החל משנת 2008 ועד דצמבר 2013, חלה עלייה ריאלית חדה במחירי הדירות ובגובה שכר הדירה בישראל (להלן - מחירי הדיור). לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדד מחירי הדירות עלה בכ-55% והמחיר הממוצע של שכר הדירה עלה בכ-30%. אחד הגורמים לכך הוא מחסור בעשרות אלפי דירות שנוצר עקב היקפן המצומצם של התחלות הבנייה ביחס לגידול במספר משקי הבית. אל מול מחירי הדיור הנוסקים עלתה ההכנסה הממוצעת של משקי הבית באופן מתון. שתי מגמות אלו הביאו לידי הכבדה ניכרת בנטל הוצאות הדיור של משקי הבית, המשפיעה בעיקר על שכבות האוכלוסייה החלשות ועל אלו המשתייכות למעמד הביניים (להלן - משבר הדיור). להכבדה בנטל הוצאות הדיור עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת הנוגעות לחייו ולרווחתו של הפרט ולחוסנו הכלכלי. אם ימשיכו מגמות אלו הן עלולות להשפיע לרעה על מצב המשק כולו.
משבר הדיור מצוי על סדר היום הציבורי זה כמה שנים. הוא נדון בהחלטות ממשלה, בדיוני הכנסת, בתקשורת ובאקדמיה, והיה לאחד מהנושאים המרכזיים של המחאה החברתית בקיץ 2011. בדצמבר 2013, מועד סיום הביקורת, נמשכה מגמת העלייה במחירי הדיור ומשבר הדיור עדיין לא בא על פתרונו.
לממשלה ולשלטון המקומי יכולת השפעה רבה על שוק הדיור בישראל. רוב קרקעות המדינה מצויות בניהולה של רשות מקרקעי ישראל. מוסדות התכנון, רשות מקרקעי ישראל והשלטון המקומי הם הגופים העיקריים המעורבים בשרשרת הייצור של יחידת דיור משלב תכנון הקרקע דרך שיווקה ועד פיתוחה. בכוחה של הממשלה להשפיע במידה מסוימת על הביקוש לדיור וביתר שאת על ההיצע ואגב כך לווסת את מחירי הדיור. עוד בכוחה ליצור תנאים שיאפשרו מתן פתרונות דיור במחיר סביר לכלל האוכלוסייה ולסייע בדיור לקבוצות אוכלוסייה מסוימות שהכנסותיהן נמוכות יחסית.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את התמודדותן של הממשלה ושל רשויות נוספות רלוונטיות עם משבר הדיור. הבדיקה התייחסה בין השאר לנושאים אלו: גיבושה של מדיניות לאומית בתחום הדיור, בחינת שלבים עיקריים בשרשרת הייצור של יחידות דיור ופעולות הממשלה בתחום דיור בר השגה. בדיקות השלמה ועדכונים של חלק מהנתונים נעשו בחודשים ינואר-אוגוסט 2014.
הבדיקה נערכה במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי או משרד השיכון) ומחוזותיו, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) ומחוזותיה, במשרד הפנים - במינהל התכנון ובלשכות התכנון המחוזיות, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה ובכמה רשויות מקומיות. בדיקות השלמה נעשו במשרד לפיתוח הנגב והגליל, במשרד הכלכלה, במשרד המשפטים, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וכן בבנק ישראל.
הליקויים העיקריים
שער ראשון
תמונת מצב של שוק הדיור בישראל
הכבדה ניכרת בנטל ההוצאות על דיור בשנים 2013-2008
משנת 1967 נרשמו שינויים ריאליים במדד מחירי הדירות בישראל, המעידים גם על התנודתיות הניכרת של שוק הדיור; מינואר 2008 עד דצמבר 2013 חלה במחירי הדירות עלייה ריאלית בשיעור של כ-55%, דהיינו קצב שנתי ממוצע של כ-9%. קצב זה גבוה במידה ניכרת מקצב עליית מחירי הדירות הרב-שנתי, שהוא
כ-2% בממוצע לשנה. להלן השינויים הריאליים במדד מחירי הדירות בשנים 2013-1967:
תרשים 1 - מדד מחירי הדירות, 1967-2013 בקובץ המלא
נמצא כי על פי הנתונים, בשנים 2012-2008 חל גידול בשיעור הוצאות הדיור של משקי בית על שכר דירה. הגידול בשיעור ההוצאות בולט בעיקר בקרב ששת העשירונים הנמוכים (לפי דירוג גובה ההכנסה), דהיינו כ-470,000 משקי בית. אף שמדובר בסך הכול ב-20% ממשקי הבית במדינת ישראל, שיעורם הוא כ-73% מסך משקי הבית השוכרים דירות. עוד נמצא כי שיעור ההוצאות על שכר דירה מההכנסה נטו בקרב שלושת העשירונים הנמוכים (כ-285,000 משקי בית) עמד על רף של 30% או עבר אותו. פריצת רף זה מעידה על פגיעה אפשרית ביכולתם של משקי הבית לממן צורכי מחיה בסיסיים, היא מגבירה את הסיכון הכלכלי שלהם ועלולה להביא לידי פגיעה ממשית ברמת חייהם. שיעור ההוצאה החודשית של משקי בית יחסית להכנסה נטו, לפי עשירונים מוצג בתרשים להלן:
תרשים 2 - שיעור ההוצאה החודשית עבור שכר דירה יחסית להכנסה נטו, לפי עשירונים, 2008 ו-2012 בקובץ המלא
מדדים נוספים המבטאים את משבר הדיור הם התמורות במדדי מחירי הדירות לעומת השכר החודשי למשרת שכיר ישראלי והתמ"ג (נתונים ריאליים לשנים 2013-2005). הנתונים שמוצגים להלן מצביעים על הפגיעה בכוח הקנייה של השכירים, ובכלל זה ביכולתם של אלו המבקשים לרכוש את דירתם הראשונה:
תרשים 3 - מדדי מחירי דירות ריאלי, שכר חודשי ריאלי למשרת שכיר ישראלי והתמ"ג, 2005-2013 בקובץ המלא
לפי נתוני משרד הבינוי, בשנת 2008 נדרשו 103 משכורות חודשיות של שכיר לרכישת דירה ובסוף 2013 כבר נדרשו 137 משכורות חודשיות; כמו כן, שיעור ההוצאה מהשכר החודשי הממוצע עבור שכר דירה עלה מכ-29% בינואר 2008 לכ-38% בדצמבר 2013.
מחסור בהיצע הדירות והיעדר מגוון בגודלן
נמצא כי בשנים 2012-2002 נוצר פער מצטבר בין מספר התחלות הבנייה למספר משקי הבית שהסתכם ב-53,000 יחידות דיור (להלן - יח"ד או דירות). נתוני משרד הבינוי מראים מחסור כולל של כ-115,000 יח"ד. הפערים בין ההיצע לביקוש תרמו לעלייה ניכרת במחירי הדיור. לפי מחקר של בנק ישראל משנת 2011 המחסור בדירות מסביר כ-37% מהעלייה במחירי דירות וכ-75% מהעלייה במחירי שכר הדירה בשנים האמורות.
רק 6% מכלל הדירות שבנייתן החלה בשנת 2013 היו דירות שבהן עד שלושה חדרים לעומת כ-42% דירות כאלו שבנייתן החלה בשנת 1980. ההיצע הנמוך של דירות קטנות פוגע בהלימה בין צורכי חלק ממשקי הבית ובין מצאי הדירות המתאים להם וגורם להכבדה שלא לצורך בנטל הוצאותיהם על דיור.
המידע הממשלתי על הביקוש ועל מחירי הדיור לקוי ואיכותו נמוכה
בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור - ובראשם משרד הבינוי - אין מידע רלוונטי על השפעתם של השינויים במחירי הדיור על מצבם החברתי והכלכלי של משקי הבית. זאת ועוד, אין עומד לרשותם מידע מהימן דיו על נטל הוצאות הדיור של האוכלוסייה המתגוררת בדירות שבבעלותם; מציאות כזאת פוגעת ביכולתו של משרד הבינוי לגבש מדיניות בתחום הדיור.
יתרה מזאת, הגופים האמורים לא פיתחו מודלים שיסייעו בידם לאמוד את הביקושים בשוק הדיור ולאפיינם. לפיכך, היצע הדירות עלול שלא להתאים לצרכים הן מבחינת מיקומן של הדירות הן מבחינת גודלן.
משנת 2007 כ-25% מכלל העסקאות לרכישת דירות היו למטרת השקעה. אף שהמשקיעים יוצרים חלק ניכר מהביקושים בשוק הדיור, משרדי הבינוי והאוצר לא בחנו באופן שיטתי את ההשפעות של רכישה לצורך השקעה על שוק הדיור, וזאת כדי לקבוע מדיניות מושכלת ביחס להשפעות אלו.
המידע הרב בנושא המקרקעין ושוק הדיור המצוי בידי משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים האחרים (כמו רשות המסים) מנוהל במערכות שונות ללא כל קישור ביניהן ומתוחזק באופן מפוצל וחלקי.
קובץ "כרטסת מחירי נדל"ן" (כרמ"ן) של רשות המסים הוא המקור המרכזי לנתונים המשמשים לבדיקת השינויים במחירי הדיור. נמצא כי הקובץ חסר ולא מדויק, ואף לא מבוקר בידי גורם כלשהו, ואין הוא כולל נתונים מהותיים, על כן מהימנותו מוטלת בספק רב.
אף שרשות המסים אפשרה לציבור להפיק שאילתות בנוגע למחירי עסקאות במקרקעין מתוך נתונים שהיא מרכזת, נמצא כי עדיין קיים קושי בהפקתם; הדבר פוגע בשקיפות הנדרשת ליעילות הכלכלית של שוק הדיור.
שער שני
התוויית מדיניות הממשלה והתמודדותה עם משבר הדיור
החלטות הממשלה בשנים 2007-2005 (לפני פרוץ משבר הדיור) נותרו בגדר "אות מתה"
בשנים 2007-2005 קיבלה הממשלה כמה וכמה החלטות העשויות להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור, ובהן הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל), תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב, מתן תוקף לתכנית מתאר ארצית - תמ"א 35, גיבוש תכנית חומש מוסכמת לתכנון ופיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה. אולם יישומן של חלק מהחלטות, דוגמת הרפורמה ברמ"י, התעכב וחלקן האחר, דוגמת גיבוש תכנית חומש לתכנון ולפיתוח הקרקע למגורים ולתעסוקה, אף לא יושם כלל ונותר בגדר "אות מתה".
כפועל יוצא מכך, התפוקות של שרשרת הייצור של יח"ד בשנים 2007-2005 לא נתנו מענה הולם ליעדי התכנון והשיווק שהציבה הממשלה בהחלטותיה ובתכניותיה והן לא הלמו את צורכי שוק הדיור.
אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביח"ד והיעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור (מנגנון ניהול סיכונים) הביאו לידי כך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת 2008 לא היו בידי הממשלה אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור ועם משבר הדיור ההולך ומעמיק. היעדר היערכות לקראת משברים שכאלו היא ליקוי מהותי בסדרי מינהל תקין ובעבודת המטה הממשלתית.
בשנים 2010-2008 הממשלה נכשלה בזיהוי משבר הדיור ולא גיבשה מדיניות להתמודדות עם המשבר ולבלימתו
אף שכבר במהלך 2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, הממשלה ה-31 בראשותו של מר אהוד אולמרט, שכיהנה באותה עת, לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא. היא גם לא קבעה כי יש לנקוט אמצעים כלשהם כדי למתן או לבלום את עליית המחירים וממילא לא גיבשה תכנית כוללת לשינוי מגמה זו. לכן, בשנים 2010-2008 גדלו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור ומחירי הדיור עלו בתקופה זו בכ-36% במונחים ריאליים ועמם ההכבדה בנטל הוצאות הדיור. תהליך זה הוא הלכה למעשה משבר הדיור הנוכחי. בעוד מחירי הדיור נוסקים, רק ביולי 2010, יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה הממשלה ה-32 בראשותו של מר בנימין נתניהו, את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור וקבעה כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד את מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. אף על פי כן המשיכו מחירי הדיור לעלות בשנים 2012-2011 אם כי באופן מתון יותר.
לוחות הזמנים להשגת יעדי הממשלה בשנים 2012-2011 לא היו ריאליים
במרץ 2011 קבעה הממשלה הסדרים לאישור מהיר של תכניות למגורים והחליטה לחוקק חוק להאצת הבנייה למגורים (כהוראת שעה) ולפיו בין היתר יוקמו ועדות לדיור לאומי (להלן - וד"לים), במטרה להגדיל באופן ניכר את היצע הקרקעות הזמינות לבנייה למגורים על מנת לבלום את עליית מחירי הדיור. אולם ההסדרים שנקבעו, והקמתן של הוועדות האמורות, לא נתנו מענה מלא לצורך זה, בייחוד במרכז הארץ (ראו להלן). גם מספר היחידות לדיור בר השגה שאושרו בוועדות אלו היה קטן ביותר.
במרץ 2012, במסגרת יישום המלצות ועדת טרכטנברג שהוקמה בעקבות מחאת קיץ 2011 שפרצה בין היתר על רקע יוקר המחייה בכלל והדיור בפרט, קיבלה הממשלה ה-32 החלטות בנושאי דיור ובהן האצת פעולות השיווק והפיתוח של קרקעות למגורים. אולם לוחות הזמנים להשגת יעדי הממשלה העוסקים בתכנון ובשיווק של קרקע לבנייה למגורים התבררו כלא ריאליים, משום שקביעתם לא התחשבה בחסמים התכנוניים והתשתיתיים שישנם בדרך למימוש יעדים אלו.
עבודת המטה להתוויית מדיניות הדיור הממשלתית והפעלתה נמצאו לקויים
בשנים 2012-2005 פעלו משרדי הממשלה וגופים שלטוניים הנוגעים בדבר בלי שמונה גוף מטה שתפקידו לתכלל את התוויית מדיניות הדיור הממשלתית ואת יישומה. פעולות אלו היו מבוזרות בין משרדי הממשלה ומוסדות המדינה השונים, והם פעלו בלי שגובשה תכנית עבודה אסטרטגית רב-שנתית ובלי שנקבעו יעדי מדיניות מוסכמים ומתואמים בין כלל הגופים הנוגעים לעניין התשתיות הנדרשות לשכונות מגורים, בעיקר משרד הבינוי, רמ"י ומינהל התכנון במשרד הפנים. למשל, ביולי 2010 קבעה הממשלה כי יש להוריד את מחירי הדיור, אך לא קבעה יעד עבור שיעור הירידה שיש לשאוף אליו.
נמצא גם כי מזכירות הממשלה לא קיימה מעקב שיטתי אחר יישום החלטות הממשלה שהתקבלו בשנים 2012-2005 הנוגעות למדיניות הדיור הממשלתית אף שהחלטות רבות של הממשלה לא יושמו או שיישומן התעכב זמן ממושך.
היבטים במימון בשוק הדיור
בנק ישראל קובע את המדיניות המוניטרית כדי לעמוד במטרות שנקבעו לו בחוק. לריבית הנמוכה בשנים האחרונות, שאותה קבע הבנק בעיקר כדי לשמור על יציבות המחירים ולתמוך בצמיחה ובתעסוקה במשק, יש השפעות נלוות על עליית הביקוש לדיור ועל עליית מחירי הדירות, למרות העובדה שהוראות הפיקוח על הבנקים למערכת הבנקאית הן גורם ממתן לעליית המחירים. כמו כן, פעולות שנקטה הממשלה לבלימת עליית המחירים לא השיגו את יעדן; למשל, לא נמצא כי צלח הניסיון להגדיל את היצע הדירות על ידי הגדלת היצע האשראי הבנקאי לבנייה, באמצעות הקמת קרן תקציבית ממשלתית (קרן מע"ם) והקטנת דרישת הקצאת ההון בבנקים בגין ערבויות המכר.
במשך שנים ארוכות ההפרשה הכוללת של כלל המערכת הבנקאית להפסדי אשראי בגין הלוואות לדיור עמדה על סכומים דומים (כ-2 מיליארד שקלים). רק במרץ 2013 הורה המפקח על הבנקים לבנקים להעמיד את ההפרשה הקבוצתית המינימלית בגין הלוואות לדיור על 0.35%; וזאת על אף עלייה וגידול מואץ באשראי לדיור בשנים האחרונות (מכ-112 מיליארד ש"ח ב-31.12.05 לכ-237 מיליארד ש"ח ב-31.12.12 - עלייה של כ-112%) ולמרות העלייה בסיכון בענף הדיור, כפי שעולה מפרסומי הפיקוח על הבנקים.
צעדי מיסוי מקרקעין שננקטו יושמו באיחור וללא בקרה מספקת
נמצא כי אף שצעדי המיסוי שנקט משרד האוצר הביאו לידי הגדלת היקף המכירה של דירות שבבעלות משקיעים בשנים 2012-2011 (לעומת שנת 2010), מספרן הכולל של הדירות שבבעלות משקיעים גדל, משום שמשקיעים הוסיפו לרכוש דירות ומספרן עלה על מספר הדירות שמכרו. במשרד האוצר לא נמצאה עבודה המצביעה על התמהיל הרצוי מהבחינה הכלכלית בין פתרונות השכירות שיספקו המשקיעים אם ימשיכו להחזיק בדירותיהם לבין פתרונות אחרים.
נמצא כי אגף התקציבים במשרד האוצר יזם את גיבוש חוק מיסוי מקרקעין (הגדלת היצע של דירות מגורים - הוראת שעה), התש"ע-2011, והקים צוות בשיתוף רשות המסים לבחינת ההיבטים והשפעות החקיקה שגם עסק בניסוח החקיקה ללא שיתוף מינהל הכנסות המדינה כשותף מלא לתהליך.
אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, אגף התקציבים ורשות המסים לא בחנו את רכיבי עלויות הבנייה למגורים ואת משקלם במחיר הדירה בכלל ואת שיעור המסים וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט, שיכלו לסייע להם בקבלת החלטות בנוגע לשיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוק מיסוי מקרקעין.
במאי 2013, לאחר רכישתן של כ-165,000 דירות שנקנו על ידי משקיעים בשנים 2012-2007 ועליית מחירי הדיור במשך חמש שנים, הממשלה אישרה תיקון לחוק מיסוי מקרקעין שעניינו חיוב דירות להשקעה במס שבח במועד מכירתן, במתכונת המתחשבת בהערות שהעלתה רשות המסים כבר בשנת 2011.
באגף הכלכלן הראשי, באגף התקציבים וברשות המסים לא נעשה תהליך מוסדר ומובנה של מעקב אחר התאמת סעיפים שונים בהוראות מיסוי המקרקעין למצבו המשתנה של המשק, אם בהיבטי המקרו אם בהיבטי המיקרו, ושל מעקב אחר תום תוקפן של הוראות שעה. כמו כן, לא נבחן אם הושגו מטרות הממשלה הקבועות בהוראות חוק שונות שחוקקו בעבר בתחום המסים בכלל ובתחומי מיסוי רלוונטיים לשוק הדיור בפרט.
שער שלישי
שרשרת הייצור של יחידות דיור
תמ"א 35 לא עודכנה וליישובים רבים אין תכנית מתאר מעודכנת
מאז אישור תמ"א 35 חלפו יותר משמונה שנים, ואף שהוראותיה קובעות כי יש לבחון את הצורך בעדכונה אחת לארבע שנים, טרם הושלם תהליך קבלת ההחלטות הראשון על עדכונה. בנוגע לתכניות המתאר המחוזיות נמצא שלא מתקיים מעקב אחר יישומן.
נמצא כי ליישובים רבים אין תכניות מתאר כוללניות מעודכנות; למשל, רק 4 מ-71 עיריות (כ-6%) מחזיקות בתכנית מעודכנת תקפה. עם זאת, ב-80% מהעיריות התכנית מצויה בתהליכי הכנה.
יעדי פיזור האוכלוסייה ופיתוח הפריפריה שנקבעו בתמ"א 35 לא הושגו
צוות מתכננים שנבחר לבחון את העדכונים הנדרשים בתמ"א 35 ואת יישומה (להלן - צוות המעקב) מצא כי נכון ל-2007 יעדי האוכלוסייה שקבעה תמ"א 35 למימוש מדיניות התכנון הלאומית לא הושגו וגם מטרת התכנית לתת עדיפות לפיתוח הגליל והנגב ולמתֵּן את הפיתוח במרכז הארץ לא הושגה במידה הרצויה. הפער הבולט ביותר בין היעדים המתוכננים ובין המצב בפועל הוא במחוז המרכז, שעל פי המגמות שמצא צוות המעקב אוכלוסייתו תחרוג בשנת 2020 מהיעדים בכ-400,000 תושבים. גם יעדי האוכלוסייה לצפון הארץ ולדרומה לא הושגו, ובמצטבר צפויים בהם כ-600,000 תושבים פחות מיעדי התמ"א. הממשלה לא הצליחה אפוא להכווין את הביקושים בשוק הדיור אל הפריפריה והדבר הגדיל את הפערים בין הביקוש להיצע במרכז הארץ.
צוות המעקב גם מצא, כי בשנים 2008-1995 הפערים הכלכליים-חברתיים בין הפריפריה למרכז הארץ העמיקו, וכי באותן השנים במקרים רבים לא נקטו משרדי הממשלה אמצעי מדיניות לעידוד ההגירה של אוכלוסייה מהמרכז לפריפריה, כמו השקעה בתשתיות ויצירת אזורי תעסוקה. הצוות מצא כי הממשלה אף נקטה לעתים פעולות הפוכות והעדיפה את הפיתוח במרכז הארץ למרות מדיניותה המוצהרת.
ליקויים בניהול המלאי התכנוני, שחיקתו ואי זמינותו לבנייה
משרדי הממשלה האחראים למדיניות בתחום הדיור לא קבעו תקן מחייב לגודלו המזערי של המלאי התכנוני הזמין למגורים. בהיעדרו עולה קושי לקבוע יעדים מושכלים ולהתריע מבעוד מועד על מחסור במלאי. כמו כן, אין כל מידע רלוונטי על המלאי התכנוני ועל זמינותו לבנייה, אף שהדבר חיוני לקבלת החלטות ולתכנון מדיניות דיור.
בשנים 2009-2007, בתקופה שכבר הסתמנה עלייה ניכרת במחירי הדיור, לא קבע משרד הפנים יעדים כמותיים לאישור תכניות וליצירת מלאי תכנוני, אף שהממשלה החליטה לעשות כן בהחלטה מס' 2213 מ-2007. רק ביולי 2010 קבעה הממשלה יעדים כמותיים לאישור יח"ד בתכניות מפורטות בכל המחוזות.
בשנים 2011-2007 מספר יחידות הדיור שאישרו מוסדות התכנון היה נמוך ביחס למספר התחלות הבנייה ולגידול במספר משקי הבית באותן שנים. הפער בין מספר יחידות הדיור בתכניות שאושרו בשנים אלו לגידול במספר משקי הבית היה כ-57,000.
בשנים 2013-2012 נבלמה השחיקה במלאי התכנוני ומוסדות התכנון עמדו ביעדים שקבעה הממשלה ב-2010 לאישור תכניות מפורטות.
ואולם בדיקה של המלאי התכנוני שאושר ב-2012 העלתה כי חלק נכבד ממנו אינו זמין לבנייה. אף על פי כן, משרד הפנים אינו משקף זאת בדוחותיו. המידע החסר על זמינות המלאי התכנוני אינו מאפשר ניהול תקין של הליכי התכנון ופוגע ביכולתה של הממשלה לקבל החלטות בתחום הדיור. כמו כן, מחסור בתכניות זמינות לבנייה עלול לעורר קשיים בהגדלת ההיצע בשוק הדיור.
ייזום תכניות על מקרקעי ישראל נעשה בחוסר הלימה לצרכי המשק
ייזום התכנון מתחיל בהרשאות לתכנון מטעם רמ"י. רמ"י לא הכינה תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות שיאפשרו לתכנן את כמות יחידות הדיור הנדרשת כדי לעמוד ביעדים שנקבעו לה מפעם לפעם.
בשנים 2012-2007 נתנה רמ"י הרשאות לתכנון של כ-212,000 יח"ד - כמות הקטנה מהנדרש כדי לעמוד ביעדים לשיווק קרקעות. עד 2010 נתנה רמ"י הרשאות לתכנון של כ-13,000 יח"ד בממוצע מדי שנה ורק משנת 2011 גדל מספר ההרשאות. מאחר שהליכי התכנון נמשכים כמה שנים הרי שעלולה להיות בשנים הקרובות פגיעה ביכולת לעמוד ביעדי התכנון והשיווק שקבעה הממשלה וביכולת להגדיל את ההיצע בשוק הדיור במקרקעי ישראל.
בשנים 2012-2007 הוגשו למוסדות התכנון תכניות הכוללות תוספת של כ-151,000 יח"ד, כמות שאינה מאפשרת את אישורן של יח"ד במוסדות התכנון בכמות הנדרשת למשק. מדובר בכמות קטנה, בייחוד לנוכח העובדה כי בתחילת הליכי התכנון יש לקדם כמות גדולה יותר של יח"ד מהנדרש משום שבסופו של תהליך לא כל התכניות מתאשרות. התנהלות זו היא אחת הסיבות לכך שבשנים אלו אישרו מוסדות התכנון מספר נמוך יחסית של יח"ד.
נמצא כי התכניות למגורים שהגישה רמ"י למוסדות התכנון במחוזות השונים לא תאמו את הגידול היחסי במספר משקי הבית באותם מחוזות. הדבר בולט בעיקר במחוזות המרכז ותל אביב (מחסור של כ-39% ושל כ-81%, בהתאמה). לעומת זאת, במחוזות הדרום, הצפון וחיפה ישנן תכניות למגורים הרבה מעבר לגידול היחסי במספר משקי הבית.
התמשכות הליכי התכנון של תכניות מפורטות למגורים (על כלל הקרקעות)
נמצא כי הזמן הממוצע הנדרש לאישורן של תכניות גדולות למגורים הוא כ-65 חודשים (כחמש שנים וחצי). פרק זמן זה ארוך פי שלושה מהזמן המצטבר שנקבע בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, להשלמת תהליך אישור תכניות. במחוז המרכז התהליך נמשך אף יותר, כ-96 חודשים (כשמונה שנים), יותר מפי ארבעה מהזמנים הקבועים בחוק. התמשכות הליכי התכנון מקשה על היכולת להגמיש את ההיצע בשוק הדיור לפי הצורך. תהליך המימוש של התכניות נמשך אף הוא שנים מספר, ובמצטבר חולפות בממוצע כתריסר שנים מהגשת התכניות המפורטות למוסדות התכנון ועד גמר הבנייה.
בדיקת הליכי התכנון של פרויקטים גדולים בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה מלמדת על בעיות מערכתיות, ובהן קשיים בתיאום בין-משרדי הנדרש לקידום התכניות, חוסר התאמה של תכניות עבודה לסדרי העדיפויות בכל הנוגע לתכנון למגורים, קשיים ועיכובים בהתמודדות עם חסמי תכנון, הגשת תכניות שאינן בשלות לקידום, היעדר הסדרת לוחות זמנים מחייבים להכנת סקרים סביבתיים ותחבורתיים הנדרשים לקידום התכניות וכן התמהמהות של חלק מיוזמי התכניות ומהגופים המאסדרים את התכנון.
מועילות מוגבלת של מסלול הוועדות לדיור לאומי
נמצא שמסלול הווד"לים סייע לאישורן של חלק קטן (כחמישית) מיחידות הדיור שאושרו בסך הכול (מאוגוסט 2011 עד אפריל 2013), ושרוב התכניות המקודמות במרכז הארץ, שבו יש ביקושים גדולים, לא התאימו לקידום במסלול זה. יתר על כן, חלק מהתכניות שאושרו במסלול זה אינן זמינות למימוש בטווח הזמן הקצר, ועל כן אין בהן כדי לסייע להגדלת ההיצע בשוק הדיור בקרוב.
ליקויים בשיווק קרקע למגורים
בהחלטות הממשלה בנושא שיווק קרקעות למגורים לא נקבעו סדרי עדיפויות, היעדים שנקבעו בהן לא כללו חלוקה לפי מחוזות, והן לא לוו בהסברים בנוגע לאופן קביעת היעדים. יתרה מזאת, ההחלטות לא התקבלו על בסיס מידע שלם. גם מועצת מקרקעי ישראל לא קבעה מדיניות ברורה בנושא שיווק קרקעות למגורים ולא קיבלה החלטות מפורשות בנוגע ליעדי השיווק.
חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי אינו זמין בפועל לשיווק, דהיינו נרשם פער גדול בין כמות יחידות הדיור הכלולות בתכנית העבודה ליח"ד המתפרסמות לשיווק. כמו כן, נרשם פער גדול בין מספרן בפרסומים למספרן בעסקאות שנחתמו בגינן; משנת 2007 עד יולי 2014 פורסמו לשווק כ-199,600 יח"ד ובסופו של דבר נחתמו עסקאות בגין כ-96,900 יח"ד בלבד (כ-48%). היקף זה מצומצם מהנדרש על פי יעדי הממשלה לשיווק לשנים אלו.
זאת ועוד, בשנים 2012-2007 היקף יחידות הדיור בעסקאות שנחתמו היה כ-50% ממספר היחידות הנדרשות עקב התוספת של משקי בית באותן שנים. עיקר המחסור בשיווק ניכר במחוזות המרכז ותל אביב בהם שווקו רק כ-39% ו-25% מהנדרש, בהתאמה.
ליקויים במימוש תכניות למגורים על ידי הרשויות המקומיות
נמצא כי ההסדרים הקיימים למימון עלויות הפיתוח של הקרקע ברשויות המקומיות לוקים בחוסר יעילות ולעתים אף אינם מאפשרים מימון ריאלי של עבודות הפיתוח. במתכונתם הנוכחית הם גם לעתים חסם המעכב את פיתוחן של שכונות מגורים ואת בנייתן של אלפי יחידות דיור. אף שהממשלה זיהתה בעיה זו כבר לפני כחמש שנים היא עדיין לא באה על פתרונה. בגלל מציאות כזאת ובשל סיבות נוספות המפורטות בדוח זה חלו עיכובים של כמה שנים במימוש התכניות, והדבר פגע ביכולת להגמיש את ההיצע בשוק הדיור.
תהליכי רישוי הבנייה (לאחר הגשת בקשות להיתר בנייה) ארוכים - משכם הממוצע ברשויות שנבדקו הוא 15-8.4 חודשים והסמכויות מפוצלות בין כמה גופים רלוונטיים.
שער רביעי
פעולות הממשלה בתחום דיור בר השגה
במשך שנים לא הייתה הסדרה חוקתית-מינהלית של דיור בר השגה
בישראל, שלא כמו ברוב מדינות המערב המפותחות, טרם הונח מסד חוקי המסדיר את נושא דיור בר ההשגה לרבות ההגדרה של המונח, של קהל היעד ושל הכלים שבאמצעותם יש ליישם את הנושא וקביעת מנגנוני שליטה ופיקוח על יישומו. הצורך בהסדרה הוכר על ידי הממשלה; אולם במועד סיום הביקורת טרם הוסדר באופן כולל נושא זה, על מכלול היבטיו, לא באמצעות חקיקה ולא באמצעות הסדרה מינהלית. היעדר הסדרה גרם לעיכוב בקידום פרויקטים לבניית דירות בהישג יד ואף לביטולם. לאחר מועד סיום הביקורת, באפריל 2014, פורסם תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה שבמסגרת התוספת השישית שלו נקבעו ההוראות לעניין דיור להשכרה לטווח ארוך, המוגדר כ"דיור בהישג יד".
הביטוי לדיור בר השגה בתכניות מתאר סטטוטוריות הינו שולי ולא מספיק
היזמים השלטוניים - משרד הבינוי ורמ"י - נהגו להגיש תכניות לבנייה למגורים לאישורם של מוסדות התכנון בלי שנגעו בצורך בדיור בר השגה, לרבות תכנון שישקף תמהיל של גודל הדירות, וזאת בניגוד להוראות שבתמ"א 35.
אף שמטרת חוק הווד"לים היא לתת פתרון לצורכי הדיור באמצעות היצע דירות מגורים בגדלים שונים ומסוגים שונים, לרבות באמצעות ייעוד קרקע לדיור להשכרה, משרד הפנים המנחה את פעילותן של ועדות אלו לא קבע יעדים כמותיים בנוגע לכך. בפועל, עד אוגוסט 2013 מספר יחידות דיור בר השגה שאושרו היה נמוך ביותר; רק 1,676 מכלל 25,487 יחידות הדיור שאושרו עמדו בהגדרה של דיור בר השגה, ומהן רק 433 יועדו להשכרה. יוצא אפוא שמדובר בתפוקות שוליות שאין בהן משום מענה למחסור בדיור בר השגה.
ליקויים בהתוויית מדיניות ובעבודת המטה לדיור בר השגה
משרד הבינוי, מינהל התכנון ורמ"י לא קבעו מהו היקף אוכלוסיית היעד לדיור בר השגה. יתרה מזאת, נרשמו הבדלים בין הגופים השלטוניים הרלוונטיים בקריטריונים הקובעים אילו יח"ד מוגדרות יחידות של דיור בר השגה - שטחן, אופן החזקתן - בעלות או שכירות - זהות פלח אוכלוסיית היעד, היקף הסבסוד של המדינה לצורך בנייתן או רכישתן וכן מחירן.
בהיעדר "שפה משותפת" בין משרד הפנים ומוסדות התכנון, האחראים לתכנון ולאישור הסטטוטורי של תכניות מתאר, ובין רמ"י ומשרד הבינוי האחראים לשלבי הייזום, השיווק והביצוע של פרויקטים בתחום הדיור בר ההשגה, נוצרת אי-תאימות בין תכניות סטטוטוריות תקפות ובין תכניות הפרויקטים שמשרד הבינוי ורמ"י משווקים ליזמים פרטיים.
הפעלת מסלול "מחיר דירה למשתכן" הניבה תפוקות דלות
במשך יותר מתריסר שנים לא הציבה הממשלה יעדים לשיווק דירות במסלול מחיר דירה למשתכן. רק בספטמבר 2011 נקבע, בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג, שעל רמ"י ומשרד הבינוי להשלים את השיווק של 5,000 יח"ד במסלול זה עד סוף 2012; בפועל שווקו בשנה זו רק כ-2,600 יח"ד.
הפעלת המסלול האמור הניבה אפוא תפוקות דלות יחסית להיקף אוכלוסיית היעד שלו - מאות אלפי משקי בית של זכאי משרד הבינוי שנזקקו לדיור בר השגה. לכן, לא היה בכך כדי לחולל תפנית מבחינת היצע הדיור ומילוי צורכי הזכאים. למעשה, ניתנו פתרונות דיור למתי מעט מהזכאים שנהנו מהטבות כלכליות מרחיקות לכת שהסתכמו לעתים במאות אלפי שקלים.
משרד הבינוי פרסם מכרזי שיווק במסלול זה בלי שהפיק לקחים מתוצאותיהם של מכרזים קודמים ובלי שבדק את ההיתכנות והכדאיות של כל פרויקט. הוא לא עשה כן למרות העובדה שכ-50% מהמכרזים שפרסם בשנים 2012-2008 נכשלו ואף שהפעלת המסלול לא הביאה לירידה במחירי שוק הדירות.
על אף ההגבלות שהוטלו על הרוכשים במסלול זה עולה ספק בעניין יעילותם ויכולתם של הגופים הנוגעים בדבר להבטיח שהדירות שנמכרו לזכאים, לעתים תוך כדי מתן הטבות כלכליות, ישמשו תמיד את הזכאים וכן למנוע מצב שבו השקעות המדינה יירדו לטמיון.
יוצא אפוא שבשני העשורים האחרונים לא הצליחו משרד הבינוי ורמ"י לייצר יחידות דיור במסלול למחיר למשתכן בהיקף שעשוי להביא לידי שיפור מהותי בהיצע הדיור לאוכלוסייה הנזקקת לו. לנוכח התפוקות הדלות שהניב מסלול זה החליטה הממשלה, לאחר סיום הביקורת, להפסיק את הפעלתו. תיקון הליקויים שעלו בבדיקת מסלול מחיר דירה למשתכן והפקת לקחים ממנו עשויים לסייע בהפעלה מוצלחת של מסלולים אחרים בעתיד לצורך מתן מענה לצורך בדיור בר השגה.
ליקויים בהפעלת מסלול "השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח" שהניב תפוקות דלות ונדרש להשקעות גדולות
אגף התקציבים גיבש את תכניתו להרחבת שוק השכירות, לרבות התבססותו על מעורבות גופים עסקיים ומוסדיים בשוק זה, ללא כל עבודת מטה לבחינת התועלת, העלות וההשפעות של פיתוח שוק השכירות ארוכת הטווח על משק המדינה. הניסיון לשלב גופים עסקיים ומוסדיים בשוק זה כשל; רק במכרז אחד השתתף גוף מוסדי אך הוא לא זכה במכרז.
משרד הבינוי ורמ"י לא הכינו תכניות אסטרטגיות שלפיהן תיקבע המתכונת להרחבת שוק הדיור באמצעות בניית דירות להשכרה לטווח ארוך. כמו כן, פעולותיהם למימוש התכנית היו מינוריות, עד זניחות, ובלתי מתוכננות ולא היה בכוחן להשפיע על שוק הדיור.
היעדים הכמותיים שקבעה הממשלה למשרד הבינוי ולרמ"י בנוגע לשיווק של יח"ד להשכרה לא התבססו על עבודת מטה לבחינת הצרכים העתידיים של מדינת ישראל, אין הם עקביים והקשר ביניהם אינו ברור. נמצא כי בשנים 2012-2011 תכניות העבודה של משרד הבינוי לא קבעו יעדים לדיור בר השגה והשכרה לטווח ארוך, וזאת על אף היעדים שקבעה הממשלה להאצת שיווקן של קרקעות לבניית 200,000 יח"ד ובהן 40,000 יח"ד לדיור בר השגה. נמצא גם חוסר הלימה בין יעדי השיווק ולוח הזמנים לשנים 2014-2013 שנקבעו בהחלטות הממשלה ובין המלאי התכנוני הזמין המתאים לשיווק קרקע לבנייה להשכרה לטווח ארוך.
מועצת מקרקעי ישראל קיבלה החלטות בנוגע לשיווק קרקעות להשכרה לטווח ארוך בלי שהוצגו לפניה ההשפעות הכלכליות של מהלך זה. רמ"י לא הכינה אומדן תקציבי שישקף את היקף ההנחות במחיר הקרקע שתשווק להשכרה לטווח ארוך. אגף התקציבים הגיש בקשה לשר האוצר לאשר את ההפחתות הצפויות בהכנסות המדינה, בלי שהוא עמד על כך שרמ"י תמציא לו את האומדן התקציבי הנדרש. עקב כך, ההפחתה בהכנסות המדינה לא באה לידי ביטוי בתקציב המדינה ונפגעה היכולת לקבוע את סדרי העדיפויות הלאומיים.
רק 4 מ-10 מכרזים שפרסם משרד הבינוי בשנת 2012 במסלול זה הסתיימו בהצלחה; מ-1,412 יח"ד שפורסמו שווקו רק 406. בסופו של תהליך הניב המסלול רק 114 יח"ד בשכירות מוזלת ומפוקחת המיועדות לזכאים. הוויתור הממוצע של המדינה על הכנסות מקרקע עמד על כ-1.7 מיליון ש"ח ליח"ד אחת. בהתחשב בכך שמדובר באפיק שהממשלה הגדירה כאמצעי בסיסי לטיפול במחסור בדיור, ובייחוד דיור בר השגה, מדובר בהישג זניח ביותר שעלותו גבוהה ומעוררת ספק בנוגע לכדאיותה הכלכלית של השקעה זו ולתרומתה לציבור כולו.
ההמלצות העיקריות
היערכות ועבודת מטה: על הממשלה לשפר את איכותו של המידע הנדרש לגופים הרלוונטיים לקבלת החלטות מושכלות בתחום הדיור ולשכלל את הכלים לאיסופו ולניתוחו; יש לפתח מודלים לאפיון הביקושים, למדוד את נטל ההוצאות של משקי בית על דיור ולעמוד על משמעותו, לנתח את המשמעויות הנגזרות מפעילותם של משקיעים בשוק הדיור, לשפר את מהימנות הנתונים המשמשים לקביעת מדדי מחירי הדיור ולהגביר את השקיפות בתחום, לאסוף מידע מהימן על המלאי התכנוני ולסווגו לפי רמת זמינותו ולאפיין את האוכלוסייה הזכאית לדיור בר השגה. כמו כן, מומלץ ליצור מערכת מידע ממשלתית משותפת ממוחשבת שתכלול נתונים גאוגרפיים ותאפשר להפיק שאילתות וניתוחים של המידע הנאסף בתחום המקרקעין, בכפוף למגבלות הקבועות בדין בעניין הגנת הפרטיות.
מאחר ששוק הדיור מתאפיין במחזוריות, על הממשלה לשפר את יכולתה להגיב לתנודתיות שבו ולצמצם את הנזקים העלולים להיגרם מתנודות קיצוניות ומעליית מחירי השוק ולהיערך מראש לשינויים מעין אלו. על משרדי הממשלה להביא בחשבון את הצורך בקביעת מדיניות דיור לאומית כוללת וארוכת טווח ובקביעת לוחות זמנים בני מימוש להשגת יעדי הממשלה לכל אחד משלביה של שרשרת הייצור של יחידות דיור, לרבות דיור בר השגה.
מומלץ לשקול הפעלת דרג מטה שמתפקידיו לתכלל את תהליך התוויית מדיניות הדיור הממשלתית ולשמש מישק בין הדרג המדיני הקובע את מדיניות הדיור ובין הדרג הביצועי המפעיל את שרשרת הייצור.
מיסוי מקרקעין: על משרד האוצר לבחון את רכיבי עלויות הבנייה למגורים ומשקלם במחיר הדירה בכלל ואת שיעור המסים וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט, כדי שיוכלו לסייע בידו בקבלת החלטות בנוגע לשיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוקי מיסוי מקרקעין. כמו כן, עליו לבנות תהליך מוסדר ומובנה לבחינת התאמת סעיפים שונים בהוראות מיסוי המקרקעין למצבו המשתנה של המשק אם בהיבטי המקרו אם בהיבטי המיקרו, למעקב אחר תום תוקפן של הוראות שעה ולבחינת השגת מטרות הממשלה בהוראות חוק שונות שחוקקו בעבר. נדרש גם להשלים את נוהל חקיקת מסים האמור להסדיר את נושא גיבוש מדיניות מס וחקיקה במשרד האוצר.
ייעול שרשרת הייצור: על הממשלה לפעול לייעולה של שרשרת הייצור של יחידות דיור ולהגדלת האפקטיביות שלה. יש לעדכן את התכנון המתארי הארצי והמקומי, לעקוב אחר יישום תכניות המתאר המחוזיות, לקבוע תקן למלאי התכנוני הנדרש למשק בכל זמן נתון ולגזור בהתאם לכך יעדים לגופים היוזמים תכניות וכן למוסדות התכנון. יש לייעל את הליכי התכנון ולקצר את משכם ולשפר את התיאום הבין-משרדי הנדרש לצורך קידומן היעיל של תכניות.
על הממשלה להמשיך לפעול להסרת חסמים המונעים את אישור התכניות ואת יישומן כדי להימנע מהצורך ליזום תכניות חדשות על עתודות קרקע שאינן מתוכננות, ובאופן זה לאפשר שימוש יעיל בקרקע ולחסוך בעלויות תכנון.
על מועצת מקרקעי ישראל לגבש מדיניות לתכנון ולשיווק קרקעות ובתוך כך להביא בחשבון את היעדים שקבעה הממשלה ואת מטרות התכנון הלאומי. על רמ"י לשפר את אופן גיבוש תכניות העבודה שלה לשיווק קרקעות ולהעריך את סיכויי השיווק במסגרת התכנית.
על הממשלה ועל הרשויות המקומיות לבחון דרכים לקצר את תהליכי המימוש של תכניות. יש לבחון חלופות למתכונת הקיימת למימון עבודות הפיתוח של תשתיות מוניציפליות, וליישם את ההמלצות לייעול תהליכי רישוי הבנייה.
דיור בר השגה: על הממשלה לפעול להסדרה כוללת של תחום הדיור בר ההשגה, על מכלול היבטיו התכנוניים, הקנייניים והתפעוליים, כמרכיב חיוני במדיניות הדיור הלאומית הכוללת וארוכת הטווח.
על משרד הבינוי, בשיתוף הגורמים האחרים העוסקים בתחום השיכון והבינוי ובהם מועצת מקרקעי ישראל, רמ"י ואגף התקציבים, להפיק לקחים מהפעלת המסלול "מחיר דירה למשתכן" ומהליקויים שהתגלו בהפעלתו ולגבש תכנית אסטרטגית סדורה שתאפשר לספק את צורכי האוכלוסייה השונים.
מאחר שבשוק השכירות בישראל כבר נמצאו כ-600,000 משקי בית במועד סיום הביקורת, ראוי שבד בבד עם הניסיון לבסס שוק השכרה לטווח ארוך באמצעות שילוב גופים עסקיים, ועל מנת להשלימו ואף לייצר תחרות הוגנת לטובת הציבור, תבחן הממשלה אם יש מקום לאסדרת שוק השכירות הקיים כדי להגן הן על המשכיר הן על השוכר, בשים לב לנהוג גם במדינות אחרות.
על משרדי הבינוי והאוצר, על רמ"י ועל רשות המסים לבצע בדיקת היתכנות שבמסגרתה יובאו בחשבון כל המרכיבים שיש בהם כדי להשפיע על כדאיות המסלול "השכרה לטווח ארוך במחיר מפוקח", הן למשקיעים הן למדינה, ולקבוע את התנאים להפעלתו. עליהם גם לקיים תהליך הפקת לקחים מתוצאות המכרזים שהתקיימו במסגרת מסלול זה ולעמוד על התנאים שבהם יש להפעיל את המסלול באופן שיניב תפוקות שיאזנו בין ההשקעה הממשלתית הראויה ובין הסיוע בדיור למאות אלפי הנזקקים לדיור בר השגה.
סיכום
משבר הדיור, דהיינו עליית מחירי הדיור וההכבדה בנטל הוצאות הדיור, מסכן את חוסנם הכלכלי של משקי בית רבים ופוגע ברמת חייהם, ואף יותר מכך, הוא טומן בחובו סכנה לחוסן הכלכלי של המשק כולו. דיור נאות אינו רק ביטוי נדל"ני גרידא, זהו צורך אזרחי בסיסי. מעורבות הממשלה בשוק הדיור ובשרשרת הייצור של יחידות דיור מטילה לפתחה אחריות עליונה לקיום היצע של פתרונות דיור במחירים שאינם מכבידים יתר על המידה על האזרח ואינם פוגעים ביכולתו לממן את צרכיו הבסיסיים האחרים.
בדוח זה הועלו ליקויים מהותיים בהיערכותן של הממשלה ושל רשויות נוספות לטיפול במשבר הדיור ותוארו הכשלים בהתמודדות עמו. חלק מהליקויים מערכתיים, החוצים את הדרגים השונים הנושאים באחריות, והם מלמדים על בעיות מבניות בתפקוד הממשלה ובתפקודם של מכלול הגופים המעורבים בשרשרת הייצור של יחידות דיור.
הממשלה ומשרדיה התוו מדיניות דיור לאומית באופן לקוי. בהיבטים רבים הממשלה פועלת ללא מידע מלא מהימן ורלוונטי ונוקטת פעולות מאולתרות ובלתי מתוכננות. חלק ניכר מהחלטותיה לא יושם או שיישומן התעכב. הממשלה לא הצליחה להכווין את הביקושים מהמרכז לפריפריה וחלים עיכובים בפיתוחה של הפריפריה. שרשרת הייצור התנהלה באטיות, לעתים ללא יעדים ברורים ותפוקותיה במשך כמה שנים היו נמוכות מהנדרש למשק. כפועל יוצא מהכשלים בכל אחד משלבי שרשרת הייצור נוצרו פערים גדולים בין היצע לביקוש וחלה עלייה חדה במחירי הדיור. לנוכח העובדה שהליכי התכנון ותהליכי מימוש התכניות עדיין נמשכים בממוצע כ-12 שנים, ובשל המחסור המסתמן בכל שלב משלבי שרשרת הייצור, מסתמן מצב העלול להקשות על הגדלת ההיצע במידה הנדרשת גם בשנים הקרובות.
גיבוש מדיניות דיור כוללת וארוכת טווח, שיפור תהליכי קבלת ההחלטות ויישומן וייעול שרשרת הייצור חיוניים כדי להבטיח היצע דיור מגוון ובמחירים הוגנים, דהיינו היצע ההולם את צרכיה של האוכלוסייה ואת יכולתה הכלכלית. להתמודדות עם משבר הדיור ולהסרת החסמים המונעים את התאמת היצע הדיור המצוי לזה הרצוי ישנה חשיבות לאומית, ובכוחן לחזק את החוסן החברתי והכלכלי של מדינת ישראל.