והתיירות הנכנסת) באילת כ-5.2 מיליארד ש"ח. נוסף על כך, לעיר אילת חשיבות אסטרטגית עבור מדינת ישראל שכן היא משמשת השער הדרומי של ישראל ומצויה בגשר יבשתי בין אפריקה ואסיה. יש לה נמל ימי המשמש מוצא לכיוון המזרח הרחוק ונמל תעופה בין-לאומי; הוקמו בה מוסדות אקדמיים ומרכזי מחקר ופיתוח; והיא בעלת נכסי תיירות, היוצרים יחד הזדמנויות כלכליות ועסקיות משמעותיות עבור מדינת ישראל. 

אילת היא הרשות המקומית הפריפריאלית ביותר במדינת ישראל - היא מרוחקת כ-350 ק"מ ממרכז הארץ, וכלכלת העיר נשענת בעיקר על תעשיית התיירות שכן כ-90% מ-7,000 העסקים הפועלים בה תלויים באופן ישיר ועקיף בתיירים ישראלים וזרים. ריחוקה הגיאוגרפי אינו מאפשר לתושביה למצוא חלופות תעסוקה בערים שכנות בעת שגרה ובפרט במצבי חירום, דבר המהווה סיכון ואיום תמידי על יציבותה הכלכלית ועל פרנסת תושביה. בשנים האחרונות היא גם מתמודדת עם תחרות הולכת וגוברת עם אתרי נופש במדינות סמוכות ובמדינות אחרות. מכיוון שהעיר אילת מוטת תיירות ואין לה מנועי צמיחה כלכליים חלופיים, היא מושפעת מאוד ממצבי חירום שונים וממגמות כלכליות בארץ ובעולם, ולכן היא באופן ניכר הושפעה ממצבי חירום שאירעו בישראל בתקופת מגפת הקורונה ושוב במהלך החודשים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל, לעומת ערי תיירות אחרות. כדי לחזק את חוסנה של העיר בהיבט התיירותי והכלכלי לטווח הקצר והארוך הכירה הממשלה בצורך לתת לעיר מענה ממשלתי ייחודי שיסייע לתעשיית התיירות בה להתאושש בראייה צופה פני עתיד. 

למלחמת חרבות ברזל היו השפעות נרחבות על מדינת ישראל שכללו פגיעות רבות בגוף, בנפש וברכוש; עקירה של מאות אלפי תושבים מבתיהם וסגירת עסקיהם; השפעות כלכליות ופיסקליות; ופגיעה במגזרים רבים במשק. בעקבות המלחמה חברות תעופה זרות עצרו או הפחיתו באופן ניכר את טיסותיהן לישראל לסירוגין; התיירות הנכנסת הופסקה כמעט לחלוטין; בתי המלון בישראל, ובכלל זה בעיר אילת, קלטו עשרות אלפי מפונים משני חבלי ארץ - לשהות ארוכת טווח (חלקם עד סוף שנת 2024) באופן שצמצם משמעותית את יכולתם של בתי המלון לקלוט תיירות פנים ותיירות נכנסת; ועסקי תיירות רבים נסגרו באזורים שונים בישראל ובכלל זה בתחום הכנסים, האירועים והטיולים.

בחודשים דצמבר 2023 עד ספטמבר 2024 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת על ההיערכות והמענה של הממשלה למצב החירום שנוצר בשל השפעות מלחמת חרבות ברזל על העיר אילת כדי להניע את התאוששותה ושיקומה הכלכלי. במסגרת זו נערכה גם ביקורת מעקב על ממצאי דוח מבקר המדינה בנושא "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה" שפורסם בשנת 2023 (הדוח הקודם); ונבחנו גם כמה היבטים באופן היישום והמימוש של החלטות ממשלה מהשנים 2019 ו-2022 בעניין הפיתוח התיירותי והכלכלי של אילת וחבל אילות (אזור אילת), שחלקם נסקרו בדוח ביקורת שפרסם משרד מבקר המדינה בנושא "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי​" בשנת 2021.

בחלק הראשון של הדוח נבחנו ההשפעות הכלכליות של מלחמת חרבות ברזל על אילת בחודשים הראשונים של המלחמה כעיר מוטת תיירות והמענה הממשלתי שניתן לעיר ולעסקים בה. נוסף על כך, נבחנו בחלק זה היערכות משרד התיירות לשעת חירום (ביקורת מעקב) והמענה של המשרד ופעולותיו לשיקום תעשיית התיירות באילת בעקבות פרוץ המלחמה. בחלק השני של הדוח נבחנו אופן יישום החלטות הממשלה מהשנים 2019 ו-2022 בעניין הפיתוח התיירותי והכלכלי באזור אילת ומידת השגת יעדיהן בתחומים האלה: הפיתוח והשדרוג של המוצר התיירותי; יצירת ענפים כלכליים בני קיימה נוספים בעיר, כגון בתחום החקלאות הימית בישראל; פיתוח מקורות תעסוקה מגוונים לתושבי העיר; שיפור ההסדרים התחבורתיים אל העיר וממנה; ושיפור שירותי הבריאות הניתנים באזור אילת.

הביקורת נעשתה במשרדי התיירות, הכלכלה, התחבורה והבטיחות בדרכים (משרד התחבורה), הבריאות והחקלאות וביטחון המזון (משרד החקלאות), משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי (משרד הנגב) ובעיריית אילת. בירורי השלמה התקיימו במשרדי האוצר והאנרגייה, ברשות המיסים, ברשות שדות התעופה בישראל (רש"ת), ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י), במכון לחקר ימים ואגמים לישראל (חיא"ל), בחברה הממשלתית להגנות ים המלח (חל"י), בקרן קיימת לישראל (קק"ל) ובשירותי בריאות כללית (הכללית). במהלך החודשים ינואר עד מרץ 2025 בוצעה בדיקת השלמה ועודכנו כמה היבטים שנבחנו בדוח.

הביקורת הקודמת:

• מבקר המדינה, ​מקבץ דוחות מיוחדים - מרץ 2023 (2023), ​​​​הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה​​
  
• מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג​ (2021), ​פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי​
  

אילת היא העיר הפריפריאלית ביותר במדינת ישראל. לעיר חשיבות אסטרטגית הודות למיקומה לחופי מפרץ ים סוף ולנמלי התעופה והים שבה. בשל מיקומה הגיאוגרפי הייחודי ותשתיות התחבורה שלה, העיר משמשת כשער הכלכלי הדרומי של מדינת ישראל. ריחוקה של העיר אילת והיישובים הסמוכים לה ממרכז הארץ היווה במשך השנים חסם בהתפתחותם הכלכלית והחברתית, והביא לכך שהם נשענים כמעט באופן בלעדי על תעשיית התיירות ומתקשים לפתח מנועי צמיחה כלכליים משמעותיים אחרים. הדבר יצר פערים במכלול השירותים הציבוריים הניתנים לתושבים באזור אילת לעומת אזורים אחרים בישראל בהיבטי התחבורה, הרפואה והתעסוקה. 

בשנים 2020 עד 2024 שררו בארץ ובעולם מצבי חירום מורכבים וממושכים שהשפיעו על תעשיית התיירות באופן ניכר, ובהם מגפת הקורונה ומלחמת חרבות ברזל. מצבי חירום אלו פגעו פעם אחר פעם בחוסנה התיירותי והכלכלי של העיר והעצימו את הקשיים והאתגרים שעימם נדרשת העיר להתמודד, בהיעדר מקורות תעסוקה נוספים בעיר מלבד תעשיית התיירות. אירועי החירום הללו ממחישים את החשיבות בהיערכות מדינתית מוקדמת למצבי חירום המשפיעים על תעשיית התיירות; בהפעלתה בסמוך ככל האפשר לתחילתם; ובמענה ממשלתי כזה המותאם למאפייניה של העיר אילת ולחוסנה התיירותי וזאת בשל השפעתם המידית והרחבה על כלכלת העיר.

מציאות כזו - שבה העיר רגישה במיוחד למצבי חירום מהבחינה התעסוקתית, חושפת אותה לסיכונים ומחלישה את היכולת שלה לבנות תשתית כלכלית וחברתית איתנה; ומחייבת נקיטת פעולות לקידום תוכניות כלכליות לפיתוח מנועי צמיחה חדשים בעיר, עיסוקים מגוונים לתושביה ופרויקטים פרטניים שישכללו את המוצר התיירותי שהיא מציעה למבקרים בה.  

ממשלות ישראל הכירו בחשיבות האסטרטגית של אילת ובחולשותיה המערכתיות, זאת לצד הפוטנציאל הבלתי ממומש שלה, וקיבלו כמה החלטות במטרה לחזק את התחומים הכלכליים-חברתיים בעיר ולפתח בה מנועי צמיחה חדשים בעת שגרה. הממצאים המובאים בדוח ביקורת זה ובכלל זה בפרקי המעקב משקפים ביצוע ממשלתי ירוד של החלטות הממשלה:  

1. בתקופה שקדמה למלחמת חרבות ברזל משרד התיירות לא השלים את המענה לפערים בנוגע לתפיסת ניהול מצבי חירום במשרד וההיערכות אליהם כפי שהועלו בדוח מבקר המדינה משנת 2023, כלקח ממגפת הקורונה; כך שערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל עדיין לא הייתה במשרד תפיסת ניהול מצבי חירום מעודכנת ומאושרת.
   
   
2.  עוד בשנת 2015 קבעה הממשלה בהחלטה 333 כי בזמן מצב חירום על משרד התיירות להוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך זמן קצר (14 יום). הגם שמשרד התיירות לא ביצע מרכיבים מסוימים בהחלטה ולא המליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות בכלל ובעיר אילת בפרט, הרי שכעבור תקופה קצרה מפרוץ מלחמת חרבות ברזל הוא נרתם לטיפול במשימה הלאומית של הלנת המפונים משני חבלי ארץ באופן שסייע לחלק מתעשיית התיירות.
   
   זאת ועוד, באפריל 2024 (שבעה חודשים לאחר פרוץ המלחמה) החליטה הממשלה על סיוע בסך 50 מיליון ש"ח שיועד לחיזוק תעשיית התיירות (החלטה 1702); נכון למרץ 2025 החלטה זו בוצעה באופן חלקי בלבד ובשיהוי: התקציב בסך 25 מיליון ש"ח שיועד לפיתוח תשתיות תיירותיות אושר בדצמבר 2024 וצפוי להיות ממומש רק בשנת 2025, והתקציב בסך 25 מיליון ש"ח שיועד לשיווק אירועים בשנת 2024 (רובו ככולו לעיר אילת) לא הוקצה לפי החלטת הממשלה שכן משרדי התיירות והאוצר לא גיבשו מבעוד מועד מתווה למימושה, כדי לאפשר את יישומה המהיר. 
   
   
3. הממצאים המפורטים בדוח ביקורת זה מלמדים בראש ובראשונה על רמת יישום נמוכה של החלטות ממשלה שהתקבלו בנוגע לתוכניות לפיתוח העיר אילת והאזור ולהקצאת משאבים לשם מימושן. בפועל החלטות הממשלה שנקבעו לחיזוקה של העיר הובילו לשיפור מוגבל, וספק אם יש בהן כדי לקדם את המטרות ולממש את היעדים שהממשלה קבעה בהחלטותיה. בכך החוסן התיירותי והכלכלי של העיר אילת נותר חשוף לסיכונים עתידיים במצבי חירום שונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות.

1. ​שיקום ושדרוג של תעשיית התיירות במרחב אילת אשר ספגה נזקים במהלך מלחמת חרבות ברזל וחיזוק חוסנה התיירותי של העיר אילת.
2. השלמת ביצוע הפרויקטים התשתיתיים שבתחומי התיירות, פני העיר, התרבות וההשכלה. 
3. הרחבת תמהיל סוגי הענפים הכלכליים הקיימים בעיר ואפשרויות התעסוקה בה לצד חיזוקה ופיתוחה החברתי, וקידום ההון האנושי באילת.
4. השלמת הפעולות הנדרשות לשיפור הנגישות התחבורתית לאילת בהקדם באמצעות המשך קידום תכנון תוואי הרכבת, שדרוג כביש 90 והגדלת הפעילות האווירית בנמל התעופה רמון.
5. קידום והשלמה של הפעולות לשיפור שירותי הבריאות והרפואה במרחב אילת, ובכלל זאת מתן מענה לפערים העיקריים בתחום זה והצורך בניוד מטופלים וכוח אדם רפואי שתלוי בנגישות התחבורתית והתעופתית לאילת וממנה.
   

יש ליישם את הפעולות האלו בהקדם כדי למנף את הפוטנציאל הלאומי הטמון באזור אילת ולשפר את חוסנה הכלכלי והתיירותי במיוחד בעיתות משבר ולנוכח התחרות ההולכת וגוברת עם אתרי נופש במדינות אחרות; וזאת, במבט רחב צופה פני עתיד, בראייה אסטרטגית ובהלימה להחלטות הממשלה שהתקבלו בעניינה במהלך השנים.