החובה החוקתית להגן על כבוד האדם, חירותו ושלמות גופו מצויה בליבת חובותיה של המדינה. תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות גורמות לפגיעות חמורות בזכויות אדם בסיסיות ומשקפות פגיעוּת חברתית עמוקה, אי-שוויון כלכלי, ולרוב גם מגדרי, וכן פעילות עבריינית, לעיתים מאורגנת וחוצת גבולות. לפיכך, אופן התמודדותן של רשויות המדינה עם תופעות אלו הוא מדד מרכזי למחויבותה של המדינה לערכיה המוצהרים, לשלטון החוק וליישום אפקטיבי של חקיקה שנועדה להגן על אוכלוסיות מוחלשות. לפעולות האכיפה בתחום זה יש ערך מוסרי וחברתי ראשון במעלה, והדבר אף עולה מחובותיה של המדינה בהיבטי אכיפה, הגנה ומניעה בכל הנוגע לסחר בבני אדם מכוח אמנות בין-לאומיות שהיא צד להן.
נכון לשנת 2014 היו כ-12,000 נשים וגברים במעגל הזנות (95% מהם נשים), מתוכם כ-1,300 קטינות וקטינים, גיל הכניסה הממוצע למעגל זה היה 13 - 14, והאומדן המצטבר של התשלומים עבור צריכת זנות היה כ-1.3 מיליארד ש"ח. ההנחה של גורמים העוסקים בתחום היא כי מספרם של הקטינים שבמעגל הזנות נכון לשנת 2025 היה 3,000 - 5,000.
חוק איסור צריכת זנות נועד לשמש כלי מרכזי לשינוי נורמות חברתיות ולהפחתת הביקוש לזנות. יישום החוק חִייב פעולה משולבת, עקבית ומתמשכת של המשטרה, לצד פיתוח מנגנוני אכיפה מותאמים, הכשרה מקצועית והקצאת משאבים ייעודיים. בד בבד, אכיפת החוק בעניין עבירות סחר בבני אדם מחייבת הוספת עוד נדבך - זיהוי הקורבנות והטיפול בהם על ידי מתן אשרות שהייה והגנות נלוות. הוספת נדבך זה היא תנאי יסוד להבטחת אמון הקורבנות במוסדות המדינה וליכולתה לנהל הליכים פליליים אפקטיביים נגד מבצעי העבירות.
הביקורת העלתה כמה ליקויים בפעולת הגופים המרכזיים האמונים על הטיפול בתופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות. המסקנה העולה מממצאי הדוח היא כי בחלוף שש שנים ממועד כניסתו לתוקף של החוק לאיסור צריכת זנות בשנת 2020, אין די בפעולות האכיפה שנעשו כדי להפחית במידה ניכרת את היקף התופעה. גם יישום הפעולות למאבק בסחר בבני אדם, להגנה על הקורבנות ולטיפול בהם הוא לקוי וחסר. להלן יוצגו הליקויים העיקריים:
תת-אכיפה של הוראות החוק לאיסור צריכת זנות: הליקויים שהועלו בביקורת מעלים פערים עמוקים ביישומו של החוק וחשש לתת-אכיפה בולטת של עבירות הקשורות בזנות ובסחר בבני אדם, וזאת אף שמדובר בעבירות פליליות שיש בהן פגיעה חמורה בזכויות אדם בסיסיות, ועל אף מחויבויותיה הבין-לאומיות של ישראל בנושא וההשפעות של הפרתן. החוק טרם עלה אפוא על מסילת יישום אפקטיבית. הדבר עולה מהממצאים בכמה מישורים, ובהם:
- אכיפה מינהלית - החל משנת 2023 מסתמנת מגמה של ירידה ניכרת באכיפת חוק איסור צריכת זנות באמצעות הטלת קנסות על צרכני זנות, עד לפעילות דלה ומצומצמת בשנת 2024. אומנם בשנת 2025 חל גידול במספר הקנסות, אך מספרם עדיין קטן בהרבה ממספר הקנסות שהוטלו בשנת 2022 (הפחתה של כ-65%). יתרה מזאת, האכיפה בוצעה באופן כמעט בלעדי על ידי שלוש תחנות משטרה בלבד (זבולון, ראשון לציון ושרת) מתוך מאות תחנות.
- פיצוח פרשיות - בשנים 2022 - 2024 המשטרה עמדה בכ-40% בלבד מהיעד שקבעה לפיצוח פרשיות של עבירות סחר בבני אדם, וגם זאת כמעט אך ורק עקב פעולותיו של אחד מתוך שבעת מחוזות המשטרה.
- אי-מיצוי מידע על זירות זנות - המשטרה לא מיצתה מידע המצוי ברשותה שנאסף מאפיקים שונים לצורך אכיפה, לרבות מידע על הטיפול בעבירות של סחר בבני אדם, על סגירה של בתי בושת ועל הטלת קנסות על צרכני זנות. למשל, אף שבידי המשטרה מידע על קיומן של יותר מ-1,300 זירות זנות, מתוכן מאות ברמת מהימנות גבוהה ובינונית, בשנת 2024 נסגרו 13 בתי בושת בלבד והוטלו רק כ-380 קנסות (ירידה של 87% במספר הקנסות לעומת שנת 2022).
- עבירות במרחב המקוון - לא היה טיפול מספק ואפקטיבי בתופעת השימוש במרחב המקוון כפלטפורמה לשידול, לסרסרות, לניצול ולצריכת זנות - שימוש שהולך ומתרחב בשנים האחרונות.
ליקויים בטיפול רשות האוכלוסין במתן אשרות שהייה לקורבנות סחר בבני אדם - בביקורת נמצא כי לעיתים טיפולה של הרשות במתן אשרות שהייה למי שהוכרו כקורבנות סחר בבני אדם התבצע באופן החורג מסמכותה ובניגוד לנהלים. אשרות אלו נועדו להסדיר את מעמדם של הקורבנות אשר אינם בעלי אזרחות ישראלית. עמדת המתאמת ביחידת התיאום בעניין זה היא כי הרשות פועלת באופן בלתי סביר, בניגוד להחלטות הממשלה ואף לנוהלי הרשות עצמה, פוגעת קשות בקורבנות ומובילה לדחיקתם חזרה למעגל הזנות ולפגיעה חמורה בניהול תיקים פליליים שמושקע בהם מאמץ רב.
משימות שנותרו לביצוע על ידי יחידת התיאום כחצי שנה לפני תום התקופה שהוגדרה ליישום התכנית הרב-שנתית - פעולת יחידת התיאום, אשר הוקמה לפי החלטת הממשלה כגוף המרכזי האחראי לעיצוב המדיניות בתחום המאבק בסחר בבני אדם ולתיאום וההובלה של יישומה, הייתה חסרה בכמה היבטים ובהם: (א) לא הוסדר שיתוף הפעולה בין מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין ובין המשטרה, ולכן פעולות גופים אלה אינן מתואמות והם אינם מעבירים זה לזה מידע ונתונים היכולים לסייע באכיפה ובמאבק בסחר בבני אדם; (ב) הפעילות של מוקד פניות הציבור הייעודי לנושא הסחר בבני אדם, שמפעילה יחידת התיאום, לא הורחבה כנדרש בהחלטת הממשלה; (ג) יחידת התיאום לא גיבשה, כנדרש בהחלטת הממשלה, תוכנית הכשרה שנתית מקצועית, סדורה ובין-משרדית עבור המשרדים והגופים הציבוריים השותפים במאבק בסחר בבני אדם וזנות.
על המשטרה ומשרד המשפטים לנקוט פעולות להגברת האכיפה של החוקים הנוגעים לעבירות זנות וסחר בבני אדם, לשיפור פעילות האכיפה ולהבטחת אכיפה יעילה ועקבית, בין היתר באמצעות הגברת השימוש במידע המשטרתי הקיים ובשיתופי פעולה; זאת, בשים לב לחומרת העבירות ולפגיעוּת הקורבנות, שעלולות להגיע עד כדי חשש ממשי לחייהם, וכן לנוכח מחויבויותיה הבין-לאומיות של המדינה בנושא וההשפעות של הפרתן. מוצע כי צוות-העל בראשות היועצת המשפטית לממשלה ישקול אם לקבוע יעדי אכיפה בעניין עבירות סחר בבני אדם והעבירות הנלוות להן ויפעל במסגרת תפקידו לקידום אכיפה משולבת בתחום זה בקרב רשויות האכיפה השונות.
על יחידת התיאום להבטיח עבודה משותפת, יעילה ומיטבית של גופי האכיפה השונים ולממש באופן המיטבי את אחריותה כמתחייב מהחלטת הממשלה;
על רשות האוכלוסין להקפיד על מתן אשרת שהייה לכל קורבן סחר בבני אדם בהתאם לסמכות המוקנית לה ולנהליה, באופן שיאפשר להבטיח את מימוש זכויותיהם של מי שהוכרו כקורבנות סחר בבני אדם ויעודד אותם לשתף פעולה בהליכים פליליים שמנהלת המדינה בתחום.
הגברת האכיפה של חוק איסור צריכת זנות הכרחית לשם השגת ייעודו. יישום של המלצות אלה, ושל ההמלצות הנוספות המפורטות בדוח זה, ישפר את אכיפת החוק ואת ההגנה על הקורבנות של תופעות הזנות והסחר בבני אדם ויסייע למדינה לעמוד בחובותיה המוסריות, החוקיות, החוקתיות והבין-לאומיות.