על רשויות מקומיות מוטלות, על פי דין , חובות שונות ובהן הקמת תשתיות מים וביוב ואספקת שירותי מים וביוב. פעילות הרשויות המקומיות בתחום משק המים והביוב הושפעה במידה רבה מסדרי העדיפויות שלהן וממצבן הכספי. שירותי מים וביוב הניתנים על ידי חלק מהרשויות המקומיות מתאפיינים בליקויים רבים. רשויות מקומיות השתמשו בהכנסות ממשק המים והביוב למימון פעילויות אחרות, דבר שהיה אחת הסיבות לתת-השקעה מצטברת בתשתיות המים והביוב הנאמדת בכ-2 מיליארד ש"ח .
ביולי 2001 התקבל בכנסת חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן - חוק התאגידים). חוק זה נועד, בין השאר, להבטיח "רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים ובלא הפליה, בתחום שירותי המים והביוב"; להבטיח שההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב ישמשו להשקעות במערכות המים והביוב, בהפעלתן ובמתן השירותים; ולהבטיח ניהול עסקי, מקצועי ויעיל של המערכות.
באוגוסט 2004 תוקן החוק ונקבע בו כי עד 31.7.07 על כל הרשויות המקומיות להפעיל את שירותי המים והביוב בתחומיהן באמצעות תאגידים. עם זאת, נקבע בחוק שרשויות שעד אז לא יקימו תאגיד יגישו לממונה הצעה להקים תאגיד לא יאוחר מ-1.2.08.
לפי חוק התאגידים, יוקמו חברות (להלן גם - תאגידים) שיפוקחו בידי הממונה על ענייני החברות לשירותי מים וביוב במשרד הפנים (להלן - הממונה על התאגידים או הממונה). עם תפקידיו נמנים מתן רישיונות הפעלה לתאגידים ומעקב אחר עמידתם בתנאי החוק והרישיון. את קביעת אמות המידה לשירות וקביעת תעריפי מים וביוב מבוססי עלות לכל תאגיד הטיל החוק על הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - הרשות הממשלתית). עד לפני הקמתה ב-1.1.07 היו סמכויות אלה נתונות לרשות לשירותים ציבוריים - מים וביוב (להלן - הרשות הציבורית ).
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר - יולי 2008 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, נושאים אחדים בחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, בכללם: הליך התאגוד, סוגיות עקרוניות הפוגעות בתפקוד התאגיד, היבטים מסוימים הקשורים בפעילות התאגידים, פעילותן של הרשות הציבורית והרשות הממשלתית ויחסי גומלין בין התאגידים לבין הרשויות המקומיות, הממונה והרשות הממשלתית.
הבדיקה נעשתה ביחידת הממונה על תאגידים במשרד הפנים, ברשות הממשלתית, במינהל לפיתוח תשתיות ביוב שבמשרד התשתיות הלאומיות, באגף התקציבים במשרד האוצר, במרבית תאגידי המים והביוב שהיו פעילים בחודשים האמורים וברשויות המקומיות שהקימו אותם. נבדקו התאגידים האלה: "מי-מודיעין", "מי-נע" בנצרת-עילית, "מית"ב" בפתח-תקווה, "מי-נתניה", "עין-נטפים" באילת, "מי אריאל" ו"מניב-ראשון" בראשון-לציון.
עיקרי הממצאים
מדיניותו ופעולותיו של משרד הפנים בעניין התאגוד
משנת 2003 ואילך ביצעו הממונים פעולות רבות לקידום הליך התאגוד, בכללן: מתן הנחיות לקביעת תקנון לפעילות התאגיד, קביעת כללים להכנת מפקד נכסים, קביעת הוראות להגשת דוחות כספיים וקביעת נוהל להעברת מענקי תאגוד. הממונה, מר שלמה דולברג , ניסה לשכנע ראשי רשויות מקומיות רבים להקים תאגידי מים וביוב וליווה את פעילות התאגידים שהוקמו. עם זאת, נמצאו ליקויים בפעילות יחידת הממונה בכל הנוגע לליווי הרשויות המקומיות והתאגידים ביישום החוק. ליקויים אלה גרמו לעתים לעיכוב בהליך הקמת התאגידים, (ראו להלן).
לצורך מימוש חוק התאגידים, שינה משרד הפנים (להלן - המשרד) לעתים תכופות את מדיניותו ואת הכללים שקבע. שינויים אלה והתנגדות מרכז השלטון המקומי בישראל ורשויות מקומיות רבות ליישום החוק כפי שהוא, הקשו על יחידת הממונה בהקמת התאגידים. למועד סיום הדוח, יולי 2008 הוקם מספר מועט של תאגידים.
מאז שנת 2004 נקט הממונה, בתור מאסדר (רגולטור) מטעם המשרד, מדיניות של הקמת תאגידים משותפים לכמה רשויות מקומיות (להלן - תאגיד אזורי). פעילות הממונה בעניין תאגוד אזורי לא הייתה עקבית, והיא השתנתה לעתים תכופות. הדבר פגע בהליך התאגוד. רשויות מקומיות רבות התנגדו להצעת הממונה מנובמבר 2006 בדבר פריסת התאגידים האזורית. השינויים התכופים של המשרד פגעו בהשגת מטרות התאגוד וגרמו לבזבוז משאבים ברשויות שהחלו את ההליך.
החלטת ממשלה מס' 2447 משנת 2004 קבעה את כללי התאגוד האזורי; הכללים התבססו על כמה עקרונות, ובהם: בכל הארץ יוקמו לכל היותר 30 תאגידים; כל תאגיד ישרת לא פחות מ-200,000 תושבים. את ההחלטה בדבר מספר התושבים המזערי לא אכף הממונה בצורה אחידה. למשל: לעיריית מודיעין-מכבים-רעות בינואר 2006 אושרה הקמת תאגיד "מי-מודיעין" המשרת כ-62,500 תושבים, ואילו לעיריית רמלה שאוכלוסייתה מנתה כ-64,200 תושבים, לא אושרה הפעלתו עד פברואר 2008.
מאז שנת 2004 פעל הממונה לקדם את הקמתם של שבעה תאגידים אזוריים במחוז הצפון של המשרד. אולם עד פברואר 2007 לא הושלמה הקמת אף תאגיד. בעקבות החלטת ממשלה מס' 1140 מפברואר 2007 שעניינה סיוע בפיתוח תשתיות ביוב במגזר הלא יהודי בצפון הארץ וכדי לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטה כמועד הקובע - עד 1.1.08 - נבחרו ארבעה צוותי ליווי מקצועיים לסיוע בהקמת שמונה תאגידים. נמצא שעד התאריך האמור הוכרז על הקמת שני תאגידים בלבד, ועד ספטמבר 2008 הם עדיין לא פעלו.
בחוזר מנכ"ל המשרד מאוגוסט 2007 נקבע כי לתאגידים ולרשויות מקומיות שיקימו אותם לא יאוחר מ-1.2.08 יינתנו מענקים בסכום כולל של עד 450 מיליון ש"ח שישמשו "תמריץ הקמת תאגידים ותמיכה בתאגידים". מנתוני יחידת הממונה מיולי 2008 עולה כי טרם הופעלו חמישה מעשרה תאגידים שהוקמו, ולמרות זאת הם (והרשויות המקומיות השותפות בהם) נכללו ברשימת הזכאים למענק.
בסוף ינואר 2008 החליטו משרדי האוצר והפנים על מתווה שעל הרשויות לפעול לפיו כדי להשלים את היערכותן להקמת התאגיד. במתווה נקבעו 'אבני דרך' (שלבים), בהן: השלמת מפקדי נכסים, אישור מועצת הרשות להקמת התאגיד והשלמת תכנית עסקית. הוחלט כי יינקטו עיצומים נגד רשויות שלא יעמדו במתווה. עד אמצע יוני 2008 לא היה בידי יחידת הממונה מידע מרוכז על מידת עמידתן של הרשויות המקומיות בשני השלבים הראשונים שהן נדרשו לעמוד בהם וגם לא על נקיטת עיצומים נגד רשויות שלא עמדו בהם.
סוגיות עקרוניות הפוגעות בתפקוד התאגיד
מועצת הרשות הממשלתית לא קבעה כללים לביצוע פעולות, כמו התקנת ביב, תיקון ושינוי צינורות או מתקני מים וביוב, בידי בעלי נכסים ומפעלים להבטחת פעולתן התקינה של מערכות המים והביוב בנכסיהם.
התאגידים לא שולבו בהליך מתן או חידוש רישיון עסק לעסקים שחובה להתקין בהם מכשיר המונע זרימת מים חוזרת (מז"ח) ובכך נפגעו יישום הוראות תקנות בריאות העם (התקנת מכשיר מונע זרימת מים חוזרת), התשנ"ב-1992 ושמירת בריאות הציבור.
לתאגידי המים והביוב לא מאפשרים, בדרך כלל, להשתתף בישיבות של ועדות התכנון והבנייה המחוזיות והמקומיות. להשתתפות בישיבות הדנות בנושאים שעליהם אמונים התאגידים נודעה חשיבות רבה לשם עמידת התאגידים בדרישות המחמירות של חוק התאגידים, לשמירה על האינטרסים שלהם ולשמירה על תשתיות המים והביוב שנמצאות באחריותם.
בחינת הפעילות של חלק מהתאגידים
פחת המים ושיעורי הגבייה
הועלה כי ממוצע פחת המים השנתי בתאגידי מים וביוב, נמצא במגמת ירידה מ-10.4% בשנת 2004 ל-9.0% בשנת 2007. נמצא כי בשישה משבעה תאגידים שנבדקו ירד שיעור הפחת, וכי בתאגידים אחדים עלו גם שיעורי גביית אגרות מים וביוב.
השקעות בתשתיות המים והביוב
בדיקת היקף ההשקעות בתשתיות המים והביוב העלתה, כי בשני תאגידים, מבין הארבעה שנבדקו, בתאגיד "מית"ב" (פתח-תקווה) ובתאגיד "מי-נתניה", גדלו ההשקעות, בדרך כלל שנתיים-שלוש לאחר הקמת התאגיד, וחלק מההשקעות מומנו באמצעות מענקים מיחידת הממונה. לעומת זאת, תחזוקת רשת הביוב בתאגיד "מי אריאל" נעשית בשיטה של "תחזוקת שבר" בלבד הנובעת, לדברי התאגיד, ממגבלות תקציביות שאופייניות לתאגיד המשרת מספר קטן של תושבים. אחת הסיבות להיעדר השקעות ב"מי-נע" (נצרת עילית) נעוצה בהימנעות הממונה דאז והממונה הנוכחי מהעברת מענקי השקעה לתאגיד כל עוד עיריית נצרת עילית לא תעביר לידי התאגיד את נכסי המים והביוב, ואת שירותי הגבייה ומוקד התקלות, כנדרש על פי החוק.
פעילות הרשות הממשלתית והרשות הציבורית בתפקידן כמאסדר של תאגידים
הקמתה והפעלתה של הרשות הציבורית היו רצופות בקשיים רבים. הועלה כי למרות מאמציו של יו"ר הרשות הציבורית לגייס עובדים, במשך שלוש השנים הראשונות לפעילותה תפקדה הרשות ללא כוח האדם הדרוש לפיקוח על תאגידים בתחומי הנדסה וכלכלה, וכן לקביעת תעריפים לתאגידים ואמות מידה לשירותיהם כקבוע בחוק.
גם לאחר הקמת הרשות הממשלתית בינואר 2007 ועד ספטמבר 2008, לא גייסה הרשות את כוח האדם הנדרש לתפקודו של אגף התאגידים הפועל במסגרת הרשות הממשלתית (הממלא את תפקידי הרשות הציבורית לשעבר). בכך נפגעה יכולתה של הרשות הממשלתית לעשות את המוטל עליה לפי חוק התאגידים, כגון קביעת תעריפי המים והביוב.
קביעת תעריפים לתאגידי המים והביוב
כאמור, לפי חוק התאגידים, על הרשות הממשלתית ועל הרשות הציבורית, שפעלה עד להקמת הרשות הממשלתית, לקבוע את התעריפים לתאגידי המים והביוב. החוק קובע כי התעריפים בעד שירותי המים ובעד שירותי הביוב ייקבעו בהתאם לעלות אספקת השירותים, בהתבסס על הכללים לחישוב עלות זו; כל תעריף ישקף, ככל האפשר, את עלות השירות.
למרות העבודה הרבה שהשקיעה הרשות הציבורית ודיונים ארוכים שקיימה, היא לא הצליחה לקבוע את התעריפים מבוססי העלות לשירותי המים והביוב. המצב לא שופר עם הקמת הרשות הממשלתית. רק בסוף יולי 2007 (שבעה חודשים מיום הקמתה) נתנה הרשות הממשלתית כתב מינוי לחברי צוות ההיגוי להכנת כללים לחישוב עלויות השירותים ומבנה התעריפים בתאגידי המים והביוב. הרשות הממשלתית לא עמדה בלוח הזמנים שנקבע בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2007 ולפיו היה עליה לקבוע עד 1.1.08 כללים לחישוב עלות שירותי המים והביוב של תאגידים ואת התעריפים הנגזרים מכך. עד ספטמבר 2008, לא נקבעו התעריפים.
הקמת תאגיד עסקי בלא שייקבע לשירותיו תעריף שמשקף את מבנה עלויותיו מנוגדת למטרת חוק התאגידים לנהל מערכת מים וביוב על בסיס כלכלי איתן.
אמות המידה לשירות וסל השירותים
עד ספטמבר 2008 לא פרסמה הרשות הממשלתית את אמות המידה לשירות ואת סל השירותים ב'רשומות'. אי-קביעת אמנות השירות לתאגידים מנעה מהתושבים לקבל מידע על חובות התאגידים כלפיהם ועל השירותים שהתושבים זכאים לקבל מהתאגידים. אמנת שירות היא מסמך שתאגיד המים מפרסם ובו התחייבות כלפי הצרכן בדבר מתן שירותים בכל הנוגע לאספקת מים, הפעלה ותחזוקה של רשת הביוב, שירות לקוחות, מתן פיצויים לצרכנים ועוד.
יחסי הגומלין בין התאגידים לבין הרשויות המקומיות והמאסדרים
תאגיד "מי-נע" בנצרת עילית
לפי חוק התאגידים, עם הקמת תאגידי המים והביוב היה על הרשויות המקומיות להעביר לבעלות התאגידים את כל נכסיהן התפעוליים ששימשו את משק המים והביוב ערב הקמת התאגיד. העברה זו ותנאיה טעונים אישור של הממונה והיא אמורה להיעשות לפי הכללים שהוא קבע.
מאז הוקם תאגיד המים והביוב "מי-נע" בשנת 2004 לא העבירה לו עיריית נצרת-עילית את הנכסים התפעוליים. באוגוסט 2005, יותר משנה וחצי לאחר הקמת התאגיד, נחתם בין הצדדים הסכם למתן זכות שימוש בנכסים, אבל הממונה דאז קבע שאינו חוקי. הועלה כי אף על פי שלא הועברו הנכסים האמורים, הם נרשמו במאזן התאגיד בשנים 2005 ו-2006.
בניגוד לחוק התאגידים וללא אישור הממונה דאז והממונה הנוכחי, לא העבירה העירייה לתאגיד "מי-נע" גם את שירותי גביית אגרות המים והביוב ואת שירותי מוקד התקלות של התאגיד. הועלה, שאי-הפרדת שירותי הגבייה מהעירייה אפשר לה לעכב את העברת הכספים שהיא גבתה בשביל התאגיד.
נמצא כי בראשות דירקטוריון התאגיד עמד ראש העירייה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר גרם לחלק מהליקויים שהועלו בדוח. לדברי הוועדה לבדיקת מינויים ברשות החברות הממשלתיות, בעצה אחת עם הממונה, לאחרונה הוחלט שלא למנות ראשי עירייה לתפקיד יושבי ראש של דירקטוריונים של תאגידי מים וביוב.
תאגיד "מי-מודיעין"
מאז אכלוסה של העיר מודיעין ולאחר איחודה עם מכבים-רעות גבתה העירייה אגרת מונה שחלק ממנה יועד להתקנת מערכת קריאה מרחוק של מוני מים (להלן - מערכת הקר"מ). בשנת 2005, לקראת הקמת התאגיד, חתמה עמו העירייה הסכם העברת נכסים, ולפיו היא התחייבה להקים את מערכת הקר"מ, אולם הקמתה החלה רק בסוף מאי 2008, כ-12 שנים לאחר שהחלה את גביית האגרה.
תאגיד "מי-נתניה"
נמצא כי מאז הקמת התאגיד בסוף שנת 2003 הוא לא גבה מע"מ עבור המים המסופקים למלכ"רים. תאגיד זה הוא היחיד מהתאגידים שנוקט את המדיניות האמורה. הועלה כי הניסוח של כללי המים שפרסמה הרשות הממשלתית אפשר פרשנויות שונות בנוגע לחובה לגבות מע"מ. למרות שהפרשנות שנקט תאגיד "מי-נתניה" אינה מקובלת על הרשות הממשלתית, היא לא פעלה כדי להנחותו לפעול בהתאם לנדרש. הדבר פוגע בסמכותה של הרשות הממשלתית ויוצר אי שוויון בין תאגידי המים לצרכני המים.
סיכום והמלצות
אף שעברו כשבע שנים מיום חקיקת חוק התאגידים, שנועד להביא לרפורמה מקיפה במשק המים והביוב המוניציפלי, מספר תאגידי המים והביוב המקומיים והאזוריים שהוקמו ומספר הרשויות המקומיות השותפות בהם עדיין קטן.
ממצאי הביקורת לגבי חלק מתאגידי המים והביוב מלמדים כי מאז הקמתם ירד במידת מה שיעור פחת המים בתשתיות שהועברו לידיהם, והיה גידול בשיעור גביית אגרות המים והביוב ובהיקף ההשקעה בתחזוקה ובשיקום תשתיות המים והביוב. זאת ועוד, המצב בחלק מהתאגידים שנבדקו לעניין הפרמטרים האמורים טוב מאשר בחלקן הגדול של הרשויות המקומיות קודם להקמת התאגיד. לדעת משרד מבקר המדינה, דבר זה עשוי להצביע על קיום יתרון בהקמת תאגיד על-פני המצב הקודם של הספקת המים על ידי עירייה. כדי למקסם את הסיכוי להצלחת הפעלת משק המים והביוב המוניציפלי בידי תאגידים, על משרד הפנים לפעול בנחישות, ועל הרשויות המקומיות לשתף פעולה עם יחידת הממונה כדי להחיש הקמת תאגידים בתחומיהן.
על הרשות הממשלתית להחיש את פרסומן של אמות המידה לשירות ב'רשומות', ולאשר את אמנות השירות של התאגידים. כמו כן עליה לקבוע בהקדם תעריפים מבוססי עלות לתאגידי המים והביוב כדי לאפשר את פעילותם בסביבה עסקית ראויה.
מן הראוי שהרשות הממשלתית תשתמש בסמכויותיה ותפרסם ללא דיחוי כללים שיאפשרו לתאגידים לדרוש מבעלי נכסים ביצוע עבודות הנחוצות לשמירה על תקינות מערכות המים והביוב. על משרד הפנים והמשרד להגנת הסביבה להסדיר בהקדם את הבעיות שהתעוררו בתאגידים בנושא רישוי עסקים והליכי תכנון ובנייה.
על הגופים המאסדרים - יחידת הממונה והרשות הממשלתית - לפעול להסדרת פעילות חלק מהתאגידים הפועלים בניגוד לחוק, כמו תאגיד "מי-נע" שהעירייה טרם העבירה לידיו את נכסי המים והביוב. כמו כן, על עיריית נצרת עילית לחדול לגבות בעצמה את אגרת המים עבור התאגיד.
כדי שלא תאושר הקמת תאגידים שאינם יציבים כלכלית, על יחידת הממונה לבדוק את ההיתכנות הכלכלית להפעלתו של כל תאגיד בטרם יינתן רישיון להקמתו. הקמת תאגידים, שעקב מגבלות כלכליות אינם מסוגלים לממש את מטרות החוק, אינה רצויה מבחינה לאומית ועלולה לפגוע באיכות השירותים החיוניים שתאגידים אלה מספקים לאוכלוסיית המדינה.