הרשויות המקומיות נוהגות לקיים עבור התושבים אירועים המוניים, כגון חגיגות, מופעים ומסיבות. חלק מהאירועים מתקיימים באולמות סגורים, וחלק תחת כיפת השמים. האירועים נחלקים לארבעה סוגים עיקריים: אירועים הקשורים לחגים, חגיגות תקופתיות, אירועים לציון תאריך חשוב ואירועים שרשות מקומית מסוימת מקיימת במועד קבוע בכל שנה.
אף שהאירועים האמורים משמעותיים מאוד לתושבים, ואף שקיומם כרוך בעלויות כספיות שהרשויות המקומיות נדרשות לשאת בהן, אין קיומם מוסדר בחוק, לא בפקודת העיריות [נוסח חדש] ולא בחוק עזר עירוני. משמעות הדבר היא בין היתר שאין הרשות המקומית מוגבלת בחוק בדבר מספר האירועים שהיא רשאית לקיים ובדבר סכום ההוצאה שהיא רשאית להוציא בעבור אירועים המתקיימים בתחום שיפוטה.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2012 - יוני 2013 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנעשו לארגונם של מקצת האירועים והחגיגות אשר קיימו בשנים 2009-2012 שלוש עיריות - אשדוד, כרמיאל וראשון לציון - והמועצה האזורית שדות נגב. בביקורת נבדקו תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לאירועים, ההתקשרויות שנעשו לצורך קיומם ואופן ניהול האירועים. בעיריית אשדוד נבדקו הנושאים האמורים בנוגע לאירועי הקיץ ולאירועי יום הזיכרון ויום העצמאות; בעיריית כרמיאל - פסטיבל המחולות ואירועי יום הזיכרון ויום העצמאות; בעיריית ראשון לציון - פסטיבל ראשון לציון ואירועי "חגיגות ה-130" להיווסדה של העיר; ובמועצה האזורית שדות נגב - אירועי חגיגות 60 שנה להיווסדה (להלן - אירועי חגיגות ה-60).
עיקרי הממצאים
לצורך ארגון חגיגות ומופעים לתושבים מוציאות הרשויות המקומיות מקופותיהן מאות מיליוני ש"ח בשנה, בעיקר מכספי התושבים. על הרשויות המקומיות, ובמיוחד על הגירעוניות שבהן, מוטלת אפוא החובה למצוא את נקודת האיזון בין מתן שירותי תרבות לתושביהן ברמה נאותה מחד גיסא ובין שמירה על כספי הציבור תוך הימנעות מחגיגות ראוותניות ופזרניות מאידך גיסא.
כפי שיפורט להלן, הביקורת העלתה כי הרשויות המקומיות שנבדקו לא פעלו בצורה המיטבית לשמירת כספי הציבור שהופקדו בנאמנות בידיהן. הן לא פעלו לאחד כוחות ולמקסם את כוח הקנייה האדיר המצוי בידיהן, גם כדי לבלום את תופעת הפקעת המחירים של הופעות אמנים; הן לא קבעו הנחיות ונהלים מפורטים שיבטיחו קיום תהליכים תחרותיים ושוויוניים לבחירת ההצעות הטובות ביותר של נותני שירותים וספקים, תוך שמירה על כללי החיסכון, היעילות והמינהל התקין. יתרה מזו, הביקורת העלתה כשל רב-מערכתי בנושאים שנבדקו, החל מתקצוב האירועים, דרך אופן תכנונם וכלה בהתקשרויות עם ספקים ונותני שירותים. להלן הפרטים:
תקצוב אירועים וההכנסות מהם
1. אשדוד: התקצוב של רוב האירועים נעשה על פי הערכה כללית בלבד של ההוצאות הכרוכות בקיומם, בלי שפורטו רכיבי ההוצאות כמו הוצאות הפקה, הוצאות פרסום, תשלום לאמנים והוצאות הגברה ותאורה.
ההכנסות העצמיות של החברה העירונית לתרבות, ספורט ומרכזים קהילתיים באשדוד בע"מ (להלן - החברה העירונית אשדוד) מאירועי הפסטיבל בשנים 2011-2012 היו 3%-5.3% בלבד מסך ההוצאות הכרוכות בקיומם. באותן שנים היא קיימה כמה אירועים שבהם הוצבו עשרות דוכנים, וזאת בלי שפרסמה לפחות קול קורא למתן זיכיונות לבעלי דוכנים, בלי שקבעה אמות מידה לקביעת סוגי הסחורות שיימכרו בהם ובלי שגבתה תשלומים בעבור הצבת חלקם.
2. כרמיאל: בדוחות הכספיים המבוקרים של העמותה העירונית "פסטיבל מחולות בכרמיאל" (ע"ר) (להלן - העמותה העירונית כרמיאל) לא הוצגו בתקציב השנתי ההוצאות וההכנסות השנתיות בפועל הנוגעות לקיום הפסטיבל לעומת הסכום שהוקצה לכל הוצאה; ונוסף על כך חלק מההוצאות קוזזו מן ההכנסות. בתקציב שהוקצה לקיום פסטיבל המחולות צוינו אומדני יתר של הכנסות צפויות בלי שנמצאו אישורים או התחייבויות התומכים באומדנים שהוצגו. לעומת זאת, בנוגע להוצאות הצפויות צוינו סכומים הנמוכים מסכומי ההוצאות בשנים קודמות. העמותה לא נהגה בשקיפות מלאה גם בדוחות שצירפה לבקשה לקבלת תמיכה כספית ממשרד ממשלתי והסתירה ממנו את הנתונים המלאים, כדי לזכות בתמיכות שייתכן שלא הגיעו לה.
העמותה העירונית כשלה בשמירה על תקציב מאוזן וצברה גירעונות כספיים שהסתכמו בשנים 2010-2012 בכ-600,000 ש"ח. בשנת 2010, ועוד יותר מכך בשנת 2011, חלה ירידה בהכנסות העצמיות, בעיקר ההכנסות מתרומות ומחסויות וממכירות כרטיסים. האספה הכללית של העמותה לא דרשה ממנהליה לנקוט צעדים שיביאו לידי הגדלת הכנסותיה וקיצוץ בהוצאותיה.
הכספים שהקציבה העמותה לכיסוי הגירעון המצטבר (כ-1.4 מיליון ש"ח) שימשו בפועל לכיסוי ההוצאות השוטפות, ואת הגירעונות השוטפים כיסתה עיריית כרמיאל. גם השתתפותה של העירייה בתקציב השוטף של העמותה הלכה וגדלה. בשנים 2011-2012 הועברו לעמותה סכומים גבוהים כמעט פי ארבעה ופי שלושה מאלה שהועברו לה בכל אחת מהשנים 2009-2010.
3. ראשון לציון: בשנים 2009-2012 סך ההוצאות בפועל בגין כל האירועים (קבועים וחד-פעמיים) שקיימה החברה העירונית ראשון לציון לתרבות ספורט ונופש בע"מ (להלן - החברה העירונית ראשון לציון) גדל באופן חריג בכ-166%. בשנים 2010-2011 גדלו ההוצאות בפועל מכ-8.5 מיליון ש"ח לכ-18.2 מיליון ש"ח. בשנים 2009-2010 נרשמו חריגות ניכרות, בשיעורים של 36%-30%, מתקציב ההוצאות לאירועים קבועים של החברה העירונית. בשל החריגות האלה גדל גם סכום "דמי הניהול" שהעירייה שילמה לחברה מדי שנה בשנה . העירייה לא עמדה על כך שהתקציב שנקבע לחברה העירונית ישמש תקרת הוצאות לפעילותה, וממילא לא קיימה פיקוח הדוק על עמידתה של החברה במגבלות התקציב שנקבע לה ולא דרשה ממנה לנקוט צעדי התייעלות כדי לצמצם את ההוצאה הציבורית. העירייה והחברה העירונית לא ניצלו באופן מלא את האפשרויות לקבלת תמיכות מגורמים ממשלתיים ולגיוס חסויות מגופים מסחריים, כדי להקטין את חלקן במימון ההוצאות הנדרשות לקיום אירועים ופסטיבלים שעלותם גבוהה.
4. שדות נגב: המועצה האזורית שדות נגב לא העריכה כיאות את תקציבו של האירוע "חגיגות ה-60", ולכן חרגה במידה ניכרת מהתקציב שנקבע ונאלצה לממן בדיעבד את הגירעון שנוצר באמצעות קרן עבודות פיתוח. המועצה האזורית לא עשתה די לקבלת סיוע מגורמים שונים למימון אירועי חגיגות ה-60.
חלוקת כרטיסים ללא תשלום
1. ראשון לציון: החברה העירונית ראשון לציון נהגה לחלק לגורמים שונים, לפי החלטת מנהליה, הזמנות לאירועים שארגנה, ובכלל זה לבעלי תפקידים בעירייה ובתאגידים העירוניים. ההזמנות הגיעו לידיהם של בעלי תפקידים שמתוקף תפקידם הציבורי אינם חייבים להשתתף באירועים שהוזמנו אליהם. חלוקת ההזמנות נעשתה בלי שלעירייה או לחברה העירונית היה נוהל בעניין, ובלי שהוקמה, בעירייה או בחברה העירונית, ועדה מקצועית שתקבע אמות מידה לחלוקת הכרטיסים, תגיש את החלטותיה למועצת העירייה לאישור, תעמיד את ההחלטות לאחר אישורן לעיון תושבי הרשות ותפרסם אותן באתר האינטרנט של הרשות, כנדרש בחוזר מנכ"ל משרד הפנים.
2. כרמיאל: בשנת 2011 חילקה העמותה 4,669 כרטיסים ללא כל תמורה (מהם 2,256 לבעלי תפקידים בעירייה ו-2,413 למוזמנים אחרים), ובשנת 2012 - 4,302 כרטיסים (מהם 4,025 לבעלי תפקידים בעירייה), וזאת למרות העובדה שמשנת 2009 החמיר מצבה הכספי. בתיקי העמותה ובתיקי העירייה לא נמצאו הפרטים של רוב מקבלי הכרטיסים שהועברו לעירייה. מהפרטים שנמצאו עלה כי בשנת 2012 קיבלה מנכ"לית העירייה 26 כרטיסים לשבעה מופעים. בשנים 2010-2012 חילקה העמותה כרטיסים בחינם לעובדי מטה פסטיבל המחולות, לרבות מנהל הפסטיבל ומזכיר הפסטיבל. בספרי העמותה לא נמצאו דוחות מפורטים על מספר הכרטיסים שחולקו לכל עובד. גם בכרמיאל חולקו הכרטיסים בלי שלעירייה או לעמותה העירונית היה נוהל בעניין ובלי שהוקמה, בעירייה או בעמותה העירונית, ועדה מקצועית שתעסוק בנושא, כנדרש בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. בשנים 2011-2012 המשיכה הנהלת העמותה לחלק כרטיסים ללא כל תמורה, אף שהבינה כי הדבר גורם לה הפסדי הכנסות של מאות אלפי שקלים, שהיו יכולות לסייע בידיה להקטין את גירעונה.
תכנון אירועים וקיומם
1. עיריות אשדוד, כרמיאל וראשון לציון והתאגידים העירוניים שבתחומי שיפוטן והמועצה האזורית שדות נגב לא קבעו נוהל או מסגרת מחייבת אחרת או הכינו מסמך עקרונות לצורך הבניית שיקול הדעת ולקביעת אבני דרך, המפרטים את הפעולות הכרוכות בתכנון כל אירוע, אישורו והפקתו. הנחיות בנושא זה נדרשות בייחוד לקיום אירועים רחבי היקף הכרוכים בהוצאה כספית ניכרת.
2. העיריות והתאגידים העירוניים שנבדקו לא תיעדו את תהליך קבלת ההחלטות על קיומם של האירועים, לרבות זהותו של מי שהחליט על קיומו של כל אירוע והנימוקים להחלטתו; קביעת תוכנו ואופיו של האירוע; קביעת תקציבו, לרבות היקף השתתפותה של הרשות במימונו והשגת התחייבות למקורות המימון האחרים לכיסוי ההוצאות; ובחירת החברה המפיקה, הספקים ונותני השירותים. בהיעדר מסמכים המפרטים את אבני הדרך בתכנון כל אירוע לא ניתן לקבוע אם התקבלו ההחלטות הנכונות בדבר קיומו, וקיים קושי בהפקת לקחים לאחר סיומו.
3. המועצה האזורית שדות נגב החליטה לקיים אירוע מרכזי רב משתתפים בעלות לא מבוטלת לרגל ציון 60 שנה ליישובי המועצה. האירוע התקיים אף ש-60 שנה להיווסדה של המועצה מלאו בינואר 2011 ולא באמצע 2012, ולמרות העובדה שרק יישוב אחד מבין 16 היישובים המאוגדים במועצה הוקם בשנת 1952. יתרה מזאת, המועצה החליטה לקיים את האירוע דווקא בשנת 2012, שהייתה שנת בחירות וחלו בה המגבלות שהיועץ המשפטי לממשלה קבע בדבר קיום אירועים בעלי אופי תעמולתי.
התקשרויות עם ספקים ונותני שירותים
1. הרשויות המקומיות שנבדקו שילמו מאות אלפי שקלים למפיקים, לחברות הפקה, ליועצים ולמנהלים אמנותיים בלי לקבל החלטות מושכלות מראש, בלי להגדיר מראש ובכתב את מטרות ההתקשרות ואת השיקולים שהביאו לבחירת נותני השירותים ובלי פנייה מתועדת לקבלת הצעות מחיר. התשלומים הגבוהים שולמו באופן גלובלי בלי שהיה ברור מהו התחשיב שלפיו נקבעו; בלי כל בקרה ודיווח על מהות השירותים שניתנו; ובלי שנוהלו פרוטוקולים מסודרים המתעדים את כל תהליך ההתקשרות. החברה העירונית ראשון לציון אף התקשרה עם שני בעלים של חברת הפקות שהפיקה בעבורה אירועים ומופעים, כדי שישמשו גם יועצים אמנותיים וגם חברים בוועדת ההיגוי של פסטיבל, באופן שיש בו משום ניגוד עניינים.
2. הרשויות המקומיות שנבדקו לא פנו בדרך כלל לחברת "מופעים בעם" לבירור מחירי ההתקשרות שלה עם האמן המבוקש, וממילא לא נלקחו בחשבון תעריפיה בטרם החליטה הרשות המקומית על התקשרות לצורך קיום ההופעה שהיא מעוניינת בה.
3. בעיריות אשדוד וראשון לציון נעשו התקשרויות עם אמנים שלא באמצעות משרד ההפקות או האמרגן המייצג אותם באופן רשמי (להלן - האמרגן המייצג) אלא באמצעות חברת הפקה, מפיק או אמרגן שרכש את הזכות לשווק את ההופעה מהאמרגן המייצג (תופעה של "שרשור"). סביר להניח כי עקב כך שילמו מחירים גבוהים יותר בשל פערי תיווך ועמלות מיותרות.
4. העיריות שנבדקו לא תיעדו את תהליך הבחירה של האמנים שהופיעו בחגיגות ובאירועים שקיימו, לכן לא ברור כיצד נבחרו האמנים. כמו כן, הן לא קבעו לא אמות מידה לבחירת האמנים ולא מגבלה כספית כלשהי על ההתקשרויות כדי לנסות ולהפחית את מחירי ההופעות.
5. בתאגידים העירוניים באשדוד ובכרמיאל התעלמו מהוראות נוהל המכרזים שקבעו התאגידים עצמם וכן מחובתם הכללית לפעול בתקינות ולקיים תהליכים תחרותיים המבטיחים למתמודדים שוויון זכויות ולהם עצמם התקשרויות בתנאים מיטביים. לחברה העירונית ראשון לציון אין נוהל מכרזים והתקשרויות משלה בדבר אופן בחירת ספקים ונותני שירותים. בבדיקה מדגמית של תהליכי ההתקשרות שהיא ביצעה עם ספקים לשם הזמנת טובין הנדרשים לקיום אירועים וחגיגות הועלו ליקויים שונים הנוגעים לבחירת ספקים.
6. במועצה האזורית שדות נגב לא נמצאו מסמכים המלמדים מדוע בחרה המועצה בספקים ובנותני השירותים שנבחרו לצורך קיום אירועי חגיגות ה-60, ואם פנתה אל ספקים ונותני שירותים נוספים בתחומים אלה לקבלת הצעות. גם לא נמצאו הסכמים עם נותני השירותים והספקים המעגנים את התחייבותם למתן השירותים ומפרטים את השירותים שיספקו.
הפקת לקחים
1. אשדוד: העירייה והחברה העירונית אשדוד לא קיימו ישיבות הפקת לקחים בכל הנוגע לצד הכספי של האירוע, דהיינו עמידה במסגרת התקציב שהוקצה לאירוע, עלות האירוע, ההכנסות העצמיות וכן דרכי פעולה אפשריות שיסייעו בידיהן לצמצם את עלויותיהם של אירועים עתידיים או להגדיל את ההכנסות.
2. כרמיאל: העמותה העירונית כרמיאל לא נהגה לקיים ישיבות הפקת לקחים לאחר אירועים, ובישיבות האספה הכללית לא נדרש המנהל האמנותי להשתתף ולהציג את לקחיו שלו מאירועי פסטיבל המחולות.
3. ראשון לציון: העירייה והחברה העירונית ראשון לציון לא קיימו דיון סדור, מקיף ושיטתי שנגע בכל אירועי הפסטיבל ובכל הקשור לתכנים בתחום האמנותי, לתפעול וללוגיסטיקה, לאבטחה וכן להיבט הכספי. עוד נמצא כי לא נדונו דרכי פעולה ליישומן של חלק מההמלצות שהועלו בדיונים, העלויות הכרוכות בכך והאמצעים הלוגיסטיים והפיזיים הנדרשים והן ממילא לא יושמו.
סיכום והמלצות
הרשויות המקומיות נוהגות לקיים בעבור התושבים אירועים המוניים. קיומם של אירועים אלה כרוך בעלויות כספיות, לעתים גבוהות מאוד, שהרשויות המקומיות נדרשות לשאת בהן.
בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לאירועים, בהתקשרויות שנעשו לשם קיומם ובאופן ניהול האירועים התגלו ליקויים כבדי משקל בכל אחד מהנושאים שנבדקו, לרבות תקצוב האירועים, תכנונם וקיומם, וכן בכל תהליך ההתקשרות עם ספקים ונותני שירותים כמו מפיקים, חברות הפקה ומנהלים אמנותיים.
שומה על הרשויות המקומיות ועל התאגידים העירוניים שנבדקו לשמור היטב על מסגרת התקציב שקבעו לעצמם בתחילת השנה ולא לחרוג מהמטלות שנקבעו בתכנית העבודה ומהמשאבים שהוקצו להם. כל חריגה מהמסגרת הכספית שנקבעה, ובוודאי חריגה בשיעור ניכר, משמעה פריצת מגבלות המשאבים העומדים לרשותם והגדלת המימון שעליהם להשיג ממקורות חוץ לכיסוי הוצאותיהם.
מן הראוי שהתאגידים העירוניים יפעלו לפי העקרונות המנחים גופים ציבוריים בהתקשרויות עם ספקים - שוויון הזדמנויות, תחרות הוגנת ושקיפות. בכלל זה מן הראוי כי הם יקבעו מערכת הנחיות ונהלים מפורטים שתכלול בין היתר פירוט של תהליך התקשרות עם נותני שירותים, לרבות שימת דגש על פרסום מכרזים או קיום תהליכים תחרותיים ושוויוניים ראויים אחרים, תחשיבי עלות מפורטים, קביעת התמורה ופיקוח ודיווח על שמירת מסגרת התקציב ועל טיב השירות הניתן.
ראוי אף שהרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים שנבדקו יקבעו נוהל או מסגרת מחייבת אחרת שבהם יוסדרו כל הפעולות הכרוכות בקיומם של אירועים, משלב תכנונם ועד סיומם, לרבות הפקת לקחים. ראוי לעגן באותה מסגרת מחייבת את דרכי הפעולה שעליהן המליץ משרד מבקר המדינה כדי להביא לניהול יעיל, חסכוני ואפקטיבי יותר של האירועים המופקים ברחבי העיר ושל כספי הציבור המוצאים בגינם. יתרה מזאת, תהליך הפקת הלקחים לאחר קיום אירועים נחוץ כדי ללמוד על כשלים ולשפר את הטעון תיקון וכן לייעל את ארגון האירועים בעתיד הן מהבחינה הכספית והן מהבחינה המינהלית.