הוצאות מעונות ראש הממשלה

רקע כללי

המעון הרשמי של ראש ממשלת ישראל (להלן - המעון הרשמי) מצוי ברחוב בלפור בירושלים. מעון זה מנוהל על ידי משרד ראש הממשלה בהתאם להחלטת ועדת הכספים של הכנסת - "החלטת שכר שרים וסגני שרים, התשמ"ב-1982" (להלן - החלטת שכר השרים). המעון הרשמי משמש גם מקום עבודה עבור ראש הממשלה, ומתקיימות בו פעילויות רבות, לרבות פגישות עבודה ואירוח של בעלי תפקידים מהארץ ומחו"ל.

לראש הממשלה המכהן מר בנימין נתניהו שני מעונות פרטיים - האחד בקיסריה והשני ברחוב עזה בירושלים. המעון הפרטי בקיסריה (להלן - המעון הפרטי) משמש גם הוא מפעם לפעם לישיבות עבודה של ראש הממשלה. בהחלטת שכר השרים נקבע כי הוצאות מעון פרטי מחוץ לירושלים ימומנו גם הן מאוצר המדינה.

מימון הוצאות המעונות נעשה בכפוף להוראות שנקבעו בנוהל פנימי של המשרד (להלן - הנוהל או נוהל משרד רה"ם). לפי נוהל זה מממנת המדינה במעון הפרטי הוצאות הנדרשות בעיקר לשימוש במעון לצורכי מילוי תפקידו של ראש הממשלה וכדי לשמור על הקיים. עבור המעון ברחוב עזה מממנת המדינה את הוצאות האבטחה בלבד.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי עד דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים להוצאות מעונות ראש הממשלה בשנים 2013-2009. הבדיקה עסקה בהוצאות הממומנות מתקציב מעונות ראש הממשלה, כגון הוצאות מזון ואירוח, ניקיון, גינון ותחזוקה שוטפת. לא נבדקו הוצאות הכרוכות בהפעלת המעונות ומושתות על התקציב הכללי של משרד ראש הממשלה, כגון הוצאות שכר, הוצאות אירוח אישים והוצאות אבטחה. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם). בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובלשכת היועץ המשפטי לממשלה.

הליקויים העיקריים

קביעת תקציב מעונות ראש הממשלה

מהביקורת עולה, כי בקביעת תקציב המעונות לשנים 2012-2009 לא ביצע משרד רה"ם הליך סדור של ניתוח צרכים וקביעת אומדנים של ההוצאות הנדרשות. במסגרת גיבוש התקציב לשנת 2013 נעשה לראשונה במשרד רה"ם הליך ניתוח צרכים כזה.

הוצאות כלכלת ראש הממשלה, משפחתו ואורחיו במעון הרשמי

בשנים 2011 ו-2012 היה סך הוצאות בית ראש הממשלה על מזון ואירוח רשמי יותר מכפליים מסך הוצאות אלה בשנת 2009 - ההוצאות גדלו מ-211,000 ש"ח בשנת 2009 ל-490,000 ש"ח בשנת 2011 - אך הן ירדו ל-458,000 ש"ח בשנת 2012. בשנת 2013 חלה ירידה ניכרת בהוצאות אלה, והן הסתכמו ב-226,000 ש"ח, בדומה לסכומן בשנת 2009.

כאשר אין מעסיקים במעון הרשמי מבשל או מבשלת, אפשר לפי הנוהל להזמין למעון מזון מבושל מוכן, מקבלנים ונותני שירותים שמשרד רה"ם התקשר אתם. ממרץ 2009 ועד מרץ 2013 לא הועסקה מבשלת במעון הרשמי (אם כי מי שהועסקה כמנקה נתנה גם שרותי בישול). בשנים 2010, 2011, 2012 ו-2013 היו ההוצאות על הזמנת ארוחות למעון הרשמי כדלקמן: כ-70,000 ש"ח, 92,000 ש"ח, 158,000 ש"ח ו-64,000 ש"ח, בהתאמה. נמצא כי האפשרות להזמנת ארוחות פרטיות לראש הממשלה, לבני משפחתו ולאורחיו מומשה באופן שגרתי, גם כאשר הייתה מי ששימשה מבשלת במעון, למרות הסכום הגבוה של הוצאות אלו, שהקופה הציבורית נושאת בהן. זאת, בניגוד לעקרונות היסוד של חיסכון ומידתיות.

הוצאות ניקיון

משנת 2009 ועד שנת 2012 גדלו הוצאות הניקיון במעון הרשמי פי 1.8, והוצאות הניקיון במעון הפרטי גדלו משנת 2010 לשנת 2012 פי 1.4.

הוצאות הניקיון של המעון הפרטי בשנים 2010, 2011 ו-2012 היו 85,000 ש"ח, 87,000 ש"ח ו-122,000 ש"ח בהתאמה, כלומר כ-8,166 ש"ח לחודש בממוצע תלת-שנתי. זאת אף על פי שמר נתניהו ומשפחתו שוהים במרבית ימות השנה במעון הרשמי, ואילו במעון הפרטי הם שוהים בעיקר בסופי השבוע.

מימון היטל בשל צריכת מים עודפת במעון הפרטי

ועדה הכוללת את היועצת המשפטית של משרד רה"ם (להלן - היועצת המשפטית), סמנכ"ל בכיר למינהל ולמשאבי אנוש וחשב המשרד (להלן - ועדת השלושה) החליטה שאין לממן את היטל הבצורת (היטל על צריכת מים עודפת) המוטל על צריכת המים במעון הפרטי, אך היא שינתה את החלטתה על פי הנחיית ראש הממשלה. בעקבות החלטה זו של הוועדה החזיר משרד רה"ם לראש הממשלה בשנת 2012 את תשלומי היטל הבצורת ששילם בשל צריכת המים העודפת במעון הפרטי.

הוצאות ביגוד והוצאות לצורך הופעה ייצוגית

החלטת שכר השרים קובעת כי ראש ממשלה זכאי למימון הוצאות ביגוד והוצאות לצורך הופעה ייצוגית (הכוללות בין היתר הוצאות רכישת בגדים, איפור ועיצוב שיער; להלן גם - הוצאות דמי ייצוג), שלו ושל בת זוגו. הוצאות דמי ייצוג כלולות בתקציב הוצאות מעונות רה"ם. נמצא כי מיוני 2009 ועד יוני 2011 מימן משרד רה"ם את הוצאות האיפור ועיצוב השיער משני מקורות תקציב נפרדים: הוצאות האיפור ועיצוב השיער של ראש הממשלה מומנו מתקציב התפעול של המשרד, ואלה של רעייתו - מתקציב דמי הייצוג.

ביוני 2011 קבע המשנה דאז ליועץ המשפטי לממשלה בחוות דעתו כי הוצאות האיפור והתספורת של ראש הממשלה הן בגדר הוצאות נלוות להופעה הייצוגית כמשמעות המונח שקבעה ועדת הכספים בהחלטת שכר השרים, ועל כן יש לממנן מדמי הייצוג בלבד. לאחר מתן חוות הדעת ביקש המשרד לקיים בחינה משפטית חדשה בנושא. היועץ המשפטי לממשלה אימץ בהחלטתו מיולי 2012 את חוות דעתה של היועצת המשפטית לפיה ניתן לממן את ההוצאות הללו משני מקורות תקציב, כאמור.

הדרך שנוקט משרד רה"ם באישור היועץ המשפטי לממשלה - מימון תחום פעילות אחד משני מקורות תקציב נפרדים - מאפשרת את הגדלת תקציב דמי הייצוג שלא על דעת ועדת הכספים, ומכאן שבפועל הביאה לשינוי סעיף תקציבי בדרך של פרשנות משפטית של החלטת ועדת הכספים, והיה נכון לו נמנע ממנה המשרד.

שקיפות, בקרה וביקורת פנימית

כל ההוצאות הכרוכות בהחזקתו של המעון הרשמי ובמגורים בו מתוקצבות על ידי המדינה בתקציב משרד רה"ם. כך גם הוצאות רבות של המעון הפרטי. עם זאת, משרד רה"ם נמנע מלפרסם את סכום התקציב המוקצה למעונות ואת השימושים הנעשים בו עד לשנת 2014 (בדוח המתייחס לשנת 2013).

במהלך שנת 2012 ובתחילת שנת 2013 הוגשו למשרד רה"ם, לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע), בקשות שונות לקבלת מידע בנוגע להוצאות מעונות ראש הממשלה. בקשה נוספת שהוגשה לפי חוק חופש המידע הבשילה לידי עתירה שהגישה התנועה לחופש המידע . בקשות אלה הגבירו את המודעות במשרד רה"ם לצורך לנהוג בשקיפות בכל הנוגע להוצאות מעונות ראש הממשלה. במקביל היו בתקשורת פרסומים בעניינים אלה. דוח על תקציב משרד ראש הממשלה וביצועו לשנת 2013 פורסם באופן יזום באתר האינטרנט של המשרד רק בראשית שנת 2014.

בשנים 2009 עד 2012 הגורם שהיה אחראי לתפעולו השוטף של המעון הרשמי הוא שאישר בחתימתו הסכמים והזמנות רכש עבור המעון. במצב דברים זה לא התאפשר פיקוח נאות על תהליך רכישת המזון ומוצרי הצריכה במעון. כמו כן, דוחות מעקב על הוצאות מעונות ראש הממשלה הוגשו ללשכת ראש הממשלה ולתקציבן המשרד אחת לשנה, ולא כחלק מפיקוח ובקרה שוטפים. רק בשנת 2013 החלה חשבות המשרד לערוך דיווחים חודשיים.

בדיקת הוצאות מעונות רה"ם לא נכללה בתכניות העבודה של יחידת הביקורת הפנימית של המשרד.

קיזוז חוב של ראש הממשלה

משרד רה"ם נקט במקרה מסוים הסדר לקיזוז חוב של רה"ם שנוצר בשל חריגה מתקרת הוצאות שנקבעה (לגבי ארוחות ראש הממשלה במקום עבודתו) ובשל הוצאה שאין לממנה מאוצר המדינה (קניית מצרכים אישיים). זאת, במקום להסדיר את חובו של ראש הממשלה על ידי השלמת ההליך שבו החל אגף הכספים, כאשר ביקש שרה"ם ישלם את הסכומים החורגים, כפי שאכן נעשה בפעמים אחרות שבהן נמצאו חריגות כאלה.

התקשרות לביצוע עבודות חשמל במעון הפרטי

למרות הנחיית ועדת השלושה שלא להתקשר עם החשמלאי שעבד באופן פרטי עם משפחת נתניהו (להלן - חשמלאי א'), נעשתה התקשרות שאפשרה את העסקתו לשם ביצוע עבודות חשמל במעון הפרטי תוך מצג מטעה לפיו ההתקשרות הרשמית הייתה עם קבלן אחר, אך בפועל חשמלאי א' ביצע את העבודות מטעמו כקבלן משנה.

תשלום הוצאות ראש הממשלה על ידי עובדי המשרד

עובדים במשרד רה"ם שילמו מכיסם הפרטי עבור רכישות מצרכים לראש הממשלה או לבני ביתו. לא נמצאו במשרד רה"ם כללים המסדירים את אופן טיפולה של החשבות במקרים כאלו, ולעתים לא קיבלו אותם עובדים החזר מקופה קטנה, כך שהם ספגו את עלות ההוצאות הפרטיות של ראש הממשלה או של מי מבני ביתו.

המצב הפיזי של המעון הרשמי

דוח זה אינו עוסק במצב הפיזי של המעון הרשמי של ראש הממשלה. עם זאת משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין כי במהלך עבודת הביקורת, ניתן היה להתרשם ממצבו הפיזי הירוד של המבנה (הכולל, בין השאר, רטיבות רבה וחדירת מי גשמים, כפי שנצפתה הלכה למעשה). בתנאיו הנוכחיים, ספק אם המבנה מתאים לשמש מעון ייצוגי של ראש ממשלת ישראל. תכנונו של פרויקט הקמת מתחם חדש הכולל את משרד רה"ם ואת מעונו הרשמי הסתיים, אך טרם התקבלה החלטה בעניין מימושו, ומכל מקום יידרשו יותר מחמש שנים להשלמת הפרויקט.

ההמלצות העיקריות

יש לקבוע את תקציב מעונות ראש הממשלה בהליך מסודר, בהתבסס על ניתוח צרכים ואומדן הוצאות ועל תחשיבים מסודרים, כפי שנעשה לראשונה לקראת קביעת התקציב לשנת 2013, ויש לגבש את התקציב בדיונים בהשתתפות כל הנוגעים בדבר.

ראוי כי משרד רה"ם יביא לפני ועדת הכספים של הכנסת הצעה למנגנון לקביעת תקרה להוצאות הכלכלה במעון הרשמי ולהוצאות הכרוכות בשימוש במעון הפרטי - בהלימה לתכלית העולה מהחלטת ועדת הכספים בדבר מימון הוצאות המעונות.

מבקר המדינה מבקש להפנות את תשומת לב ועדת הכספים של הכנסת לממצאי דוח זה ולהמלצותיו. מוצע כי הוועדה תיתן דעתה על היקף ההוצאות הכרוכות בשימוש במעון הפרטי - הנוספות בכל שנה להוצאות עבור המעון הרשמי. עוד מוצע כי הוועדה תשקול את האפשרות להקצות תקציב נפרד, כולל ומוגבל בסכום למעונות פרטיים של ראשי ממשלה בישראל, אשר יושתת על ניתוח צרכים מפורט שתיעשה בו הבחנה ברורה בין הוצאות פרטיות לבין הוצאות ציבוריות, העולה בקנה אחד עם אמות מידה ציבוריות ראויות.

על משרד רה"ם להמשיך ולפעול על מנת לחסוך בכספי ציבור בכל הנוגע להוצאות המזון והאירוח, בהתאם למגמה שבה החל בעיקר בשנת 2013.

נוכח ההיקף הגדול של עלויות הניקיון, מן הראוי שמשרד רה"ם יבחן את היקפן של הוצאות אלה ואת סבירותן ויפעל על מנת להימנע מהוצאות מיותרות מקופת המדינה.

על משרד רה"ם לפעול לתקצוב הוצאות דמי הייצוג בהתאם להחלטת ועדת הכספים של הכנסת. אם הסכום אינו מספק את צרכיו של ראש הממשלה, הדרך לשינוי התקציב בסעיף זה היא פנייה לוועדת הכספים, כפי שנקבע בחוק.

על אגף הכספים במשרד רה"ם ליצור מנגנון שימנע מצבים שבהם עובדים משלמים מכספם הפרטי עבור ראש הממשלה.

על משרד רה"ם לפעול על פי כללים ברורים של שקיפות ולפרסם את היקף התקציב של מעונות ראש הממשלה ואת השימושים הנעשים בו, כפי שנעשה החל בתקציב שנת 2013. הפעולה לפי כללים אלו, לצד מיסוד הבקרה שהחל בו משרד רה"ם, יאפשרו ביקורת ציבורית ויחזקו את יכולתם של שומרי הסף להפעיל שיקול דעת מהותי בכל הקשור להוצאות מעונות רה"ם.

לדעת משרד מבקר המדינה, לאור היותו של המבנה מעונו הייצוגי של ראש ממשלת ישראל ונוכח הצורך לאפשר לראש הממשלה תנאי עבודה הולמים ותנאי מגורים נאותים לו ולמשפחתו, וכן בהתחשב בלוח הזמנים המתוכנן להשלמת הקמת המתחם החדש האמור - על משרד רה"ם לדון ולהחליט מהי הדרך הראויה לטיפול במצב הפיזי הירוד של המעון הרשמי של ראש הממשלה.

סיכום

על הוצאות מעונות ראש הממשלה חולשות "נורמות-על" שעניינן התנהלות ציבורית ראויה, מידתיות, סבירות, חיסכון ויעילות בשימוש של נבחרי ציבור בכספי הציבור. זאת, בין שלגבי הוצאה מסוימת נקבע הסדר מפורש ובין שהיא נעשית על בסיס הסדר כללי, ואף בהיעדר הסדר. לגבי הוצאות אלה יש לפעול בשקיפות וברגישות ציבורית שיבטיחו את אמון הציבור בנבחריו.

הוצאות הכלכלה של ראש הממשלה, משפחתו ואורחיו במעון הרשמי, במיוחד בשנים 2010 ו-2011 ובמידה פחותה גם בשנת 2012, לא עלו בקנה אחד עם עקרונות היסוד של מידתיות, סבירות, חיסכון ויעילות.

משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הירידה בהוצאות המעונות בשנת 2013. עם זאת, ניתן היה לצפות מנבחר ציבור, בכיר ככל שיהא, לגלות יתר רגישות ציבורית ולהקפיד לפעול במהלך כל שנות כהונתו לפי עקרונות היסוד של התנהלות ציבורית ראויה, וכך גם לשמש דוגמה ומופת לחיסכון בכספי ציבור.

לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב לחדד את ההבחנה שבין ההוצאות הפרטיות לבין ההוצאות הציבוריות בהקשר זה. בכלל זה מוצע שוועדת הכספים של הכנסת תשקול הקצאת תקציב נפרד, כולל ומוגבל בסכום למעונות פרטיים של ראשי ממשלה בישראל, אשר יתאים לצורכי ראש ממשלה ויעלה בקנה אחד עם אמות מידה ציבוריות ראויות.

מכלול הממצאים המתוארים בדוח זה מובא לפתחם של הכנסת ושל היועץ המשפטי לממשלה, לשם בחינה מחודשת של הכללים והנורמות הנוגעים למעונות ראש הממשלה, וכן של הדרכים הראויות לעגן אותם בחקיקה ובנהלים.​