העסקת עובדים לא-ישראלים לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל ובמהלכה

​בשוק העבודה הישראלי מועסקים עובדים ישראלים ועובדים לא-ישראלים. העובדים הלא-ישראלים נחלקים לשתי קבוצות עיקריות: עובדים פלסטינים שמקום מגוריהם ביהודה ושומרון ועזה (עובדים פלסטינים) ועובדים שמגיעים לישראל ממדינות זרות (עובדים זרים או עו"ז).

הסדרת העסקתם של עו"ז מעוגנת בחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 (חוק עובדים זרים); בחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (חוק הכניסה לישראל); בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו-1996 (חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם); בתקנות ובנהלים. ההעסקה של העובדים הפלסטינים מוסדרת בחוק עובדים זרים, בנהלים של רשות האוכלוסין וההגירה ושל מתאם פעולות הממשלה בשטחים (המתפ"ש).

בשנת 2008 הוקמה רשות האוכלוסין וההגירה כיחידת סמך של משרד הפנים (רשות האוכלוסין). מאז, היא הגורם האחראי למתן היתרים למעסיקים להעסקת עובדים לא-ישראלים, למתן אשרות כניסה ורישיונות ישיבה לעובדים זרים, לרישוי ולפיקוח בעניין תאגידי בניין (תאגידי בניין או תאגידים) ובעניין לשכות התיווך לעובדים זרים (לשכות תיווך או לשכות גיוס) ועוד. 

בישראל ההיתר להביא ולהעסיק עובדים לא-ישראלים, למעט עובדי סיעוד ביתי, הוא רק במסגרת מכסות נפרדות לעובדים זרים ולעובדים פלסטינים, שאותן קובעת הממשלה. לפני מלחמת חרבות ברזל, הענפים שניתן היתר להעסיק בהם עובדים זרים במסגרת מכסות היו: בנייה, חקלאות, תעשייה ושירותים, סיעוד מוסדי ומלונאות. כמו כן, יש היתר להעסקת עובדים זרים מומחים בתחומם.

בסוף שנת 2023 היו במשק הישראלי מכסות עבור כ-250,000 עובדים שאינם ישראלים, כמחציתם פלסטינים והשאר מסין, מתאילנד, ממולדובה ועוד. נוסף על מכסות אלה, באותו מועד עבדו בישראל כ-76,000 עובדים זרים בענף הסיעוד הביתי. בחלק מהענפים, כמו ענפי הבניין, הסיעוד הביתי והחקלאות, שיעור העובדים הלא-ישראלים מכלל המועסקים היה גדול.

לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל עזבו עובדים זרים רבים את ישראל, ועד סוף שנת 2023 יצאו מישראל כ-12,500 עובדים זרים. כמו כן, העסקתם של הפלסטינים במדינה ככלל הופסקה משיקולי ביטחון. עקב כך נוצר במשק מחסור מיידי בכ-110,000 עובדים לא-ישראלים, רובם המוחלט (91%) פלסטינים שהפסיקו לעבוד בישראל, אשר רובם עבדו בבנייה ובחקלאות (92%). הירידה במספר העו"ז והפלסטינים, נוסף על הגיוס הנרחב של אנשי מילואים וסגירת עסקים באזורי העימות, השפיעו על כלכלת המדינה. הממשלה נקטה פעולות להבאת עובדים זרים לישראל, ועם זאת במרץ 2025 עדיין היה מחסור בכ-71,000 עובדים זרים.

​בחודשים ינואר 2024 עד יוני 2025 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא העסקת עובדים לא-ישראלים לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל ובמהלכה. נבדקו עיצוב מדיניות בהעסקת עובדים לא-ישראלים, ההיערכות להתמודדות עם משברים, תהליך קבלת ההחלטות בעניין הפסקת העסקת פלסטינים לאחר פרוץ המלחמה, פעולות שנקטה הממשלה להתמודדות עם המחסור בעובדים וחסמים שהביאו לעיכוב בהגדלת מספר העובדים הזרים. נוסף על בדיקות אלה הדוח בוחן את התמודדות ענף הבנייה עם המחסור בעובדים ואת ההשפעה של מחסור זה על הענף. 

הביקורת נעשתה ברשות האוכלוסין, באגף התקציבים במשרד האוצר, במשרד הכלכלה והתעשייה (משרד הכלכלה), באגף אסטרטגיה ותכנון מדיניות ובמינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (משרד התחבורה), ובמשרד החוץ. השלמות נעשו במתאם פעולות הממשלה בשטחים (מתפ"ש), באגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, במשרד החקלאות וביטחון המזון (משרד החקלאות), בבנק ישראל, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), בחברת רכבת ישראל בע"מ ובחברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (חברת נתיבי ישראל). 

בדוח זה המונח "משרדים המאסדרים ענפים שבהם מועסקים עובדים לא-ישראלים" חל על גופים אלה: משרד הבינוי והשיכון, משרד התחבורה, משרד החקלאות, משרד הכלכלה, משרד התיירות, משרד הרווחה ומשרד הבריאות.

ההיערכות לפני מלחמת חרבות ברזל לסוגיית העסקתם של עובדים זרים בישראל - בביקורת נמצאו ליקויים במגוון היבטים בתחום זה, כמו - ריבוי הגופים המטפלים בנושא העסקת עובדים זרים, שלכל אחד מהם אחריות וסמכות בתחומים שונים ולכן זוויות ראייה שונות על הנושא, וכן פיצול הסמכויות ביניהם ומעורבות גופים נוספים בתחום. כל אלה הופכים את תהליך קביעת יעדי המדיניות למורכב, דבר שכרוך בהתמשכות זמן ומשפיע על הבאתם בפועל של עובדים זרים כנדרש כדי לתת מענה לצורך בגיוס עובדים במשק; משרד העבודה, רשות האוכלוסין וההגירה, משרד האוצר והמשרדים המאסדרים ענפים שבהם מועסקים עובדים לא-ישראלים לא הכינו עבודה אסטרטגית מעודכנת לגבי הצורך בהעסקת עובדים זרים במשק הישראלי; אופן קביעת המכסות בישראל התקבע ללא ביסוס וכל שינוי מכסה חייב קבלת החלטת ממשלה. נוסף על כך, היעדר תרחיש ייחוס הולם של רח"ל, משרד הבינוי והשיכון ומשרד החקלאות, היעדר ניהול סיכונים הולם והיעדר גיוון במקורות של העובדים הלא-ישראלים הביאו לכך שמדינת ישראל לא הייתה ערוכה כיאות למחסור בעובדים לא-ישראלים שנוצר בעקבות מלחמת חרבות ברזל.

לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל - בביקורת נמצאו ליקויים במגוון היבטים, כך - שום גורם, ובכלל זה משרד האוצר, לא בחן את ההשפעות העקיפות וההשפעות לטווח הבינוני והארוך של המחסור בעובדים לא-ישראלים בעקבות המלחמה; לא הוצבו יעדים לגבי מספר העובדים הזרים וזמנים להגעתם; במאי 2024, כתשעה חודשים לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, עדיין לא היה גורם מתכלל בעל ראייה של כלל צורכי המשק וסמכות לטיפול בחסמים להבאת עובדים זרים, והעיסוק המרובה בנושא לא הניב תוצאות מספקות. גם ביוני 2025, מועד סיום הביקורת, טרם השלימו גורמי הממשלה את הטיפול בסוגיות חשובות: הפחתת האגרות שמשלמים מעסיקיהם של עובדים זרים בכלל הענפים, חסמים בחתימת הסכמים בילטראליים חדשים, מציאת דרכים נוספות להבאת עובדים זרים בעת חירום, גיבוש מתודולוגיית העסקת עובדים זרים לטווח הארוך, אכיפת החוק בעניין של יציאת עובדים זרים לא חוקיים מהארץ ועוד.

בנוגע לענף הבנייה - בביקורת נמצא כי למרות המאמצים להבאת עובדים זרים לענף במהלך המלחמה, ביוני 2025 עדיין נותר מחסור של כ-37,000 עובדים לא-ישראלים. על פי הערכת בנק ישראל, הפעילות בענף הבניין פחתה ברבעון הרביעי של שנת 2023 בכ-50%, שהם כ-3% תוצר - 56 מיליארד ש"ח במחירי שנת 2023 (0.75% מהתוצר במונחים שנתיים).

בנוגע לענף תשתיות בניין ותחבורה - בפברואר 2025, יותר משנה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, משרד התחבורה טרם יצר את התנאים המתאימים להבאת עובדים זרים לעבוד בתשתיות ולא הגיע ולו עובד זר אחד חדש לעבוד בתשתיות. 

על הממשלה לפעול לפתרון החסמים שנותרו בהבאת עובדים זרים. על משרדי הממשלה הרלוונטיים להיערך באופן שוטף לאיומים של מחסור בכוח אדם. מומלץ כי ועדת המנכ"לים תמשיך לפעול להסרת החסמים של הבאת עובדים זרים תוך איזון בין צורכי המשק והבחנה בין שגרה למצבי חירום. בין היתר, על ועדת המנכ"לים לפעול כדי לייעל את תהליך הבאת העובדים הזרים באמצעות ההסכמים הבילטראליים, ובמקביל לפעול ליצירת מנגנונים שיאפשרו בעת חירום ובמידת הצורך גם הבאה פרטית בתוך פרק זמן קצר ותוך מזעור השלכות פוגעניות, כמו מנגנוני פיקוח ואכיפה שיבטיחו את שמירת זכויותיהם של העובדים. מומלץ למשרדי הממשלה המעורבים בהעסקת עובדים לא-ישראלים למפות בשיתוף משרד העבודה ומשרד האוצר, את הצרכים בכל אחד מהענפים שמבקשים להעסיק עובדים לא-ישראלים ולקבוע לפיהם את צורכי כוח האדם בכל ענף לטווח קצר, בינוני וארוך. 

מומלץ לראש הממשלה ולשר האוצר לדון בקבינט החברתי-כלכלי בהשפעה המתמשכת של המחסור בעובדים לא-ישראלים על כלכלת ישראל ובתוצאות של מחסור זה, וכן מומלץ להם לגבש פתרונות לסוגיה זו לטווח הקצר, הבינוני, והארוך במסגרת תוכנית שתוביל את המשק בכלל ואת ענף הבנייה בפרט לצמיחה ולעקוב אחר יישום התוכנית.