היבטים בפיקוח ובבקרה של משרד הביטחון על שימוש החברות הביטחוניות במקדמי שיווק, בסוכנים ובמתווכים בעסקאות יצוא ביטחוני

​במסגרת הפעילות הבין-לאומית לשיווק מוצריהן מסתייעות החברות הביטחוניות בגורמים חיצוניים הפועלים בשמן לקידום עסקה בינן לבין צד שלישי בתמורה לעמלה, שכר או תמורה אחרת (מקדמי שיווק, סוכנים, מתווכים).

חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, התשס"ז-2007 (חוק הפיקוח), והתקנות שהותקנו מכוחו נועדו להסדיר את הפיקוח של המדינה על היצוא הביטחוני. זאת, מטעמים של ביטחון לאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבין-לאומיות ולשם שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה. בחוק נקבע כי לא יבצע אזרח ישראלי, תושב ישראלי, או תאגיד ישראלי פעולת שיווק ביטחוני - פעולה שמטרתה קידום יצוא ביטחוני, לרבות פעולת תיווך לעסקת יצוא ביטחוני, אלא אם קיבל רישיון לכך מאת הרשות המוסמכת (רישיון שיווק).

בשנת 2005 חתמה מדינת ישראל על אמנת האו"ם נגד שחיתות והיא אשררה את הצטרפותה בהחלטת ממשלה מדצמבר 2008. בשנת 2009 ישראל אשררה את הצטרפותה לאמנה של הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (OECD) למאבק בשוחד של עובדי ציבור זרים בעסקאות סחר בין-לאומיות (אמנת ה-OECD), והיא מחויבת ליישם את הוראותיהן. במסגרת הצטרפותה של מדינת ישראל ל-OECD, התחייב משרד הביטחון (משהב"ט) באמצעות משרד המשפטים על יישום מנגנונים למניעת עבירת מתן שוחד לעובד ציבור זר. 

ביולי 2008, לקראת ההצטרפות של ישראל לאמנת האו"ם, נוספה לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (חוק העונשין) עבירה שעניינה מתן שוחד לעובד ציבור של מדינה זרה או לעובד של ארגון ציבור בין-לאומי. על פי החוק, קיים איסור על הצעה או מתן שוחד לעובד ציבור זר במטרה להשיג, להבטיח או לקדם פעילות עסקית, או כדי להשיג יתרון הנוגע לפעילות כאמור.

הפיקוח על יישום האמנה למאבק בשוחד של עובדי ציבור זרים מופקד בידי קבוצת העבודה של ה-OECD על שחיתות בעסקאות בין-לאומיות, שישראל חברה בה. קבוצת העבודה הכינה מסמך הכולל שורה של המלצות בנושא ובנובמבר 2021 אימץ ה-OECD את ההמלצות האמורות עבור הארגון. בין היתר, כלל המסמך המלצה שמדינה תעודד חברות וארגונים עסקיים, לפתח תוכניות או אמצעי ציות ואתיקה לגילוי או למניעה של שוחד לעובדי ציבור זרים, בין היתר באמצעות צדדים שלישיים, כגון סוכנים.

מטרת השימוש במקדמי השיווק במסגרת עסקאות היצוא הביטחוני היא קידום מכירות והגדלת סיכויים להבשלת הזדמנות עסקית לכדי עסקה. עם זאת, השימוש בהם כרוך בסיכון גבוה בהיבטי ציות ורגולציה נוכח האמור בחוק העונשין ובאמנות ה-OECD. אם במסגרת מעורבות מקדמי שיווק בעסקאות היצוא הביטחוני ייעשו על ידם פעולות שהן בגדר הפרת הדין הישראלי והבין-לאומי, קרי - מתן שוחד לעובדי ציבור זרים, הדבר עלול להוביל למגוון של השלכות משפטיות הן עבור התאגיד והן עבור האנשים המעורבים, פגיעה במוניטין של החברה ובמעמדה, במעמדה של מדינת ישראל בעולם, וביכולתה להמשיך ולקיים עסקאות יצוא ביטחוני אם תיכנס ל"רשימות שחורות". סיכון זה מתחדד נוכח התחרות הגבוהה הקיימת בשוק הביטחוני 

הבין-לאומי, ולנוכח פעילויות שיווק ויצוא ביטחוני המתקיימות גם במדינות עם רמות שחיתות גבוהות, שבהן הציפיה לקבלת שוחד לשם התקשרות בעסקת יצוא ביטחוני עלולה להיות גבוהה יותר.

סיכון נוסף הכרוך בשימוש במקדמי שיווק נוגע להעסקת מקדמי שיווק המצויים בקשרים אישיים עם גורמים בכירים במשהב"ט, שיכולים להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות בתחום היצוא הביטחוני. החשש הוא כי קשרים אלו יובילו לניגודי עניינים, וכתוצאה מכך - לטובות הנאה, לקבלת החלטות לא מיטביות במשהב"ט בכל הנוגע לעסקאות אלו ולפגיעה בזכות להזדמנות שווה. מימושו של סיכון זה עלול אף להביא לפגיעה באמון הציבור במינהל הציבורי.

בשנים 2018 - 2023 הסתכם היצוא הביטחוני של ישראל בכ-60.5 מיליארד דולר. 

בחודשים אוגוסט עד דצמבר 2024 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בבקרה של משהב"ט על השימוש של החברות הביטחוניות במקדמי שיווק במסגרת עסקאות יצוא ביטחוני, ובכלל זה - את המדיניות של משהב"ט בנושא; את הממשק שבין החברות הביטחוניות לבין משהב"ט בכל הנוגע לפעילות מקדמי השיווק, לרבות הבקרה שהוא מקיים על הנושא; ואת הסדרת פעילות משהב"ט בהקשרים הנוגעים לנושא זה במסגרת הוראותיו ונהליו. בדיקות השלמה בוצעו עד פברואר 2025. הביקורת בוצעה במשהב"ט: בלשכת מנכ"ל משהב"ט, באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (היועמ"ש למעהב"ט), בסיבט, במנהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית, באגף לפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י), באגף הביטחוני מדיני, ובאגף התכנון. ביקורת השלמה בוצעה במשרד המשפטים. הביקורת לא עסקה בחשד להפרות של הדין והעמדה לדין בגין עבירות של שוחד לעובדי ציבור זרים.

ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח דוח זה במלואו על שולחן הכנסת אלא לפרסם רק חלקים ממנו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

​ליצוא הביטחוני של מדינת ישראל יש תרומה רבה לביטחונה, לצמיחתה הכלכלית ולחוסנה הלאומי, והוא מהווה נתח משמעותי ממכירותיהן של החברות הביטחוניות. בשנים 2018 - 2023 הסתכם היצוא הביטחוני של ישראל בכ-60.5 מיליארד דולר. 

כדי להגדיל את הסיכויים להבשלת הזדמנויות עסקיות לכדי עסקה מעסיקות החברות מקדמי שיווק. העמלות שהתחייבו חברות ביטחוניות לשלם למקדמי שיווק בשנים 2022 - 2024 היו בסך של מאות מיליוני דולר.

לצד התועלות שעשויות להיות לחברות הביטחוניות מפעילותם של מקדמי השיווק, השימוש בהם עלול להיות כרוך בסיכון גבוה בהיבטי ציות ואסדרה בנושא השוחד לעובדי ציבור זרים. כמו כן, קיים סיכון בשימוש במקדמי שיווק ישראלים המצויים בקשרים אישיים עם גורמים בכירים במשהב"ט, נוכח החשש כי קשרים אלו יובילו לניגודי עניינים וכתוצאה מכך לקבלת החלטות לא מיטביות של משהב"ט בעסקאות יצוא ביטחוני, ולפגיעה בזכות להזדמנות שווה. מימושו של סיכון זה עלול אף להביא לפגיעה באמון הציבור במינהל הציבורי. 

בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים בכל הנוגע לפיקוח ולבקרה של משהב"ט על השימוש של החברות הביטחוניות במקדמי שיווק, ובכלל זה: אי-קביעת כללים הנוגעים לפיקוח על השימוש במקדמי שיווק, היעדר קביעה לגבי אמצעים שראוי כי חברות ביטחוניות בינוניות וקטנות יאמצו כדי למנוע שחיתות במסגרת עסקאות של יצוא ביטחוני; אי-גיבוש החלטה במשהב"ט בדבר קיום בקרה על תוכניות הציות של החברות הביטחוניות, וממילא גם לא בדבר אופי הבקרה והיקפה; אי-קיום פיקוח ובקרה על זהות מקדמי השיווק; אי-הסדרת סוגיית הבקרה על שימוש החברות הביטחוניות במקדמי שיווק, לרבות מידת מעורבות הנדרשת של דירקטוריון חברה באישור מקדם השיווק והעמלה המשולמת לו; אי-עיגון בהוראות של הפעולות שעל אגפי משהב"ט הרלוונטיים לנקוט ליישום את הפיקוח על היצוא הביטחוני בהקשרי מניעת שוחד ושחיתות וכן של אופן ההתנהלות של עובדי משהב"ט במגעיהם עם מקדמי השיווק בעסקאות היצוא הביטחוני; ואי-קיום מאגר מידע שלם באפ"י לגבי גורמים הפועלים כמקדמי שיווק במסגרת עסקאות של יצוא ביטחוני, וכפועל יוצא מכך - אי-פיקוח של אפ"י על כלל מקדמי השיווק.

התממשותם של סיכוני ציות בהקשרי שוחד ושחיתות עלולה לפגוע באופן משמעותי במדינת ישראל בהיבטי ביטחון, יחסי החוץ והמסחר הבין-לאומי; בשמו הטוב של משהב"ט ובשמן הטוב של החברות הביטחוניות הנוגעות בדבר. אי לכך, על מנכ"ל משהב"ט לוודא כי ראש אגף התכנון והיועמ"ש למעהב"ט יפעלו בהקדם לגיבוש המלצותיהם לגבי מידת מעורבות המשרד בפיקוח על השימוש של החברות הביטחוניות במקדמי שיווק בכלל, לרבות בסוגיית העמלות, ועליו לעגן את מעורבותו של המשרד במסגרת הוראותיו. על מנכ"ל משהב"ט לקבוע אם ובאיזה אופן על משהב"ט לבחון את תוכניות הציות של החברות הביטחוניות היצואניות ואת אופן יישומן, ואת אמצעי הציות שיידרשו ליישם יצואנים ביטחוניים בינוניים וקטנים. 

כמו כן, כדי לקיים פיקוח ובקרה מיטביים בעניין מקדמי השיווק, על אפ"י לבנות מאגר מידע מלא ומפורט לגבי הגורמים הפועלים כמקדמי שיווק של החברות הביטחוניות - ישראלים וזרים - לרבות רישיונות השיווק שקיבלו או רישיונות השיווק והיצוא שבהם צוין שמם. 

נוכח חשיבותו האסטרטגית של היצוא הביטחוני ותרומתו המדינית, הביטחונית והכלכלית, מחד גיסא, והסיכונים הכרוכים בשימוש של החברות הביטחוניות במקדמי שיווק, מאידך גיסא, על מנכ"ל משהב"ט להנחות את כלל גורמי משהב"ט הנוגעים לפעילות זו, לרבות אפ"י, יועמ"ש מעהב"ט ואגף התכנון, לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת ועל פי המלצותיו של דוח זה לשם קיום בקרה אפקטיבית לצמצום החשיפה לסיכוני הציות והאסדרה בתחום השחיתות והשוחד הנוגעים ליצוא הביטחוני.