שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת

בעשור האחרון חיזקה המשטרה באופן משמעותי את יכולותיה הטכנולוגיות לאיסוף מידע כדי למלא את ייעודה ותפקידיה. בשנים אלו חל גידול ניכר בשימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנת סתר לשיחות והפקת נתוני תקשורת. הכלים העומדים לרשות המשטרה לשם כך הם, בין היתר, כלים להאזנה לשמע, כלים לקליטת מידע המועבר בתקשורת בין מחשבים וכן כלים לקבלת נתוני תקשורת. חלק מהכלים מותקנים על מכשירי קצה ומאפשרים לקבל גישה למידע האגור בהם ולמידע המועבר מהם בזמן אמת באמצעות תקשורת בין מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה.

ביסוד העיסוק בתחום של הפעלת כלים טכנולוגיים על ידי גופי אכיפת החוק עומד אתגר מורכב ורגיש: שמירה על איזון בין הצורך בהגנה על ביטחון הציבור ובאכיפת החוק לבין החובה לשמור על זכויות הפרט, ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות. בעידן המודרני, כאשר כלים טכנולוגיים מתקדמים יוצרים אפשרויות חדשות לאיסוף מידע וחקירה, נדרשים הסדרה וכן פיקוח ובקרה מוגברים. שימוש לא ראוי בכלים אלו עלול להשפיע על אמון הציבור במוסדות המדינה, מחד גיסא, ואילו פערים בהסדרה אשר מגבילים את השימוש בכלים עלולים לפגוע בביטחון האישי של האזרח וביכולת המדינה לקיים מאבק יעיל בפשיעה, מאידך גיסא.

דוח זה מסכם בחינה רחבת היקף בנושא השימוש בכלים טכנולוגיים שבמסגרתה נבדקה פעילות גורמי אכיפת חוק מרכזיים: משטרת ישראל, הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה במשרד המשפטים והממשק ביניהן. הביקורת נערכה גם מכוח סמכותו של מבקר המדינה לביקורת מערכתית על מייצגי המדינה בערכאות.

דוח ביקורת זה כולל ניתוח מקיף ומערכתי של שלבי השימוש בכלים הטכנולוגיים - החל מהליכי ההסדרה החקיקתית והמשפטית; דרך הגשת בקשות; ביצוע התקנות של הכלים; קבלת נתוני תקשורת ושימוש בהם; ועד להליכי הפיקוח והבקרה על השימוש בכלים אלו במשטרה, בייעוץ המשפטי לממשלה ובפרקליטות.

במהלך הביקורת נבדקו כלים טכנולוגיים שונים שהיו בשימוש המשטרה, נותחו מאגרי מידע רלוונטיים של המשטרה ונבחנו אלפי מסמכים של המשטרה ומשרד המשפטים. כמו כן, נערכה בדיקה מעשית של דרכי הפעלת הכלים הטכנולוגיים והליכי התיעוד בהם.

תמונת המצב העולה מהביקורת שביצע משרד מבקר המדינה חשפה פערים וחולשות בשימוש בכלים טכנולוגיים על ידי משטרת ישראל ובממשק שלה עם הייעוץ המשפטי לממשלה והפרקליטות בנושאים אלו. הממצאים מצביעים על ליקויים מערכתיים שתיקונם הכרחי כדי להבטיח את קיומן של מושכלות יסוד בדבר האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם. להלן עיקרי הפערים המערכתיים:

היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית - שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון הולם של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. אי-ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בהם. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מאבק בפשיעה.

פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה - אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין וביצוע פרקטיקות עבודה שאינן נשענות על נהלים סדורים. פרקטיקות עבודה אלו הובילו לביצוע פעולות אסורות בשלבי מימוש הסמכויות של המשטרה משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. בהיעדר הסדרה נמצא כי בוצעו התקנות אסורות, איסוף מידע אסור, הפקה של תוצרים אסורים ושימוש בהם.

קשיים בממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד המשפטים - חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש המשטרה בסמכויותיה, חלקם נוגעים לליווי המשפטי שנתנו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם עומדת חולשה הבאה לידי ביטוי באי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבלת המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים מאידך גיסא.

חולשה מקצועית בתחום הטכנולוגיה והמשפט - ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה מקצועית הנובעת מהיעדר כוח אדם בעל המומחיות הטכנולוגית הנדרשת לטיפול בתחומים שבלב הדוח בקרב גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות והייעוץ המשפטי למשטרה.

בבואי להתייחס לעתיד, ראוי לציין כי בשנים האחרונות החלו המשטרה ומשרד המשפטים לבצע פעולות לתיקון הליקויים. עם זאת, נדרשת השלמה של פעולות התיקון, ואלו מחייבות בין היתר פעולה ממשלתית מתואמת של המשטרה, פרקליטות המדינה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. בכלל זאת, יש לקדם את תיקוני החקיקה הנדרשים, לפתח מנגנוני בקרה משופרים, להבהיר נהלים ותהליכי עבודה ולהגביר את השקיפות הבין-ארגונית ואת הנשיאה באחריות של גופי אכיפת החוק בעת שהם משתמשים בכלים טכנולוגיים רגישים.

יודגש, כי הדוח לא נועד לבחון את פעולות האכיפה בנוגע לתיקי חקירה ספציפיים, אלא להתמקד בבחינה מערכתית של שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה ובזיהוי דפוסים המצריכים תיקון או שיפור. ממצאי הביקורת מלמדים על פערים מערכתיים ועל הצורך בשיפור מקיף ויסודי בעבודת גופי אכיפת החוק, והדוח אינו כולל ממצאים אישיים. משכך, מטרת הדוח להוביל לתיקון מערכתי, ולא לשמש כלי לניגוח בעל תפקיד זה או אחר. אני מוצא לנכון להבהיר דברים אלו בעיקר נוכח הוויכוח הציבורי המתחולל בשנים האחרונות בנוגע למערכת אכיפת החוק בישראל.

בתקופה זו, כאשר המדינה מתמודדת עם אתגרי פשיעה מורכבים ועם איומים ביטחוניים ולנוכח הדיון הציבורי בסוגיות משפט ואכיפה, חשיבות השמירה על האיזון בין הצורך בהגנה על ביטחון הציבור ובאכיפת החוק לבין החובה לשמור על זכויות הפרט, ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות - גדלה עוד יותר.

חשיבות ביקורת המדינה ופעולתה נגזרת מחוק יסוד: מבקר המדינה, המעניק לה עצמאות ואי-תלות מוחלטת ברשות המבצעת. עצמאות זו חיונית כדי להבטיח שהביקורת תתבצע ללא מורא וללא השפעות, וכי מבקר המדינה ייתן דין וחשבון לכנסת ולציבור. יצוין כי משרד מבקר המדינה ביצע את הביקורת בנושא זה במקביל לעבודת ועדת בדיקה פנימית של משרד המשפטים וכן במקביל לפעילותה של ועדת בדיקה ממשלתית שעדיין לא סיימה את מלאכתה. לפעולתו של כל אחד מגורמים אלה ערך עצמאי וייחודי.

ביקורת המדינה עוסקת רבות בקשרי הגומלין והתיאום בין הגופים המבוקרים, לרבות בנושאים שהממשל מטפל בהם ברמה הרחבה והמדינתית ובתהליכים המתקיימים בממשל לאורך שנים. בכך ביקורת המדינה, העוסקת בביקורות מערכתיות, נבדלת מהביקורת הפנימית. מאפייני פעילות אלו יושמו גם בדוח ביקורת זה שממצאיו מתפרסמים לציבור. הביקורת גם עוסקת רבות בתהליכי קבלת החלטות בגופים המבוקרים, וכך נעשה גם בדוח ביקורת זה. יודגש כי בהתאם למתודולוגיה הנהוגה מאז ומתמיד בביקורת המדינה, ביקורת זו לא עסקה במהות המדיניות ולא באה להחליף את שיקול הדעת של הרשות המבצעת, אלא בחנה אם פעולת קביעת המדיניות נעשתה על פי הדין ובהתאם לעקרונות של תקינות מינהלית.

אני מודה לעובדי משרד מבקר המדינה על עבודתם המקצועית והיסודית בהכנת דוח זה, שנערכה בתנאים מורכבים ותוך שמירה על הסטנדרטים המקצועיים הגבוהים ביותר.

במהלך הכנת הדוח המשיכה המדינה להתמודד עם אתגרים רבים בתחומים שונים. כולי תקווה שהממצאים והמלצות הדוח יתרמו לחיזוק מוסדות המדינה ולהגברת האמון הציבורי בהם. אינני יכול לסיים דברי פתיחה אלו בלי להביע את תקוותי ותפילתי לשיבת החטוף האחרון, לוחם היס”ם, רב-סמל ראשון רן גואילי, להצלחת חיילינו בגזרות השונות, להחלמתם של הפצועים ולימים שקטים יותר לכלל תושבי מדינת ישראל.

מתניהו אנגלמן

מבקר המדינה

ונציב תלונות הציבור

ירושלים,

שבט התשפ"ו, ינואר 2026​