היערכות למצבי חירום במשק האנרגיה בראי מלחמת חרבות ברזל ומבצע עם כלביא - דלקים, גפ"מ וגז טבעי

העורף הישראלי נתון לאיומים מתמשכים - הן מצד מדינות אויב וארגונים עוינים והן בשל היתכנות לאסונות טבע, כגון רעידת אדמה, צונמי או שריפה - שעלולים להוביל לאירועי חירום. אירועי חירום עלולים לפקוד את מדינת ישראל ללא התרעה מוקדמת וללא היערכות מתאימה ובכך להשפיע על הפעילות במשק ואף לשבש אותה באופן ניכר.

ביום שמחת תורה התשפ"ד, שבעה באוקטובר 2023, תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). תחילתה של מלחמת חרבות ברזל, שפרצה בעקבות אירועים אלה, התאפיינה בירי של אלפי רקטות לעבר יישובי ישראל ובחשש מעימות רב-זירתי וממושך לעומת מלחמות ישראל האחרות.

בשבעה באוקטובר 2023 הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף בכל שטח מדינת ישראל. באפריל 2025 (מועד סיום הביקורת) מצב חירום זה והמלחמה בגזרת רצועת עזה עדיין נמשכים, והמלחמה התרחבה אף לגזרות נוספות.

כדי שתישמר הרציפות התפקודית של המשק יש להבטיח כי תשתיות אנרגיה הכוללות מתקנים לייצור ולאחסון של אנרגיה, רשתות חשמל ומתקני דלק, גז פחמימני מעובה (גפ"מ) וגז טבעי, יהיו ערוכות כראוי לספק אנרגיה לכלל הצרכים. חשיבותן של תשתיות אלה מחדדת את הצורך בהיערכות מקדימה ובהתמודדות עם איומים ושיבושים הנובעים מגורמים שונים, כגון אסונות טבע, אירועים ביטחוניים ותקלות טכניות. 

היערכות נכונה למצבי חירום בתשתיות האנרגיה היא תנאי הכרחי להבטחת המשכיות תפקודית ולמזעור נזקים בזמן משבר. 

האחריות המרכזית לניהול משק האנרגיה בישראל, ובכלל זה תכנונה וביצועה של מדיניות לאומית ארוכת טווח בתחום האנרגיה מוטלת על משרד האנרגיה והתשתיות (משרד האנרגיה). לצד משרד האנרגיה פועלים גם גופים ממשלתיים נוספים כמו רשות הגז הטבעי האחראית על אסדרת משק הגז הטבעי; רשות החשמל האחראית על הרגולציה והפיקוח על משק החשמל; חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל (נתג"ז) שמנהלת את תשתיות הולכת הגז הטבעי; ושתי חברות שמתפעלות את משק הדלקים: חברת תשתיות אנרגיה (תש"א [לשעבר תש"ן]) - חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה, העוסקת בין היתר בקליטה, אחסון, הולכה ואספקה של דלקים (בעיקר תזקיקים) לכל רחבי הארץ, וחברת קו צינור אירופה אסיה (קצא"א) - חברה ממשלתית המפעילה שני נמלי נפט, מספקת שירותי אחסון לדלקים ומעבירה דלקים מאילת לאשקלון ומאשקלון לאשדוד ולחיפה באמצעות שלושה קווי הולכה; כמו כן החברה מאחסנת גפ"מ שמיובא על ידי חברות מסחריות בתחום זה. 

כל אלו פועלים בשיתוף פעולה עם משרדי ממשלה שונים, רשויות מקומיות ותעשיות פרטיות כדי להבטיח אספקת אנרגיה יציבה, בת קיימה ובטוחה תוך שמירה על רציפות תפקודית בעת שגרה ובשעת חירום. משרדי ממשלה וגופי ממשלה נוספים משפיעים על משק הדלק, לרבות סוגי הדלקים, איכותם ואופן הובלתם לצרכנים; הנחיות ותקני זיהום אוויר בתהליכי ייצור תזקיקי דלק והפקת גז טבעי; רישוי עסקים ובטיחות; והכנת תקנים הנוגעים למשק האנרגיה.

בחודשים אוגוסט 2024 עד אפריל 2025 (מועד סיום הביקורת) ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא היערכות המדינה למצבי חירום בתשתיות ובאנרגיה. הביקורת בדקה את מוכנות משק האנרגיה (משק הדלק, הגפ"מ והגז טבעי) למצבי חירום בהיבטים של היערכות, החזקת מלאים, מוכנות של כוח האדם והאתגרים ביבוא ימי של מוצרים אלה בתקופת חירום. הביקורת נערכה במשרד האנרגיה והתשתיות, ברשות הגז הטבעי במשרד האנרגיה, באגף התקציבים במשרד האוצר (אג"ת), באגף החשב הכללי במשרד האוצר (החשכ"ל), במשרד ראש הממשלה, במועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, ברשות החירום הלאומית במשרד הביטחון (רח"ל), במועצה לביטחון לאומי (המל"ל), בחברת תשתיות אנרגיה בע"מ (תש"א), בחברת קו צינור אירופה אסיה (קצא"א), בחברת נתיבי הגז הטבעי (נתג"ז), ברשות הספנות והנמלים (רספ"ן), בחברת נמלי ישראל, במשרד המשפטים ובאגף בכיר כוח אדם לשעת חירום במשרד העבודה. ביקורת השלמה נערכה במשרד להגנת הסביבה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובמשרד לביטחון לאומי. עוד התקיימו פגישות ושיחות עם גופים פרטיים בתחום האנרגיה - בית הזיקוק בחיפה (בז"ן), בית הזיקוק אשדוד (בז"א), חברה ג', זכיינים להפקת גז טבעי ומומחים בתחום האנרגיה. 

ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח דוח זה במלואו על שולחן הכנסת אלא לפרסם רק חלקים ממנו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

​התמודדות מוצלחת עם מצבי חירום תלויה באופן ישיר במידת המוכנות אליהם בעת שגרה. הקצאת משאבים להכנת תשתיות ולהתנעת תהליכים מראש מאפשרת פעולה מהירה ומדויקת בעת משבר, תוך הפחתת הנזקים והבטחת ההמשכיות התפקודית. ההשקעה במוכנות לשעת חירום בעת שגרה במשק האנרגיה היא תנאי בסיסי לשמירה על הביטחון האנרגטי בשעת חירום. השמירה על מקורות האנרגיה בעת שגרה חיונית להבטחת המוכנות לשעת חירום, הבטחת הרציפות התפקודית (האפשרות לשימוש במלאי חירום בשעת חירום או בעת התרחשות תקלות טכניות), הגנה על תשתיות קריטיות שאינן יכולות לתפקד ללא דלקים כמו בתי חולים ולצורך התאוששות מהירה.

דוח זה בחן מגוון נושאים הנוגעים להבטחת הרציפות האנרגטית של מדינת ישראל בשעת חירום, בראי האתגרים והסיכונים שנכונו למשק האנרגיה במהלך מלחמת חרבות ברזל. 

עוד, נמצא כי אין בישראל אסדרה מדינתית כוללת במשק האנרגיה, ומצב זה מקשה על משרד האנרגיה לגבש מדיניות ארוכת טווח לניהול כולל של כלל היבטי משק האנרגיה באופן שוטף ולעמוד באתגרים עתידיים של משק זה. נכון למועד סיום הביקורת אין בישראל חקיקה לגבי משק הדלק בשעת חירום, דבר שעלול להקשות את אסדרת החזקת מלאי החירום של דלקים ולפגוע במוכנות משק הדלקים בשעת חירום. כמו כן חסרה בישראל מדיניות מבוססת מתודולוגיה שיכולה לשפר את הביטחון האנרגטי כפי שמקובל במדינות האיחוד האירופי, ומשרד האנרגיה טרם אימץ את המדיניות המקובלת באיחוד האירופי או כל מדיניות אחרת שעשויה לסייע לשפר את הביטחון האנרגטי של משק הגז הטבעי בישראל. 

מומלץ למשרד האנרגיה לקיים תהליך הפקת לקחים סדור בנושא מלחמת חרבות ברזל ומבצע עם כלביא וההשלכות הנובעות מהם בנוגע למשק האנרגיה ואף לאיומים משמעותיים וממושכים אחרים שעלולים להתרחש בעתיד, ולקדם אסטרטגיה מדינתית כוללת למשק האנרגיה, ובכלל זאת לקדם אסדרת חוק משק דלק בשעת חירום. על שר האנרגיה, שר הביטחון ושר האוצר לדון בהמלצות ועדת המלאים בנושא מלאי הדלקים הנחוץ לשעת חירום ולגבש החלטה מחייבת למלאי החירום הנחוץ למשק בשעת חירום. 

בתקופת מלחמת חרבות ברזל ומבצע עם כלביא התחדדה החשיבות של פעילות בז"ן. לפיכך, מומלץ למועצה הלאומית לכלכלה בשיתוף משרד האנרגיה, המל"ל ומשרד האוצר לבחון את הנחות היסוד שבבסיס החלטת הממשלה (1231) אשר קבעה את הפסקת פעילות בז"ן, המתוכננת על פי תוכנית העבודה הרב-שנתית של המועצה הלאומית לכלכלה עד שנת 2029, ולמצוא את הדרכים שבהן ניתן להבטיח כי יינתן מענה לצרכים האנרגטיים של ישראל וללקחים ממלחמת חרבות ברזל. על משרד האנרגיה, בתיאום עם רח"ל ומשרד האוצר ויתר משרדי הממשלה הרלוונטיים, לפעול להאצת כלל הפעולות להגברת מוכנות משק האנרגיה למתאר חירום באמצעות גיבוש תוכניות פעולה ארוכות טווח והקצאת תקציב ייעודי למימוש היעדים שהוגדרו - ויפה שעה אחת קודם.

על שר האנרגיה ושר האוצר לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה, לבצע הפקת לקחים מלקחי מלחמת חרבות ברזל ומאירועי לחימה קודמים וליישמם במציאות הנוכחית שבה הלחימה מתמשכת. על שר האנרגיה להורות למשרדו להכין תוכנית עבודה שתביא לסגירת הפערים והליקויים שהועלו בדוח זה תוך מעקב אחר ביצועה. על ראש הממשלה, כיושב ראש הקבינט המדיני-ביטחוני, ועל שרי הביטחון, האוצר והמשפטים, כחברים בקבינט, לכנס את הקבינט המדיני-ביטחוני לצורך ביצוע בקרה שוטפת על אפקטיביות תוכניות המענה לתרחיש הייחוס במשק האנרגיה.