בשנים האחרונות נחשפה החברה בישראל למקרים קשים של אלימות ולתופעות רחבות של הפרת הסדר הציבורי, ונדליזם ועוד, אשר התרחשו במקומות בילוי כמו מועדונים, פארקים ציבוריים וחופי ים. בילוי בני נוער כלל לעתים התנהגות אנטי-חברתית, החל בהפרות סדר כמו רעש וונדליזם וכלה באלימות ובהתנהגויות סיכוניות כמו צריכת אלכוהול וסמים.
בידי הרשויות המקומיות ניתנו סמכויות שמטרתן לשמור על הסדר הציבורי, הן באמצעות החקיקה הראשית והן באמצעות חוקי עזר שבסמכותן להתקין. נוסף על כך הרשויות המקומיות מטפלות בתופעות של אלימות בשיתוף גורמי אכיפה של השלטון המרכזי אשר להם כלים למיגור תופעות כאלה במרחב הציבורי, ובכללם המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) ומשטרת ישראל (להלן - גם המשטרה), זאת בין היתר על מנת להוביל לשיפור משמעותי בביטחון האישי של אזרחי המדינה, וליצירת חברה שבה השמירה על החוק והסדר הציבורי, דחיית האלימות והעבריינות ומיגורן הם ערכי יסוד מובילים.
מאז החל המשרד לבט"פ לאמוד את הנזק הכלכלי כתוצאה מפשיעה בשנת 2004 ועד שנת 2010 חלה עלייה בהיקף הנזק הכלכלי מעברות אלימות (ללא עברות רצח). שיא הנזק מעברות אלה נרשם בשנת 2010 ונאמד ב-3 מיליארד ש"ח. בשנים 2011 ו-2012 חלה ירידה בהיקף הנזק הכלכלי מעברות אלימות והוא עמד על 2.8 מיליארד ש"ח ו-2.7 מיליארד ש"ח בהתאמה.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2012 - פברואר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בטיפול הרשויות המקומיות נתניה, כפר סבא וחיפה במיגור תופעת האלימות במרחב הציבורי ובשמירה על ביטחון הציבור באמצעות פעולות פיקוח, התערבות ואכיפה. נוסף על כך בדק משרד מבקר המדינה היבטים בטיפול המועצה האזורית גן רווה במסיבות רבות משתתפים המתקיימות בתחומה. בדיקות השלמה נעשו במשרד לבט"פ, אשר לתכניות שהוא יוזם ומקדם בשיתוף הרשויות המקומיות לטיפול בתופעת האלימות; במשטרה, אשר לשיתוף הפעולה בינה לבין הרשויות המקומיות בקיום פיקוח ואכיפה; ובמרכז השיטור הקהילתי של משמר הגבול (להלן - מג"ב) שבתחום המועצה האזורית גן רווה.
עיקרי הממצאים
תכניות מערכתיות לטיפול בתופעת האלימות המשותפות לרשויות מקומיות ולשלטון המרכזי המשרד לבט"פ מוביל, בשיתוף הרשויות המקומיות, תכניות למניעת הפשיעה והאלימות ולחיזוק תחושת הביטחון האישי והקהילתי אצל התושבים , ובהן: תכנית עיר ללא אלימות (להלן - על"א); תכנית מערכי אכיפה עירוניים (שיטור עירוני).
תכנית על"א
על"א היא תכנית מערכתית ורב-תחומית המכוונת להתמודד עם כלל הסוגים והמצבים של אלימות, פשיעה והתנהגות אנטי-חברתית המתרחשים בתחומיה של רשות מקומית. התכנית מחייבת פעולה מקבילה בכמה תחומים - אכיפה, חינוך, רווחה, פנאי והקשר עירוני רחב. בתחום האכיפה פועלות תכניות אחדות המגובשות בשיתוף פעולה הדוק עם המשטרה ובהובלת מפקד תחנת המשטרה שאליה משויך תחום הרשות המקומית.
במועד סיום הביקורת, כשמונה שנים לאחר גיבוש מודל על"א והפעלתו בעיר אילת, ובשעה שהתכנית מיושמת בכ-120 רשויות מקומיות , נמצא כי למעט נהלים למערך השליטה והבקרה , אין למשרד לבט"פ נוהלי עבודה כתובים ותפיסות הפעלה לרוב התכניות שעל"א מציעה בתחום האכיפה - לפורום האכיפה , לשיטור המשולב ולמבצעי האכיפה והמתחמים המפוקחים ; נהלים שיכללו, בין היתר, הגדרה של יחסי הגומלין בין המשרד, הרשויות המקומיות והמשטרה בהפעלת התכניות. יישום התכניות בלא הנחיות, קווים מנחים ודרישות מבצעיות להפעלתן עלול לפגוע ביעילותן, בהשגת יעדיהן ובהערכת הצלחתן. נוסף על כך, המשרד לבט"פ טרם הכין כלי מדידה והערכה לתכנית השיטור המשולב ולא מבוצע תהליך מדידה בתכנית זו.
ניידות שיטור משולב: בכפר סבא פועלת במשך 24 שעות ביממה ניידת שיטור משולב המאוישת בשוטר ובפקח עירוני שהוכשר והוסמך לאכיפת חוקי עזר עירוניים ולנשיאת נשק. הניידת מופעלת על ידי תחנת משטרת כפר סבא. מלבד שיתופו של הפקח העירוני, העירייה אינה שותפה בהפעלה המבצעית השוטפת של ניידת השיטור המשולב. לעירייה אין נתונים ודוחות סיכום מרוכזים על פעילות הניידת ועל תפוקותיה ואין היא מבצעת מדידה ובקרה של פעילותה, שיכולות לשמש בין היתר לבדיקת מימוש יעדיה בהפעלת הניידת. נוסף על כך, למשטרה אין סיכומים או דיווחים מרוכזים על פעילות ניידת השיטור המשולב, ואין היא מודדת פעילות זו כדי לבדוק, בין היתר, אם היא תואמת את האמור בנוהל המשטרה.
ניידות השיטור המשולב בחיפה (ראו להלן) מיועדות לטפל בקריאות הקשורות למקרי אלימות במקומות ציבוריים, פגיעה ברכוש ועברות איכות חיים כגון הפרעות מנוחה, בהתאם לקבוע בנוהל המשטרה. אין בידי העירייה נתונים מרוכזים על כמות התגבורים לפעילות משטרתית של ניידות השיטור המשולב, על משכם ועל מהותם, נתונים שהיו עשויים לאפשר לה לפקח על פעילות הניידות ולוודא שהן פועלות בהתאם ליעדים שנקבעו להן.
תכנית מערכי אכיפה עירוניים (שיטור עירוני)
החלטת ממשלה 1848 מ-24.6.10 קבעה מתכונת להפעלת מערכי אכיפה עירוניים משותפים לרשויות המקומיות ולמשטרת ישראל. בהמשך להחלטה חוקק בשנת 2011 חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראות שעה), התשע"א-2011 (להלן - חוק ייעול האכיפה והפיקוח העירוניים או החוק), שקבע כי תכנית מערכי האכיפה העירוניים תופעל ב-12 רשויות מקומיות במסגרת פיילוט שיימשך שנתיים, וכי מערכים אלה יורכבו מיחידת פיקוח עירוני ייעודית של "פקחים מסייעים" ומכוח שיטור עירוני ייעודי של שוטרים.
אף שהפיילוט של מערכי האכיפה העירוניים הוא פרויקט רב-מערכתי ועתיר תקציבים, החלה פעילותו עוד טרם קבע המשרד לבט"פ את עקרונות הפעלת המערך; רק בפברואר 2012, כשנתיים לאחר החלטת ממשלה 1848 וכשנה לאחר שהפיילוט הופעל בעיר הראשונה, לוד, הכין המשרד את מסמך "תפיסת ההפעלה הכוללת של מערכי האכיפה העירוניים", המגדיר את התנאים, התהליכים והפעילויות של המערכים. המסמך הופץ לכל מערכי האכיפה ברשויות המקומיות באפריל 2012, מועד שבו כבר פעלו רוב המערכים ברשויות שנקבעו בחוק במתכונת מלאה. ההתנהלות המתוארת לעיל - הפצת תפיסת ההפעלה בעיצומו של הפרויקט - עלולה לפגוע במטרתו, בהליך המדידה וההערכה שלו, שהוא כאמור קצוב בזמן, ובהשגת יעדיו.
ועדת היגוי לאומית: בהחלטת ממשלה 1848 נקבע כי את התכנית תנהל ועדת היגוי לאומית בראשות מנכ"ל המשרד לבט"פ ומינהלה ארצית לשיטור ואכיפה עירונית במשרד לבט"פ. תפקידי הוועדה כוללים קביעת מדיניות התכנית וסדרי העדיפויות שלה ברמה הלאומית. במועד סיום הביקורת, דהיינו כשנתיים וחצי לאחר החלטת ממשלה 1848 וכשנתיים אחרי הפעלת הפיילוט בעיר הראשונה, התכנסה ועדת ההיגוי הלאומית פעמיים בלבד, שלא בהתאם להחלטת הממשלה האמורה, שקבעה כי הוועדה תתכנס אחת לשלושה חודשים. גם לאחר שהוועדה החליטה בישיבתה מינואר 2012 כי תתכנס אחת לחצי שנה, וכי אחת לשלושה חודשים יימסר לחבריה דיווח על התקדמות הפיילוט - היא לא התכנסה וחבריה קיבלו שני דיווחים בלבד, שהוכנו באפריל 2012 ובפברואר 2013.
הסמכת הפקחים המסייעים במערכי האכיפה העירוניים: בתפיסת ההפעלה הכוללת של מערכי האכיפה העירוניים של המשרד לבט"פ נקבע כי פקח במערך האכיפה העירוני יוסמך כ"פקח מסייע". במועד סיום הביקורת, דהיינו כשנה וחצי לאחר חקיקת חוק ייעול האכיפה והפיקוח העירוניים וכשנה לאחר הפעלת הפיילוט בעיר הראשונה, הוענקו תעודות פקח מסייע ל-24 פקחים מסייעים בלבד (מ-122 הפקחים המאיישים את מערכי האכיפה העירוניים), ובמועד זה היו פקחים אלה בתהליך חניכה שאמור היה להימשך עד אפריל-מאי 2013. יצוין כי חוק ייעול האכיפה והפיקוח העירוניים היה בתוקף עד 31.7.13, ובתאריך זה פג גם תוקף ההסמכה של הפקחים המסייעים . מצב דברים זה פגע ביכולת הגורמים המעורבים בדבר, ובהם המשרד לבט"פ, להעריך ולמדוד את הצלחת הפיילוט ואת השגת יעדיו, ופגע ביכולתם להעריך את פעילות הפקחים המסייעים, שהיא כאמור אחת ממטרות חוק ייעול האכיפה והפיקוח העירוניים.
מערך אכיפה עירוני בנתניה: מיולי 2011 פועל בנתניה מערך אכיפה עירוני. למערך זה אין תכניות עבודה אחודות ומשותפות למשטרה ולעירייה, ברמה השנתית והחודשית, שאמורות לכלול, בין היתר, תכנון של הפעילות היזומה של המערך, לרבות הפעילות המבצעית והמשאבים הדרושים לביצועה; זאת בניגוד לאמור בתפיסת ההפעלה של מערכי האכיפה העירוניים שהכין המשרד לבט"פ ובנוהל המשטרה להפעלת יחידות "שיטור עירוני". לעומת זאת יש תכניות עבודה שבועיות שמכינים מפקד כוח השיטור העירוני ומנהל כוח הפיקוח העירוני הייעודי.
העירייה אינה מקיימת ישיבות של המועצה לאכיפה עירונית ושל ועדת המשנה העירונית לאכיפה במתכונת שנקבעה בהחלטת ממשלה 1848, בתפיסת ההפעלה של מערכי האכיפה העירוניים שהכין המשרד לבט"פ ובהסכם בין העירייה למשרד בעניין הפעלת המערך.
מערך שליטה ובקרה - מוקד מצלמות
רשויות מקומיות מציבות מצלמות מעקב במרחב הציבורי הן במסגרת תכנית על"א והן כיזמה עצמאית לצורכיהן השונים. העיריות נתניה, כפר סבא וחיפה התקינו עשרות מצלמות אבטחה בתחומיהן, לרבות בצמתים מרכזיים, בפארקים ובגינות ציבוריות, במוסדות עירוניים ובחופי הים. המצלמות מחוברות למוקדים העירוניים.
נהלים למערך השליטה והבקרה: הגידול בשימוש במצלמות מעקב לצורכי אבטחה, על רקע ההתקדמות הטכנולוגית המתמדת, טומן בחובו פוטנציאל לפגיעה בפרטיות במרחב הציבורי, שהיא זכות המוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן - חוק הגנת הפרטיות). בשנים 2010-2012 קבעה הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע שבמשרד המשפטים (להלן - רמו"ט) הנחיות מפורטות להפעלת מצלמות מעקב במרחב הציבורי בכל הקשור לסוגיית מאגרי מידע מצולמים, בהתבסס על חוק הגנת הפרטיות, העוסקות, בין היתר, בהיבטים משפטיים של סוגיית צנעת הפרט והזכות לפרטיות (להלן - הנחיות רמו"ט). נקבע כי בתכנון מערכת מצלמות מעקב ובשימוש בהן, ההגנה על הפרטיות צריכה לשמש שיקול מרכזי, ותפיסת ההפעלה צריכה להתבסס על "תכנון לפרטיות" (Privacy by Design) בהתאם לעקרון המידתיות. בד בבד פעל המשרד לבט"פ להכנת הוראות והנחיות הנוגעות להיבטים התפעוליים-מבצעיים של הפעלת המצלמות המופעלות ברשויות המקומיות המשתתפות בתכנית על"א, אולם טרם השלים את הכנתו של נוהל קבע שנקבע כי יוכן עם משרד המשפטים ועם המשטרה - נוהל שאמור להסדיר, בין היתר, הוראות מבצעיות ועקרונות להפעלת המצלמות, לרבות הנחיות להפעלת מוקד שליטה ובקרה בהתחשב בסוגיות המשפטיות.
רמו"ט אמנם הכינה הנחיות כלליות הנוגעות לסוגיית מאגרי המידע המצולמים, המאזנות בין הצורך בהפעלת המצלמות והצורך בשמירה על הפרטיות, אך אין הן עוסקות במאפיינים הייחודיים של הפעלת מצלמות לצרכים שונים ברשויות מקומיות. במצב דברים זה, חסרים לרשויות המקומיות נהלים או הנחיות יישומיות להצבת מצלמות במרחב הציבורי, והמביאים בחשבון את ההיבטים המיוחדים של הרשויות בנושא זה. אף שרבות מהרשויות המקומיות מפעילות מצלמות אבטחה במרחב הציבורי זה כמה שנים ולמגוון שימושים, ואף שהנושא בעל נפקות לביטחון הציבור מחד גיסא ולפגיעה בפרטיות מאידך גיסא, לא קבעו הגורמים הנוגעים בדבר מי מהם ינחה את הרשויות בנושא זה.
הפעלת מערך המצלמות ברשויות המקומיות: הצפייה במצלמות האבטחה במוקדים העירוניים בנתניה ובכפר סבא מתבצעת, בין היתר, בעקבות פניות או התרעות שמקבלים במוקד, בעת אירועים עירוניים, וזאת בזמן שהמוקדן במוקד העירוני אינו מטפל בפנייה טלפונית או באירוע. המוקדנים אינם צופים במצלמות בהתאם לתכנית סריקה כתובה ותדירה, לאיתור תקלות או אירועים ולטיפול בהם בזמן אמת ועל בסיס "תכנון לפרטיות". צפייתם במצלמות האבטחה במתכונת המתוארת לעיל איננה עולה בקנה אחד עם המטרות שקבעו המשרד לבט"פ והעיריות בהקמת מערך המצלמות - איתור וזיהוי של גורמי סיכון ואירועי אלימות והפעלת גורמי תגובה למניעתם.
מוקדני מוקד המבצעים בחיפה משמשים גם תצפיתנים של מוקד הצפייה במצלמות. בשנת 2011 פרסם אגף הביטחון ושעת חירום בעירייה נוהל צפייה במצלמות, ומטרת הצפייה כפי שהוגדרה בו היא "איתור אירועי אלימות, ונדליזם, שיכרות ועוד", אולם בפועל הצפייה אינה מבוצעת בהתאם למפורט בו.
יידוע הציבור על התקנת מצלמות במרחב הציבורי: מטה על"א שבמשרד לבט"פ אינו מבצע מעקב אחר יישום הנחייתו שלפיה על הרשויות המקומיות ליידע את הציבור על הצבת מצלמות במרחב הציבורי. כמו כן אין בידיו דוח מעקב אחר יישום ההנחיה לשילוט האזורים המצולמים. היעדר יידוע משמעו פגיעה בזכות החוקתית לפרטיות.
העיריות נתניה וכפר סבא לא התקינו שלטים ליידוע הציבור על הצבת המצלמות בכל האזורים המצולמים בתחומן ולא פרסמו מידע על התקנת המצלמות ומיקומן, וזאת שלא בהתאם לנדרש בהנחיות, ובניגוד למה שקבעו בעצמן. עיריית כפר סבא לא הכינה נהלים הקובעים הוראות בעניין הקלטת הצילומים ממצלמות האבטחה שהתקינה, עיבודם והפצתם ובעניין אבטחת המידע המצולם, בניגוד לנדרש בהנחיות רמו"ט.
פעולות עצמאיות של הרשויות המקומיות לטיפול בתופעת האלימות
הרשויות המקומיות נוקטות כמה פעולות עצמאיות בתחום הפיקוח והאכיפה לטיפול בתופעת האלימות, ובכללן התקנת חוקי עזר ואכיפתם, הפעלת כוחות פיקוח ואכיפה עירוניים והפעלת מוקדים עירוניים.
מוקדים עירוניים
מוקד הביטחון בכפר סבא פועל לצד המוקד העירוני, והוא מתכלל ומרכז את הטיפול בנושאי ביטחון וחירום בעיר. מוקד הביטחון פועל בין 23:00 ל-17:00 למחרת, בכל ימות השנה (למעט שבתות). במוקד מערכת צפייה במצלמות האבטחה ומערכת מעקב אחר כלי הרכב של סיירת הביטחון והשיטור המשולב ושליטה בהם. בשעות שבהן מוקד הביטחון אינו פעיל, הטיפול בנושאי הביטחון והחירום עובר לאחריות המוקד העירוני, שבו לא מותקנות מערכות הצפייה והמעקב.
כוחות פיקוח ואכיפה של הרשויות המקומיות
תקן כוח האדם במחלקה לפיקוח העירוני בכפר סבא הוא 11 פקחים, נוסף על מנהלת המחלקה. במועד סיום הביקורת היו בפיקוח העירוני שישה פקחים עירוניים בלבד. בפיקוח העירוני אין תיעוד מוסדר ומרוכז של פניות שהתקבלו ישירות במחלקה או באגף הממונה, לרבות אופי הטיפול בפניות ומשך הטיפול בהן.
עיריית כפר סבא מפעילה חברת אבטחה פרטית שמפעילה צוותי סיור ממונעים הנותנים, בין היתר, מענה ביטחוני בעיר (להלן - סיירת הביטחון). בעירייה אין ריכוז וסיכום על בסיס תקופתי של כל הפעילות המבצעית ושל תפוקות סיירת הביטחון - נתונים שיכולים לשמש למדידה ובקרה של עמידת הסיירת ביעדי הפעלתה.
באפריל 2010 הקימה עיריית חיפה את סיירת הביטחון העירונית. העירייה לא ריכזה נתונים אשר לנזקים לרכושה עקב אלימות, שהיו אמורים לשמש כמדד שישקף את תוצאות פעילות סיירת הביטחון ולסייע בידי העירייה לקבל תמונת מצב כוללת, לצורך קבלת החלטות, קביעת מדיניות והיערכות תקציבית בנושא. נוסף על כך, העירייה קבעה מדד לבחינת רמת תחושת הביטחון של התושבים באמצעות סקרים, אך לא הגדירה את תדירות ביצועם, ולא נמצאו בידי אגף הביטחון ושעת חירום נתוני תוצאות בדיקת רמת שביעות הרצון של התושבים, שהיו אמורים לשמש ככלי בקרה לאגף.
בתחום המועצה האזורית גן רווה התקיימו כמה מסיבות טבע, המאופיינות בהשמעת מוזיקה בעוצמה גבוהה מאוד מהלילה עד שעות הבוקר המאוחרות של יום המחרת, ובצריכת אלכוהול, ועל כן היה בהן פוטנציאל גבוה לאלימות ולמטרד רעש לתושבים, ובעטיין אף נגרמו לגידולים חקלאיים נזקים כלכליים. מליאת המועצה לא קיימה דיונים בנושא בשלוש השנים האחרונות, ולא נמצאו במועצה מסמכים בדבר דיונים על היערכותה להתמודדות עם המסיבות בתחומה. אין בידיה מידע מרוכז על המסיבות, ובכלל זה סיכומי דיון עם מרכז השיטור הקהילתי של מג"ב האחראי על הביטחון ביישוביה. המועצה לא קיימה פיקוח ולא הפעילה את סמכותה כרשות רישוי אשר לחלק מהמסיבות שהתקיימו בתחומה.
סיכום והמלצות
בשנים האחרונות חלה עלייה במספר האירועים של הפרת הסדר הציבורי, ונדליזם ואלימות במקומות בילוי ברחבי הארץ - אירועים שגרמו לנזקים ברכוש ולפגיעה פיזית במבלים ובתושבים תמימים ואף גבו קורבנות בנפש, ועוררו תחושה של חוסר ביטחון בקרב הציבור. התופעה מחייבת טיפול מיוחד של גורמי האכיפה, ובכללם הרשויות המקומיות, כדי להביא להפחתה באלימות עד כדי מניעתה, בין היתר באמצעות קיום מדוקדק של הוראות החוק וקיום פיקוח ואכיפה נרחבים בתופעות של הפרת הסדר הציבורי. נוסף על כך, נדרש שיתוף פעולה רב-מערכתי של כל גורמי האכיפה הפועלים בתחום הרשויות המקומיות, לרבות הפיקוח המקומי ומשטרת ישראל.
הממשלה באמצעות המשרד לבט"פ ובשיתוף עם המשטרה הפעילה שתי תכניות ייעודיות מרכזיות לטיפול באלימות בתחומי הרשויות המקומיות, תכניות העוסקות, בין היתר, בתחום הפיקוח והאכיפה: תכנית על"א ותכנית מערכי האכיפה העירוניים. התכניות הופעלו במשך שנים בעשרות רשויות מקומיות באמצעות משאבים ותקציבים שהממשלה ייעדה לכך, אך ללא הנחיות מפורטות דיין, ללא תפיסות הפעלה ונוהלי עבודה מלאים וללא כלי מדידה והערכה מספקים לבדיקת השגת יעדיהן, דבר שפגע ביכולת הגורמים המעורבים בדבר להעריך את מידת הצלחתן, כפי שתואר לעיל. על המשרד לבט"פ לפעול בהקדם להשלמת בניית הכלים שיאפשרו את הפעלת התכניות באופן מלא ומוסדר ואת מדידתן, על מנת שניתן יהיה להשיג את יעדיהן בטיפול בתופעות של אלימות. על הרשויות המקומיות לפעול אף הן למען קידום התכניות והשגת יעדיהן ולקיים פיקוח ואכיפה מסודרים לטיפול בתופעות האלימות בתחומיהן.