המטרו בגוש דן - דוח מיוחד

מערכת להסעת המונים או מערכת תחבורה עתירת נוסעים (המתע"ן או מערכת מתע"ן) היא מערכת הכוללת רשת שלמה של קווים, תחנות ראשיות ואתרי תחזוקה ותפעול, המתוכננים אינטגרטיבית עם שימושי הקרקע הקיימים והמתוכננים ועם מערכות תחבורה ציבורית אחרות. הקווים שברשת יוצרים שלד של תוואים למערכת הסעה עתירת נוסעים. מערכת הרכבת התחתית (מטרו) היא בסיס למערכת מתע"ן מתקדמת בערי מטרופולין בעולם הדומות בגודלן למטרופולין תל אביב. מערכות המטרו מתאפיינות בהנעה בחשמל ובהפרדה מלאה מאמצעי תחבורה אחרים, בדרך כלל בתוואי תת-קרקעי.

בשנת 2016 נערכה התוכנית האסטרטגית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב (התוכנית האסטרטגית 2016), והמסקנה העיקרית שעלתה הייתה שכדי לאפשר ניידות טובה ברחבי מטרופולין תל אביב, נדרשים לפחות שלושה קווי מטרו, שיספקו את רמת השירות, הנגישות, הכיסוי והקיבולת הנדרשים להשגת היעדים האסטרטגיים שקבעו משרדי התחבורה והאוצר.

באוגוסט 2016 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה 1838, ולפיה יש להטיל על חברת נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ לפעול לקידום תכנון אותם קווי מטרו. באוגוסט 2021 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה 200, "היערכות לאומית לפיתוח מערכת מטרו במטרופולין גוש דן", ובה קבעה בין היתר כי יש להיערך באופן מיידי לביצוע פרויקט המטרו, כי פרויקט המטרו יהיה פרויקט לאומי, וכי תקציב הפרויקט יהיה עד 150 מיליארד ש"ח. 

פרויקט המטרו הוא מיזם התשתית הגדול ביותר במדינת ישראל ואחד המיזמים הגדולים בעולם בתחום התשתית. על פי פרסום של משרד ראש הממשלה "תשתיות לצמיחה "2025", שמציג את כלל מיזמי התשתית בישראל אשר מקודמים על ידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך, שעלות הקמתם הינה מעל 100 מיליון ש"ח, ההשקעה בפרויקט המטרו תהיה כשליש מההשקעה הכוללת של המדינה בתשתיות בשנים הקרובות. 

המטרו מתוכנן לפעול ב-24 רשויות מקומיות, שמתגוררים בהן יותר מ-3 מיליון תושבים. מיזם תשתיות בהיקף ובפריסה גיאוגרפית רחבים כל כך מציב בפני המשק הישראלי כולו אתגר גדול במגוון היבטים: תכנון ואישורים סטטוטוריים מורכבים, עבודות הנדסה אזרחית בהיקף עצום והאתגרים הלוגיסטיים הכרוכים בכך, אספקת הציוד הנדרש לעבודות, גיוס כוח אדם בישראל ובעולם, היערכות משק החשמל, תיאום תשתיות מורכב בין בעלי תשתיות רבים והעמדת המימון הדרוש לביצוע הפרויקט. 

קידום המיזם מחייב תיאום בין משרדי הממשלה, רשויות וגופים ממשלתיים למיניהם, חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידי מים, וחברות במגזר הפרטי. כאמור, באוגוסט 2021 קיבלה הממשלה את החלטה 200 והיא שימשה בסיס לחוק רכבת תחתית (מטרו), התשפ"ב-2021 (חוק המטרו), שפורסם לראשונה בנובמבר 2021 ותוקן במסגרת תיקון 4 מאוגוסט 2024. החוק העניק סמכויות מיוחדות לגורמים הממונים על הפרויקט והגדיר את דרכי מימונו, לרבות מיסים והיטלים מיוחדים. 

דוח ביקורת זה מביא לידי ביטוי את חשיבות מיזם המטרו כפרויקט התשתיות הגדול המקודם על ידי מדינת ישראל, והוא נערך על רקע של פרסום מכרזים ראשוניים לתחילת עבודות ההקמה, לרבות מכרז למיון מקדים (PQ) של מציעים לקראת מכרז לביצוע עבודות התשתית בכל הקווים (אינפרה 1). 

​משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אוגוסט 2024 עד אפריל 2025 את היערכות משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות להקמת מערכת המטרו במטרופולין תל אביב. הבדיקה נעשתה בגופים האלה: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד האוצר וחברת נתיבי תחבורה עירוניים (נת"ע). בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון. 

​פרויקט המטרו הוא מיזם התשתית הגדול ביותר במדינת ישראל ואחד המיזמים הגדולים בעולם. על פי דוח משרד ראש הממשלה "תשתיות לצמיחה" לשנת 2025, שמציג את כלל מיזמי התשתית בישראל, ההשקעה בפרויקט המטרו תהיה כשליש מההשקעה הכוללת של המדינה בתשתיות בשנים הקרובות. המטרו מתוכנן לפעול ב-24 רשויות מקומיות, שמתגוררים בהן יותר מ-3 מיליון תושבים. מיזם תשתיות בהיקף ובפריסה גיאוגרפית רחבים כל כך מציב לפני המשק הישראלי כולו אתגר גדול במגוון היבטים: תכנון ואישורים סטטוטוריים מורכבים, עבודות הנדסה אזרחית בהיקף עצום והאתגרים הלוגיסטיים הכרוכים בכך, אספקת הציוד הנדרש לעבודות, גיוס כוח אדם בישראל ובעולם, היערכות משק החשמל, תיאום תשתיות מורכב בין בעלי תשתיות רבים והעמדת המימון הדרוש לביצוע הפרויקט. 

הביקורת העלתה כי בוצעו כמה פעולות היערכות חשובות לצורכי קידום הפרויקט, לרבות: חקיקת חוק המטרו, הקמת גופים ייעודיים לקידום הפרויקט, חתימה על הסכם SLA בין נת"ע לחברת החשמל לישראל. עם זאת, ההיערכות עדיין לא הושלמה במלואה וניכרים פערים בכמה תחומים: פעולות שננקטו לשיפור התיאום עם הרשויות המקומיות ועם חברות התשתית טרם הושלמו, הגופים שהוקמו מכוח חוק המטרו עדיין פועלים במתכונת מצומצמת או לא אוישו כלל, לא נמצאו פתרונות לבעיית המחסור בעובדים זרים ולבעיית המחסור בעובדים מקצועיים ישראלים וזרים, וטרם הושלמה ההיערכות לקבלת הציוד הדרוש לפרויקט. כלומר, המחסור במשאבי המשק עדיין ניכר, וזאת אף שהנושא ידוע ומוכר למשרד התחבורה ולמשרדי הממשלה האחרים זה יותר מעשור. השפעות מגבלות המשק האלה באות לידי ביטוי כבר כעת, בשלבים המוקדים של הפרויקט. 

הביקורת העלתה שלושה סיכונים כספיים מהותיים המסתמנים לעת הזו: פערים בהיקף של מיליארדי ש"ח באומדן הפרויקט לעומת התקציב המאושר המעודכן, העומד על 177 מיליארד ש"ח לאחר הצמדה; קיטון בהכנסות ממס השבחה ואחרות - ההכנסות ממס ההשבחה מוערכות ב-25 - 30 מיליארד ש"ח על פי האומדן העדכני של משרד האוצר. הערכה זו משקפת ירידה באומדן ההכנסות בהיקף של כ-2 עד-13 מיליארד ש"ח, לאחר הקטנת שיעור המס מ-35% ל-32% וקביעת שיעור מופחת של 20% אם ימומשו הזכויות עד שנת 2030. קיים חשש לקיטון בהכנסות ממקורות נוספים כגון היטל מימון יחסית לתכנון הראשוני; וכן פערים בתזרים ובמימון הממשלתי לתקופת ביניים עד לגביית ההכנסות הייעודיות בפרויקט בהיקף של עשרות מיליארד ש"ח. סיכונים מהותיים אלו מחייבים קיום פיקוח ובקרה הדוקים ושלמים ומתן מענים תקציביים ותזרימיים על ידי משרד האוצר ומשרד התחבורה. ההיקף הכספי יוצא הדופן של פרויקט המטרו ושיטת המימון המשלבת את תקציב המדינה ותקציב ממקורות ייעודיים מחייבים היערכות מיוחדת של כלל הגורמים העוסקים בנושא, בדגש על משרד האוצר. ואולם, אומדן הפרויקט נמצא בבדיקה ועדכונו טרם אושר, אגף התקציבים במשרד האוצר טרם הציג לממשלה את מתווה פריסת המימון לתקציב הפרויקט, וטרם הושלמו הבדיקות לגבי השיטות לגישור על פערי העיתוי התזרימיים בין ההוצאות הצפויות לבין ההכנסות הצפויות ממקורות המימון הייעודיים. 

בנובמבר 2022 אישרה הוועדה המנהלת של הפרויקט את לוחות הזמנים שלו, ונקבע כי ההפעלה החלקית שלו תחל בשנת 2034 והפעלתו המסחרית המלאה בשנת 2037. לנוכח העיכובים בהקמת רשות המטרו והוועדה המאסדרת, העיכובים בהתקשרויות בין נת"ע לחברות ניהול הקווים, עיכוב בחתימה על הסכמי SLA בין נת"ע לחברות התשתיות למיניהן, לנוכח הצורך לעדכן את מספר הכניסות לתחנה ולבצע התאמות תכנוניות בתחנות שבשטחים הסמוכים להן ניתנו היתרי בנייה למגורים, ולנוכח המחסור בעובדים, בבדיקות מעבדה ובציוד, בין היתר בשל המצב הביטחוני בישראל, תיתכן אי-עמידה בלוחות הזמנים של הפרויקט. עם זאת, הוועדה המנהלת לא דנה בשלב זה בדחיית לוחות הזמנים של הפרויקט אלא בוחנת כיצד ניתן לאפשר עמידה בלוחות הזמנים הקיימים.

מיזם המטרו הוא פרויקט לאומי ולכן הוא מחייב התייחסות מיוחדת של כלל משרדי הממשלה הנוגעים לעניין, וכמו כן הוא מחייב תיאום מרבי וגיוס משאבים וקשב ניהולי ממגוון גופים במשק. על פי הערכות משרד האוצר, צפוי שהתועלת שהמשק יפיק מהפרויקט תסתכם בעשרות מיליארדי ש"ח בשנה, ואילו אי-הצלחת הפרויקט תפגע באיכות חיי מיליוני תושבים ולנזקים כלכליים של עשרות מיליארדי ש"ח. שיתוף פעולה יעיל בין כל הנוגעים בדבר, בצד יישום ההמלצות השזורות בדוח זה, עשוי לסייע בהשלמת ההיערכות ובמעבר לשלבי הביצוע של פרויקט המטרו. לאור החשיבות והמורכבות של פרויקט המטרו, מבקר המדינה ממליץ לשרי האוצר והתחבורה לעקוב באופן הדוק אחר התקדמות הפרויקט, לרבות במסגרת דיונים עיתיים של הקבינט החברתי-כלכלי, לשם איתור חסמים ביצועיים או תקציביים ומתן מענים מבעוד מועד.