בית פרומין (להלן - הנכס או המבנה) הוא מבנה במרכז ירושלים ששימש משכן הכנסת בשנים 1950-1966. לאחר מכן פעל במבנה מטהו של משרד התיירות, שפונה בשנת 2003 למבנה חדש בקריית הלאום. פינוי משרד התיירות מבית פרומין נעשה במסגרת פעולות המינהלה להקמת קריות ממשלה שפעלה במשרד האוצר. בשל חשיבותו ההיסטורית של בית פרומין הוא נכלל ברשימת המבנים הראויים לשימור של עיריית ירושלים.

בפברואר 2002 החליטה ועדת מכרזים בין-משרדית שמינה החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) למכור את זכויות המדינה בנכס תמורת כעשרה מיליון ש"ח ליזם פרטי (להלן - היזם) וביולי 2002 נחתם עמו חוזה לפיתוח הנכס. לפני פרסום המכרז קידמה הרשות לפיתוח ירושלים (להלן - הרל"י) בוועדות התכנון תכנית מפורטת להשבחתו של הנכס (להלן - תכנית ההשבחה או תכנית 5946) עבור משרד האוצר. התמורה ממכירת הנכס נועדה לממן חלק מעלויות ההקמה של מבנה חדש למשרדי הממשלה בקריית הלאום.

ביוני 2002, לאחר פרסום הודעה על הפקדת תכנית ההשבחה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה , התעוררה התנגדות לתכנית מצד חברי כנסת ומצד המועצה לשימור מבנים ואתרים. כמה חברי כנסת יזמו ארבע הצעות חוק להבטחת שימורו המלא של המבנה ושחזורו כמו שהיה בעת ששימש משכן הכנסת. בד בבד עם הליך החקיקה ולבקשת יו"ר הכנסת דאז, חבר הכנסת ראובן ריבלין, החל משא ומתן בין משרד האוצר ובין היזם בנוגע לעתידו של הנכס.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2007-מרס 2008 בדק משרד מבקר המדינה, על פי בקשתו של יו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה דאז, חבר הכנסת זבולון אורלב, את התהליך שהוחלט בו למכור את בית פרומין, את הליכי התכנון להשבחת הנכס ואת הליכי המכרז למכירת זכויות המדינה בנכס. הביקורת נעשתה באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), בהרל"י, בעיריית ירושלים - באגף לתכנון עיר, בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של ירושלים (להלן - הוועדה המקומית) ובוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז ירושלים (להלן - הוועדה המחוזית). ביקורת השלמה נעשתה במזכירות הממשלה, בארכיון הכנסת, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), בעמותת בצלאל - אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים  (להלן - עמותת בצלאל או בצלאל) ובמשרד המשפטים.

עיקרי הממצאים

הליכי התכנון

אף שבית פרומין הוא מבנה בעל חשיבות היסטורית אשר נכלל ברשימת המבנים הראויים לשימור של עיריית ירושלים (להלן - העירייה), לא פעלה העירייה מתוקף סמכותה להבטיח את שימורו בתכנית סטטוטורית כלשהיא. יתר על כן, בשנים ששימש המבנה את משרד התיירות נעשו בו שינויים פנימיים רבים, ובכללם חלוקה מחדש של האולם ששימש את מליאת הכנסת, ועקב כך כיום כמעט לא ניכר במבנה שהוא שימש לפנים משכן הכנסת.

תכנית 5946 להשבחת הנכס שקידמה הרל"י כללה בין היתר הוראות שלפיהן ייהרס חלק ניכר מהמבנה וכמה מהחזיתות ישומרו וכן הוראות להגדלה ניכרת של השטח המותר לבנייה (עד כדי 1,000% בנייה בערך) ושל מספר הקומות המותר לבנייה (משלוש קומות ל-16 קומות).

הועלה כי ברשימת השימור של העירייה לא נקבע, כנדרש בחוק, באיזו מידה אפשר לפתח את מגרש בית פרומין. עוד הועלה כי ועדת השימור של העירייה (להלן - ועדת השימור) דרשה כי אולם מליאת הכנסת ששכן בקומת הקרקע, "ישוחזר במלואו" במרתף בלי שנתנה את הדעת לכך שלאולם המקורי היו חלל גבוה וקומת יציע שאי-אפשר לשחזר בקומת המרתף . ועדת השימור אישרה את התכנית, בלי שהבחינה שהשחזור שהוצע בה רחוק מלהיות שחזור מלא ואף שהציעה התכנית להרוס חלק ניכר מהמבנה הקיים.

מנכ"ל הרל"י דאז, מר אודי ניסן, ומהנדס העיר דאז, האדריכל אורי בן אשר, דיווחו לוועדת המשנה להפקדה של הוועדה המקומית (להלן - ועדת המשנה) שדנה בתכנית 5946 במרס 2000 כי בכוונת משרד האוצר לבצע עסקה עם עמותת בצלאל, ובה ינוידו זכויות בנייה ממתחם בצלאל שנועד לשימור למגרש בית פרומין (הנמצא בסמוך למתחם בצלאל) ותמורת זאת ישלם משרד האוצר לעמותת בצלאל כמיליון דולר. הצגת העסקה נועדה להביא לכך שהוועדה המקומית תמליץ לאשר את התכנית על אף אחוזי הבנייה החריגים אשר נקבעו בה, ואולם הועלה כי לעסקה לניוד זכויות בנייה לא היה בסיס בעובדות מכיוון שבמגרש בצלאל כבר מומשו כל זכויות הבנייה.

ועדת המשנה החליטה לדחות את התכנית המוצעת ולהמליץ על כך לוועדה המחוזית מכיוון שסברה בין היתר כי על התכנית לכלול שטח ציבורי פתוח לצד מגרש בית פרומין.

הוועדה המחוזית דנה בתכנית 5946 בשנים 2000-2001. מנכ"ל הרל"י דאז דיווח לוועדה המחוזית באוקטובר 2000 על סיכום שהושג בין משרד האוצר לעמותת בצלאל בתיווכה של הרל"י, ולפיו יועברו לעמותה כספים מתוך התמורה שתקבל המדינה ממכירת בית פרומין (להלן - העברת הכספים לבצלאל). העברת הכספים לבצלאל נועדה להצדיק מהבחינה הציבורית את אישורה של תכנית ההשבחה שכאמור קבעה זכויות בנייה חריגות במגרש בית פרומין.

מתכנן המחוז דאז, האדריכל פסקואל ברויד, אישר לדון בתכנית ותמך בה, אף שהיא חרגה מהכללים לאישור בנייה לגובה אשר הוא גיבש באותה עת. באוקטובר 2000 אישרה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית (בכמה תנאים), על אף חריגתה מהכללים האמורים לאישור בנייה לגובה.

הוועדה המחוזית קיבלה את החלטתה בלי שדנה בהמלצתה של הוועדה המקומית לדחות את התכנית, והסתפקה בציון התנאים שעל פי הוועדה המקומית על התכנית לקיים אם תאושר. עוד הועלה שהוועדה המחוזית לא הבחינה כי השחזור המוצע של אולם מליאת הכנסת במרתף אינו שחזור מלא כמו שדרשה ועדת השימור וכי אין אפשרות לשחזר את אולם המליאה במלואו במרתף.

חשש לניגוד עניינים מוסדי

התברר כי בשנים 2000-2002 בעת שמנכ"ל הרל"י דאז, מר אודי ניסן, יזם העברה של כמיליון דולר לבצלאל במסגרת הליכי התכנון להשבחת בית פרומין ותיווך בעניין זה בין משרד האוצר לבין בצלאל הוא שימש בהתנדבות חבר בוועד המנהל ובוועדת הכספים של עמותת בצלאל. אשר על כן מתעורר חשש ממשי כי פעל במצב של ניגוד עניינים מוסדי.

הועלה כי בעת שמתכנן המחוז דאז, האדריכל פסקואל ברויד, טיפל בתכנית 5946 הוא שימש בהתנדבות חבר בעמותת בצלאל כיוון שנמנה עם חבר הנאמנים של העמותה. הדבר מעורר חשש כי טיפולו בתכנית להשבחת בית פרומין שקבעה זכויות בנייה חריגות ושאישורה נכרך בהעברת כספים לבצלאל היה נגוע, לכאורה, בניגוד עניינים מוסדי.

העברת הכספים לבצלאל

בין המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה לא נמצאו מסמכים המתעדים את דרך קבלת ההחלטה להעביר כספים מהתמורה שתתקבל ממכירת בית פרומין לבצלאל, אף שעוגנה העברת הכספים במסמכי המכרז. בשל כך אי-אפשר ללמוד מדוע בחר משרד האוצר בעמותת בצלאל כמוטב העברת הכספים וכיצד נקבע הסכום שיועבר לעמותה. בשנת 2002 קיבלה עמותת בצלאל כשני מיליון ש"ח - כחמישית מהתמורה שקיבלה המדינה על זכויותיה בבית פרומין.

העברת הכספים לעמותת בצלאל במסגרת הליכי המכרז נעשתה לא על פי הכללים והחוקים המסדירים פעולה מסוג זה, והיא בבחינת חריגה מהמקובל במינהל הציבורי, הנדרש לנהוג בשוויון ובשקיפות בניהול הכספים.

הליכי המכרז

לצורך מכירת זכויות המדינה בבית פרומין מינה בשנת 1997 החשכ"ל דאז ועדת מכרזים בין-משרדית, ובה נציגים של משרד האוצר, משרד התיירות וממ"י (להלן - ועדת המכרזים). נציגי ועדת המכרזים ליוו את הכנת מסמכי המכרז ואת הליכי התכנון שקדמו לו.

הועלה כי חלק מדיוניה של ועדת המכרזים וחלק מהחלטותיה לא תועדו כנדרש, כמו כן, לא תועד משא ומתן שהתקיים עם המציע כדי שישפר את הצעתו. ועדת המכרזים קיבלה את ההחלטה למכור את זכויות המדינה בנכס מבלי שהתכנסה ומבלי שבחנה את מסמכי ההצעה ואת המשא ומתן שקדם להגשתה.

מכאן עולה כי בתפקודה של ועדת המכרזים היו ליקויים שבגינם נפגע עקרון השקיפות של עבודתה, ועל כן מתעורר קושי לבחון את הדרך שקיבלה בה את החלטותיה.

זאת ועוד, ועדת המכרזים שמטה מידיה את ניהול המכרז, ואפשרה לגורמים מהרל"י להתערב בעבודתה, לנהל עבורה את המשא ומתן עם המציע ולנסח עבורה את טיוטות החלטותיה לפני ישיבותיה, ובשל כך עולה חשש לפגיעה מסוימת בעצמאותה.

הליכים לאחר המכרז

כאמור, עם פרסום דבר הפקדתה של תכנית 5946 ביוני 2002 התעוררה התנגדות לתכנית בין היתר מצד כמה חברי כנסת ומצד המועצה לשימור מבנים ואתרים. כמה חברי כנסת ניסחו הצעות חוק שיבטיחו את שימורו ואת שחזורו של המבנה, ובשל הצעות החוק הקפיאה למעשה הוועדה המחוזית את הליכי התכנון.

באוקטובר 2003 שכר מינהל נכסי הדיור הממשלתי את הנכס מידי היזם שזכה במכרז כדי להעביר אליו את בית הדין הרבני, שנאלץ להתפנות ממבנה אחר אשר היה בו. במועד סיכום הביקורת, ספטמבר 2008, עוד נמצא בית הדין הרבני בנכס, והמדינה משלמת ליזם כ-1.8 מיליון ש"ח לשנה דמי שכירות.

בשנת 2004 אושר בקריאה ראשונה בכנסת חוק מוזאון הכנסת, שנועד להבטיח את שימורו של המבנה, אך עם פיזורה של הכנסת השש עשרה נקטע הליך החקיקה. על פי בקשת יו"ר הכנסת דאז, החל משא ומתן בין משרד האוצר ובין הזוכה במכרז בנוגע לעתיד הנכס (להלן - המשא ומתן). בבסיס המשא ומתן עומדת תכנית 5946, המאפשרת בנייה בהיקף רחב, אף שלא קיבלה תוקף. ביולי 2008 החליטה הכנסת להחיל דין רציפות על הצעת חוק מוזאון הכנסת.

במועד סיום הביקורת טרם הסתיים המשא ומתן בין משרד האוצר ובין הזוכה במכרז, ואולם בשל טיוטת דוח הביקורת הודיע משרד האוצר כי הוא מקפיא את המשא ומתן. מתכננת מחוז ירושלים (בפועל) מסרה ביולי 2008 למשרד מבקר המדינה כי פנתה לעיריית ירושלים בבקשה להכין תכנית לשימור בית פרומין.

סכום והמלצות

בדיקת עסקת מכירת בית פרומין העלתה ליקויים הן בהליכי התכנון להשבחת הנכס הן בהליכי המכרז למכירתו. פרשת מכירתו של בית פרומין והסתבכותה מלמדת על הצורך בהנחיות ובכללים לניהולם של נכסי המדינה שיש להם ערך לאומי היסטורי או שנמצאו ראויים לשימור.

משרד מבקר המדינה ממליץ לממשלה לשלב גורמים נוספים מלבד משרד האוצר בהחלטות על מכירת נכסים אלה כדי שתינתן הדעת לסוגים שונים של שיקולים בנוגע למכירת אותם נכסים, שכן סוגיית מכירתם של הנכסים אינה כלכלית גרידא ובצדה משמעויות ציבוריות נוספות.

נוכח הליקויים בהליכי התכנון משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשקול לקבוע אמצעים שיבטיחו בקרה גדולה יותר על אישור תכניות הנוגעות למבנים בעלי ערך היסטורי או שנמצאו ראויים לשימור.

נוכח הליקויים שנמצאו בעבודתה של ועדת המכרזים משרד מבקר המדינה מדגיש את החשיבות של שמירה קפדנית על הוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 והוראות התכ"ם להבטחת המינהל התקין והשקיפות של עבודת ועדות המכרזים.

מן הראוי שבמשא ומתן עם היזם ייתן משרד האוצר את הדעת לממצאים המפורטים בדוח זה.