חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק שוויון זכויות), נועד "להגן על כבודו וחירותו של אדם עם מוגבלות , ולעגן את זכותו להשתתפות שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, וכן לתת מענה הולם לצרכיו המיוחדים". נגישות פיזית היא תנאי מוקדם לקיום שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, ולכן נקבע בחוק כי "מקום ציבורי יהיה נגיש לאנשים עם מוגבלות".
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2012 עד פברואר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהן של ארבע עיריות (בני ברק, כפר סבא, רמלה ורמת השרון) להנגשת מבני ציבור ומוסדות חינוך בשטח שיפוטן לבעלי מוגבלויות פיזיות. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך ובנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות. בדיקות נקודתיות בנוגע להנגשת מוסד חינוך נעשו בשש רשויות מקומיות אחרות (עיריות גבעת שמואל, הוד השרון, קריית אונו, רחובות ושפרעם והמועצה האזורית עמק לוד).
עיקרי הממצאים
נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות
1. בחוק שוויון זכויות נקבעה הזכות ל"נגישות פרטנית" לתלמיד עם מוגבלות ולהורה עם מוגבלות למוסד חינוך ולשירותי החינוך שהוא נותן. עד מועד סיום הביקורת לא הותקנו תקנות בדבר ההתאמות הנדרשות להנגשה פרטנית, ולפיכך ההוראות בנוגע לנגישות פרטנית אינן מוסדרות בחוק.
נציב שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (להלן - הנציב) אינו יכול אפוא להשתמש בסמכויותיו כדי לאכוף על מוסד חינוך להנגיש פרטנית את מבניו. עקב כך תלמידים בעלי מוגבלות פיזית לומדים בתנאים שאינם מתאימים ושאינם עולים בקנה אחד עם דרישות הנגישות שבחוק, בלי שגורם ממלכתי או עירוני כלשהו יכול לבוא לעזרתם ולאכוף את זכותם לנגישות פרטנית, והם נתונים לחסדיהם של מפעילי המוסד ותלויים בנכונותם לפעול להנגשתו.
2. בחקיקה נקבע כי הנגשת מבני ציבור קיימים תיעשה בהדרגה. הנציב המליץ בשנת 2009 לרשויות המקומיות להכין תכנית רב-שלבית ליישום ההנגשה בתחום שיפוטן. ארבע העיריות שנבדקו לא הכינו את התכנית הרב-שלבית האמורה, בניגוד להמלצתו של הנציב.
יידוע הציבור
1. על-פי הוראות חוק שוויון זכויות, על הרשות המקומית למנות "רכז נגישות", שתפקידו בין היתר למסור מידע לציבור על אודות נגישותם של שירותי ציבור או המקומות שבהם הם ניתנים. נמצא כי עיריית כפר סבא לא מינתה רכז נגישות. בשלוש העיריות האחרות שנבדקו מונו רכזי נגישות, אך הם לא ביצעו את המטלות שהוטלו עליהם בחוק:
בעיריות בני ברק ורמלה לא היה מידע על אודות נגישותם של מבני הציבור ומוסדות החינוך בשטח שיפוטן, ולכן לא הייתה בידיהן האפשרות למסור לציבור מידע בעניין זה, כנדרש בחוק. בעיריית רמת השרון לא נקבע כי מסירת המידע האמור לציבור נכללת בתפקידיה של רכזת הנגישות.
2. עיריות בני ברק, רמלה ורמת השרון לא יידעו את הציבור באתרי האינטרנט שלהן - מקור מידע מרכזי לציבור - בדבר קיום רכז נגישות בהן ובדבר השירותים שניתן לקבל ממנו.
הנגשת מוסדות חינוך
1. בשנת הלימודים התשע"ג (2012-2013) פעלו כ-4,470 בתי ספר, ובהם למדו כ-1.59 מיליון תלמידים. כן פעלו בשנת לימודים זו כ-15,060 מוסדות חינוך לילדים בגיל הגן. למשרד החינוך לא היו נתונים עדכניים על מידת נגישותם של מוסדות החינוך האמורים, וגם לא היה לו מידע על מספר התלמידים הזקוקים להנגשה כלשהי.
2. בחוק שוויון זכויות נקבע כי הוראות הנגישות בנוגע למוסדות החינוך ושירותי החינוך יוחלו בהדרגה וכי מספטמבר 2011 יגישו בעלי מוסדות חינוך לשר החינוך מדי שנה דיווח בדבר התקדמות ההנגשה. הועלה כי הרשויות המקומיות, ובהן העיריות שנבדקו, לא יישמו את הוראת חוק זו, וכי משרד החינוך לא דרש מהן ליישמה.
3. בחוק שוויון זכויות נקבע כי בעליהם של מוסדות חינוך יגישו לשר החינוך, עד מרץ 2012, תכנית בנוגע להנגשה בסיסית של מוסדות החינוך שבבעלותם ושל שירותי החינוך שהם נותנים. הועלה כי משרד החינוך לא נערך לטפל בתכניות שיוגשו ולא קבע כללים בדבר אופן הטיפול בהן. כן הועלה כי ארבע העיריות שנבדקו לא הכינו, וממילא לא הגישו, את תכנית ההנגשה שנדרשה בחוק. מנתוני משרד החינוך עולה כי גם רשויות אחרות לא הגישו במועד תכנית זו.
הנגשה פרטנית של מוסדות חינוך
1. בעקבות קביעת בית המשפט העליון פועל משרד החינוך מאז שנת 1996 להנגשה פרטנית של בתי ספר שיש בהם תלמיד או מורה עם מוגבלות פיזית, או שהורה של אחד התלמידים סובל ממוגבלות כזאת. במאי 2008 פרסם המשרד נוהל והנחיות בעניין זה.
(א) בעיריית בני ברק לא היה מאגר מידע על אודות תלמידים בעלי מוגבלות, ולכן היא לא יכלה לוודא כי בוצעה הנגשה פרטנית של בתי הספר שבהם למדו תלמידים כאלה. מהנתונים שקיבץ משרד מבקר המדינה ממחלקות שונות בעירייה עולה כי בשנת הלימודים התשע"ג למדו ב-40 מוסדות חינוך בעיר 75 תלמידים בעלי מוגבלות פיזית. על פי נתוניהן של עיריות כפר סבא, רמלה ורמת השרון למדו בשנת הלימודים התשע"ג במוסדות חינוך בתחומי שיפוטן 7, 17 ו-5 תלמידים בעלי מוגבלות פיזית, בהתאמה.
(ב) עיריות בני ברק ורמלה חסרו מידע בדבר הנגישות של מוסדות החינוך בתחום שיפוטן - רשמיים ופרטיים כאחד. עיריות כפר סבא ורמת השרון חסרו מידע על אודות מידת הנגישות של מוסדות החינוך הפרטיים שבתחום שיפוטן.
התארכות משך הביצוע של ההנגשה הפרטנית
משרד החינוך לא פיקח באופן מספק על יישום תכניות ההנגשה הפרטנית שהגישו רשויות מקומיות, למעט משלוח מכתבי תזכורת לרשויות מקומיות שלא מימשו את ההקצבות הכספיות שאושרו להן. לפיכך עבר במקרים רבים זמן רב ממועד רישום התלמיד בעל המוגבלות למוסד החינוך ועד להנגשת אותו מוסד, וכל אותו זמן נאלץ התלמיד ללמוד בתנאים שאינם נאותים.
1. רשויות מקומיות הגישו בקשות לתקצוב הנגשה פרטנית זמן רב לאחר שהתלמיד בעל המוגבלות נרשם למוסד חינוך בתחום שיפוטן, בניגוד לנדרש.
2. במקרים רבים לא הקפידו הרשויות המקומיות לפעול על פי הנוהל להנגשה פרטנית וההנחיות שפרסם משרד החינוך. כך הגישו הרשויות המקומיות בקשות שחסרו בהן מסמכים הנדרשים בנוהל ובהנחיות או תכניות שלא תאמו את דרישות המשרד. זאת ועוד, משהוחזרו הבקשות שלא היו תקינות, נמשך תיקונן זמן רב. כל אלה גרמו להתארכות משך ההנגשה של מוסדות החינוך, בניגוד לנדרש, ועקב כך לפגיעה בזכויות התלמידים בעלי המוגבלות.
3. נמצאו מקרים שבהם נמשכו ההליכים שקדמו להתקשרות עם קבלן זמן רב לאחר שאישר משרד החינוך את מתן ההתחייבות הכספית להנגשה, ומקרים שבהם נמשך ביצוע ההנגשה זמן רב. עקב כך נפגעו זכויותיו של התלמיד בעל המוגבלות.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הטיפול של הרשויות המקומיות שנבדקו - עיריות בני ברק, גבעת שמואל, הוד השרון, קריית אונו, רחובות, שפרעם והמועצה האזורית עמק לוד - בהנגשה פרטנית של בתי ספר בתחום שיפוטן: בקשות למימון ההנגשה הפרטנית הוגשו זמן רב לאחר שתלמיד נכה החל ללמוד במוסד; בקשות הוגשו בלא להקפיד על התאמתן לדרישות משרד החינוך, ומשהוחזרו עקב כך נמשך תיקונן זמן רב; גם לאחר שאושרו בקשות למימון ההנגשה הפרטנית נמשך ביצוע ההנגשה זמן רב מהנדרש. בשל כל אלה נאלצו תלמידים בעלי מוגבלות פיזית ללמוד במשך תקופות ארוכות בבתי ספר שלא הונגשו ובתנאים שאינם נאותים - והדבר פגע בזכויותיהם הבסיסיות.
אי-ביצוע הנגשה פרטנית במוסדות חינוך
עיריות בני ברק, רמלה ורמת השרון לא הקפידו לבצע הנגשה פרטנית של כל מוסדות החינוך בתחום שיפוטן שבהם למדו תלמידים בעלי מוגבלות. עקב כך נאלצו תלמידים בעלי מוגבלות רבים ללמוד בתנאים נחותים מחבריהם, בניגוד להוראות חוק שוויון זכויות.
בבני ברק פועלים 135 בתי ספר שמצויים בבעלות פרטית. בנוהל משרד החינוך להנגשה פרטנית נקבע כי המשרד מממן גם הנגשה פרטנית של מוסדות חינוך פרטיים, אלא שההתחייבות הכספית להנגשתם של מוסדות אלה תועבר אליהם באמצעות העירייה, והיא שתטפל בהגשת הבקשה להנגשת מוסד חינוך פרטי.
נמצא כי עיריית בני ברק לא יידעה בכתב את מנהלי בתי הספר הפרטיים בעיר בדבר חובתם להנגיש בית ספר שבו לומד תלמיד בעל מוגבלות, ובדבר האפשרות שנקבעה בנוהל לממן הנגשה פרטנית של כל בית ספר מתקציב ממשרד החינוך.
ארבעה בתי ספר בכפר סבא וחמישה בתי ספר ברמלה שבהם למדו תלמידים בעלי מוגבלות לא היו נגישים, והעיריות לא ביקשו ממשרד החינוך תקציב להנגשתם.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את הימנעותן של העיריות האמורות מלהגיש למשרד החינוך בקשות להנגשת בתי הספר ומלוודא שבתי הספר הונגשו.
התאמות חיוניות להנגשת מוסדות חינוך
להנגשה מלאה של מוסד חינוך נדרש גם לבנות תאי שירותים מיוחדים ולהקצות מקומות חניה מיוחדים. במסגרת הביקורת סיירו עובדי משרד מבקר המדינה ב-31 מוסדות חינוך בתחום שיפוטן של עיריות בני ברק, כפר סבא, רמלה ורמת השרון. להלן הממצאים שהועלו בנוגע לקיום התאמות הנגשה חיוניות:
1. בארבעה מבתי הספר שנבדקו בכפר סבא וברמלה לא היו כלל תאי שירותים המיועדים לבעלי מוגבלות.
2. בתשעה בתי ספר אחרים בבני ברק, כפר סבא ורמלה - ארבעה מהם מונגשים - נמצאו ליקויים שונים בהתאמות ההנגשה שבתאי השירותים לנכים.
3. בשלושה בתי ספר שבהם למדו תלמידים בעלי מוגבלות, שימשו תאי השירותים שיועדו לבעלי מוגבלות מחסנים.
4. ב-11 מבין 31 מוסדות החינוך שנבדקו חסרו מקומות חניה לנכים.
הנגשת מבני ציבור חיוניים
הנגשת מבני ציבור קיימים אמורה להיעשות בהדרגה, במשך כמה שנים. תושבים בעלי מוגבלות מתקשים לקבל שירותים חיוניים שהרשות המקומית מספקת או אף אינם מקבלים אותם כלל, אם הם ניתנים בבניינים שאינם נגישים.
עובדי משרד מבקר המדינה סיירו במבנים של עיריות בני ברק, כפר סבא, רמלה ורמת השרון, שבהם ניתנים שירותים עירוניים חיוניים. להלן הממצאים:
1. במבנים המרכזיים של עיריות בני ברק וכפר סבא חסר שילוט הכוונה לשירותי הנכים, וכן נמצאו ליקויים בהתאמות הנגישות שנדרשו בתאי השירותים לנכים. משרדי הנהלת עיריית רמלה לא הונגשו.
2. שלושה מבין שבעת המרכזים הקהילתיים שפעלו בתחום שיפוטה של עיריית רמלה, וחמישה מבין שבעת המרכזים הקהילתיים שפעלו בתחום שיפוטה של עיריית רמת השרון לא היו נגישים, מאחר שהשתתפות בפעילויות שהתקיימו בהם חייבה עלייה במדרגות. בשלושה מהמרכזים הקהילתיים ברמלה ובשניים מהמרכזים שברמת השרון גם לא היו תאי שירותים לנכים.
3. משרד הרווחה קבע כי הפעלת מועדוני קשישים היא באחריות הרשויות המקומיות; כמו כן נקבע כי מבנה המועדון יהיה נגיש לבעלי מוגבלות ויכלול תא שירותים לנכים.
(א) שישה מבין תשעת מועדוני הקשישים בבני ברק לא היו נגישים לבעלי מוגבלות, שכן הכניסות למבני מועדונים אלה חייבו עלייה במדרגות. בשישה מבין המועדונים לא הותקנו תאי שירותים לנכים.
(ב) שלושה מבין ששת מועדוני הקשישים בכפר סבא לא היו נגישים.
(ג) שלושה מבין ששת מועדוני הקשישים ברמלה לא היו נגישים, שכן בכניסה למבנים היו מדרגות. בארבעה ממועדוני הקשישים לא הותקנו תאי שירותים לנכים.
(ד) ברמת השרון פעלו שני מועדוני קשישים במבני מרכזים קהילתיים - שניהם לא היו נגישים.
אוכלוסיית הקשישים כוללת קשישים רבים בעלי מוגבלות פיזית. מיקום מועדוני קשישים במבנים שאינם נגישים או שחסרים בהם תאי שירותים לנכים מונע מאוכלוסייה גדולה של קשישים מלהיעזר במועדונים אלה ופוגע בזכויותיהם של אותם קשישים. מן הראוי שהעיריות יפעלו להנגשת מבנים אלה.
סיכום והמלצות
נגישות לסביבה היא בעבור כל אדם מפתח להשתלבות בחברה ולהשגת שוויון הזדמנויות. הנגישות נחוצה בראש ובראשונה לאדם בעל המוגבלות, כדי שיוכל להשתתף במגוון הפעילויות בחברה ככל אדם אחר.
1. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי יש לפעול ללא דיחוי להתקנת התקנות בדבר נגישות פרטנית במוסדות חינוך, כנדרש בחוק שוויון זכויות, ולא להניח לתלמידים בעלי מוגבלויות שלומדים תקופות ארוכות, ולעתים במשך כל תקופת לימודיהם, במוסדות חינוך שלא הונגשו להיות נתונים בעניין זה לחסדיהם של מפעילי המוסדות.
2. על משרד החינוך לעקוב אחר רשויות מקומיות שאינן מבצעות הנגשה פרטנית סמוך למועד שבו אושר התקציב לכך, להתריע על כך לפניהן ולהביא זאת לידיעת נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות.
3. על משרד החינוך לוודא שההליכים הקודמים לביצוע ההנגשה יוצאו אל הפועל סמוך למועד מתן ההתחייבות הכספית ובמהירות המרבית. כמו כן, מן הראוי שמשרד החינוך יידע את נציבות זכויות אנשים עם מוגבלות לגבי כל המקרים שבהם הליכי אישור ההתחייבות הכספית לביצוע ההנגשה נמשכים זמן רב. זאת כדי שהנציב ידרוש מהרשויות המקומיות מבקשות ההתחייבות להקפיד בהגשת הבקשות על יישום הנחיותיו של משרד החינוך וכדי שינחה את הורי התלמיד בעל המוגבלות בנוגע לאפשרויות המשפטיות שעומדות לרשותם. כך יהיה אפשר לבצע את ההליכים לקבלת ההתחייבות ביעילות ובמהירות.
4. על העיריות שנבדקו לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בתחום היערכותן להנגשת מבנים ציבוריים שבתחומן וליידע את הציבור בכל הקשור למידת הנגישות של מבנים אלה.
5. על עיריית בני ברק ליצור לאלתר מאגר מידע בנוגע לתלמידים בעלי מוגבלות ולדאוג להנגשה פרטנית של מוסדות החינוך שהם לומדים בהם.
6. משנרשם תלמיד בעל מוגבלות פיזית לבית ספר פרטי בתחום שיפוטה של אחת מהרשויות המקומיות, מן הראוי שרשות זו, בתפקידה כרשות חינוך וכמי שמפעילה מחלקה לשירותים חברתיים, ומנהל מחלקת החינוך בתפקידו כ"רשם ראשי", כנקבע בתקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), התשי"ט-1959, יעקבו אחר שילובו של התלמיד בבית הספר, ובראש בראשונה אחר הנגשתו של בית הספר.
7. יש לראות בחומרה את הטיפול של הרשויות המקומיות שנבדקו בהנגשה פרטנית של בתי ספר בתחום שיפוטן. על הרשויות המקומיות לדאוג להגיש את בקשותיהן למימון הנגשה פרטנית סמוך למועד קבלת המידע על רישום התלמיד בעל המוגבלות לבית הספר, להגיש את הבקשות על פי דרישות משרד החינוך ולפעול לביצוע ההנגשה במהירות המרבית.
8. הרשויות המקומיות שנבדקו לא מילאו את החובות שהוטלו עליהן בחקיקה, בפסיקה ובנוהלי משרד החינוך, שתכליתן לשמור על זכויותיהם הבסיסיות של תלמידים בעלי מוגבלות ועל כבודם, לאפשר לתלמידים בעלי מוגבלות ללמוד בבית הספר ולהשתתף בכל הפעילויות החברתיות והתרבותיות שמתקיימות בו באופן שוויוני, ולספק להם את התנאים הנאותים למילוי צורכיהם הפיזיים ולהתניידות עצמאית ככל האפשר. על הרשויות המקומיות שנבדקו לפעול לאלתר לתיקון הליקויים שהועלו בתחומים אלה, להיערך להנגשה בסיסית של מוסדות החינוך שבתחום שיפוטן ולדאוג להנגשה פרטנית של מוסדות החינוך שבהם לומדים תלמידים בעלי מוגבלות.
9. חלק מהשירותים הציבוריים הם שירותים עירוניים חיוניים שרוב האוכלוסייה נזקקת להם, ובכלל זה אוכלוסיית בעלי המוגבלות הפיזית. אוכלוסייה זו מתקשה לקבל שירותים אלה או אף אינה מקבלת אותם כלל, אם הם ניתנים במבנים שאינם נגישים. כך לדוגמה נמנע מקשישים בעלי מוגבלות פיזית השימוש במועדוני קשישים שפעלו במבנים שלא היו נגישים.
10. על העיריות לדאוג להנגשת המבנים הציבוריים בשטח שיפוטן וכן להנגשת המבנים שבבעלותן שבהם ניתן שירות ציבורי. זאת כדי לאפשר לבעלי המוגבלות הפיזית לקבל שירותים עירוניים חיוניים כמו כל תושב וליישם את עקרון השוויון לבעלי מוגבלויות.