הקמת מערך הסעת המונים במטרופולין חיפה - המטרונית

​פרויקט המטרונית - מערך הסעת ההמונים במטרופולין חיפה  (להלן - פרויקט המטרונית או הפרויקט) - הוא פרויקט BRT   הראשון המוקם בישראל, שיופעלו בו שלושה קווי שירות באמצעות אוטובוסים משודרגים ומרובי קיבולת. לקווים אלה תהיה זכות דרך בלעדית בנתיב ייעודי שאורכו כ-45 ק"מ  ועדיפות בחציית צמתים מרומזרים. הפרויקט כולל גם הקמת כ-140 תחנות, חמישה מסופי נוסעים ומרכז תחזוקה ותפעול.

משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ומשרד האוצר הטילו בשנת 2007 את ניהול הפרויקט, תכנונו וביצועו על חברת יפה נוף - תחבורה, תשתיות ובנייה בע"מ (להלן - יפה נוף או החברה), שהיא חברה עירונית בבעלות מלאה של עיריית חיפה. מנכ"ל החברה בשנים 2006-2011 היה מר דורון מגיד. מנובמבר 2011 כיהן כמנכ"ל החברה בפועל מר ערן לויטה עד התפטרותו במאי 2013.

בשנת 2007 תקצב משרד התחבורה את הקמת התשתיות בפרויקט בכ-540 מיליון ש"ח. במהלך ההקמה גדלה באופן משמעותי עלות הפרויקט, וביולי 2013 היא הסתכמה בכ-1.59 מיליארד ש"ח. הרצה של הפרויקט החלה באוגוסט 2013.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2012 - פברואר 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בהקמת התשתיות  בפרויקט המטרונית. הבדיקה נעשתה בחברת יפה נוף; בעיריות חיפה, קריית אתא, קריית ביאליק, קריית ים וקריית מוצקין (להלן - הרשויות המקומיות); במשרד האוצר, במשרד התחבורה ובמשרד הפנים.

עיקרי הממצאים

תכנון הפרויקט

1. עד פברואר 2013 (להלן - מועד סיום הביקורת) לא ביצעה יפה נוף את החלטות לשכת התכנון המחוזית של מחוז חיפה במשרד הפנים, לא הכינה תכנית מתאר למערכת הסעת המונים במטרופולין חיפה, ואף לא סיימה, למצער, את הכנת תכנית האב. בחירת חלופה טכנולוגית להפעלת הפרויקט התקבלה ללא הליך סדור, מנומק ומתועד. החברה לא הכינה תכנון מפורט מלא לפרויקט, אלא חילקה את הפרויקט ל-32 מקטעים גאוגרפיים בלי לקבוע סדרי עדיפות לתכנונם והקמתם. כמו כן החברה לא תכננה במסגרת הפרויקט חניוני חנה וסע בפיזור ובנפח מספקים.

2. בניגוד לכללי מינהל תקין, משרד התחבורה, עיריית חיפה והחברה חתמו בדיעבד - רק בשנת 2011, ארבע שנים לאחר שהוחל בהקמת הפרויקט - על החוזים המסדירים את הניהול של פרויקטים תחבורתיים במטרופולין חיפה על ידי החברה (להלן - חוזה המסגרת) ואת יחסי העבודה בין שלושת הגופים בפרויקט המטרונית (להלן - החוזה המשולש).

בניגוד לכללי מינהל תקין, משרדי התחבורה והאוצר חתמו בדיעבד - רק ביולי 2012 - על הסכמות בנוגע לביצוע פרויקט המטרונית עם עיריות קריית אתא, קריית ביאליק וקריית מוצקין. עד מועד סיום הביקורת לא נחתמה הסכמה דומה עם עיריית קריית ים.

3. ליפה נוף אין נוהל המסדיר את עבודת התיאום הנדרשת בינה ובין הרשויות המקומיות ובעלי התשתיות בפרויקטים שבניהולה. ליקויים של ממש בתיאום מול גופים אלו גרמו הוצאות מיותרות, עיכובים בביצוע הפרויקט ופגיעה מתמשכת במרקם החיים השוטף של התושבים.

4. יפה נוף לא הכינה תסקיר בטיחות כולל לפרויקט.

תקצוב הפרויקט

1. בשנים 2005-2012 הגדילה יפה נוף פעמים אחדות את אומדן עלות הקמת התשתיות בפרויקט, מכ-540 מיליון ש"ח לכ-1.59 מיליארד ש"ח, ללא מתן הסבר וללא בקרה ראויה. משרד התחבורה לא עמד על קבלת דיווחים על החריגות, לא בדק באופן יסודי את התוספות בעלויות והאם הן אכן חיוניות לפרויקט ולא הקפיד על בקרה ראויה על הפרויקט. פרויקט המטרונית שמבוצע בפועל שונה מהותית מהמערכת שנבחנה ב-2005 בבדיקת הכדאיות והומלצה לביצוע.

האומדנים לא כללו עבודות תשתית המשמשות את פרויקט המטרונית שבוצעו לפני שנת 2007 ועבודות אחרות שהן חלק מהפרויקט אשר בוצעו על חשבון תקציבים אחרים, כך שבפועל עלותו הייתה גבוהה יותר מהתקציב שנקבע לו. שלב ההרצה  של הפרויקט החל באוגוסט 2013, באיחור של כתשעה חודשים לעומת תאריך היעד להפעלתו.

2. לפרויקט לא נקבעה מסגרת תקציבית כוללת טרם הוחל בביצועו, ובפועל תקצב משרד התחבורה את הפרויקט בהתאם לצרכים שהעלתה החברה במהלך הביצוע. עד למועד סיום הביקורת טרם אושר תקציב סופי לפרויקט. יפה נוף ביצעה עבודות שאינן נוגעות ישירות לפרויקט ודרשה עבורן תשלום ממשרד התחבורה כאילו היו חלק מהפרויקט. משרד התחבורה העביר כספים לביצוע עבודות אלו בלי שקיבל מהחברה בקשה מנומקת בכתב להוספתן לתכולת הפרויקט.

3. משרד התחבורה לא קבע את שיעורי השתתפות הרשויות המקומיות בתקציב הפרויקט טרם הוחל בביצועו.

ניהול הפרויקט וביצועו

יפה נוף לא נערכה כראוי מהבחינה הארגונית לניהול הפרויקט וביצועו. התארגנות חברת יפה נוף לביצוע פרויקט המטרונית הייתה לקויה, לא אפשרה קבלת תמונת מצב עדכנית של הפרויקט ולא הציפה בזמן חסמים להשלמתו במועד ובתקציב המתוכננים. החברה ניהלה בנפרד את חוזי הביצוע הרבים שנחתמו ללא ראייה כוללת של מצב הפרויקט מבחינת ניצול התקציב והעמידה בלוחות הזמנים.

סיכום והמלצות

הביקורת העלתה ליקויים מהותיים רבים בניהול הפרויקט, החל בדרג הממשלתי - משרד התחבורה - וכלה בחברת יפה נוף.

משרד התחבורה לא ביצע הליך סדור לבחירת חלופה טכנולוגית לפרויקט ולא קבע לו מסגרת תקציבית כוללת; לא סיכם מראש עם הרשויות המקומיות את תכולת הפרויקט בתחומן ואת שיעור השתתפותן במימונו; ולא קיים פיקוח ובקרה על ביצוע הפרויקט ועל העמידה בלוחות הזמנים ובמגבלות התקציב.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את הניהול הלקוי של הפרויקט על ידי חברת יפה נוף. הועלו ליקויים בבדיקת החלופות והכדאיות, בהיערכות הארגונית לביצוע הפרויקט, בחלוקת העבודה בין מהנדסי החברה, בתכנון הכולל והמפורט ללא ביצוע תסקיר בטיחות כולל, בבקרה על השינויים בתכולתו, בעריכת האומדנים לעלותו ובפיקוח והבקרה על ביצועו. בשל ליקויים אלה לא עמדה החברה בלוחות הזמנים ובתקציב שנקבעו, ובמשך תקופה ארוכה מאוד לא היה בידיה מידע עדכני על מצב הפרויקט לאשורו. ליקויים אלו גרמו, בין היתר, להתמשכות העבודות מעבר למתוכנן ברבים מהמקטעים הנמצאים בסביבה עירונית צפופה ולפגיעה ארוכה ומתמשכת במרקם החיים השוטף.

על יפה נוף ומשרדי התחבורה והאוצר להפיק את הלקחים מהמחדלים והטעויות בתחומי התכנון, הניהול, הפיקוח והבקרה שנעשו בפרויקט זה כדי להימנע מהם בהמשך ביצועו של פרויקט זה ושל פרויקטים תחבורתיים אחרים בעתיד.