1. ביום 6.6.04 החליטה הממשלה לאשר תכנית להתנתקות ויציאה מרצועת עזה ומארבעה יישובים בצפון השומרון. בהחלטה נקבע כי תוקם במשרד ראש הממשלה מינהלה לביצוע שכינויה מינהלת סל"ע (להלן - מינהלת סל"ע או המינהלה), ותפקידה, בין השאר, ליישם את החלטות הממשלה בכל הקשור לפינוי האזרחים ולמתן פיצוי כספי למפונים שזכאים לכך (להלן - המפונים). באוגוסט 2004 מינה ראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, את מר יונתן בשיא ליו"ר המינהלה. מר בשיא כיהן בתפקיד עד יוני 2006, ואז הוחלף בידי גב' צביה שמעון.
בפברואר 2005 חוקקה הכנסת את חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005, המכונה גם חוק פינוי-פיצוי (להלן - חוק ההתנתקות), ופורטו בו תפקידי המינהלה וסמכויותיה. נוסף על מינהלת סל"ע עסקו בתחום הדיור, בין היתר, משרד הבינוי והשיכון, ומשרד הביטחון, שהשתתף בהקמת דיור זמני למפונים.
2. הפינוי נעשה במשך שבועיים באוגוסט 2005, ובמהלכו פונו 1,751 בתי אב, שלפי נתוני משרד ראש הממשלה גרו ביישובים שפונו: מהם 1,530 בתי אב מחבל עזה ו-221 מצפון השומרון. בחוק נקבעו שני מסלולי סיוע בנוגע לדיור הקבע למפונים: מסלול פרטני הכולל מתן פיצוי כספי למפונים, ומסלול העתקה קהילתית (להלן - המסלול הקבוצתי), שבו תסדיר המינהלה דיור קבע לקבוצות של מפונים ותסייע להקים את בית הקבע שלהם ביישובים קולטים או ביישובים חדשים שיוקמו בשבילם.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-מאי 2006 ומאי-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה עניינים הנוגעים ליישוב המפונים בדיור קבע במסלול הקבוצתי. נבדקו עבודת המטה וההיערכות של המינהלה ושל משרדי הממשלה להכנת היצע של פתרונות לדיור קבע, ההכנה והאישור של הסכמים בין המינהלה, המפונים והיישובים שקלטו אותם (להלן - ההסכמים) וההכנה והאישור של תכניות סטטוטוריות שנדרשו ליישום ההסכמים. נתונים משלימים ועדכניים התקבלו ממינהלת סל"ע בדצמבר 2008.
הביקורת נעשתה במינהלת סל"ע; במשרד השיכון - במשרד הראשי ובמחוז הדרום; במשרד הפנים - במינהל התכנון ובוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה דרום; באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר.
עיקרי הממצאים
תמונת המצב של דיור הקבע למפונים במסלול הקבוצתי
על פי הנתונים שמסרה המינהלה בדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה נמצאו 1,359 בתי אב זכאים עקרונית להצטרף למסלול הקבוצתי. 1,113 מהם הביעו את רצונם להצטרף למסלול הקבוצתי, ויתר 246 המשפחות קיבלו פיצוי במסלול הפרטני (להלן - פיצוי פרטני). מבין 1,113 בתי האב שביקשו להצטרף למסלול הקבוצתי, ל-790 הוצעו מגרשים להקמת בית מגורים, ו-605 מהם קיבלו מגרש מפותח לבניית ביתם. 185 לא הסכימו לקבל את המגרשים שהוצעו להם ביישוב ניצן, ועניינם תלוי ועומד בבג"ץ. כ-50 מהמשפחות שהוקצו להן מגרשים השלימו עד דצמבר 2008 את בניית ביתן, וכ-130 משפחות נמצאו באותו זמן בשלב זה או אחר של הבנייה.
מהאמור עולה כי בדצמבר 2008, כשלוש שנים וארבעה חודשים אחרי מועד ההתנתקות, הוקצו מגרשים לבנייה רק ל-605 משפחות שהביעו את רצונן להצטרף למסלול הקבוצתי (כ-54%), ורק 50 (כ-4.5%) השלימו את בניית ביתן.
היעדר עבודת מטה ראויה לקראת פינוי ולקראת מתן דיור הקבע
1. פינוי אוכלוסייה ויישובה מחדש הוא מבצע מורכב, שכן נוסף על מתן פתרונות זמניים לאוכלוסייה המפונה חשוב למצוא בפרק זמן סביר דיור קבע, אם ביישובים ותיקים ואם בחדשים. מכיוון שמדובר בפתרון מערכתי משולב, בתחומי הדיור, החינוך, התעסוקה וחיי הקהילה, היה חשוב לדעת מראש מהו רצונם של המתפנים, שכן יש הבדל ניכר בעלות ובפרק הזמן הדרוש להסדרת דיור במסלול פרטני, שבו כל מתפנה מוצא לעצמו מקום מגורים, מקום עבודה ומסגרות חינוכיות לילדיו, לבין מתן פתרונות במסלול קבוצתי - דהיינו הסדרת דיור, תעסוקה וחינוך לקבוצות המשתלבות בקהילות וביישובים ותיקים.
בשל מורכבות הסוגיות היה על גורמי השלטון העוסקים בהתנתקות לעשות עבודת מטה מעמיקה בשיתוף אנשי אקדמיה ואנשי מקצוע בתחומים שונים, אשר יסייעו בניתוח הסוגיות האמורות ובעיקר יסייעו לדעת מהו רצונם של מי שאמורים להתפנות ומהם הפתרונות הראויים. נדרש גם לאסוף מידע בדרכים עקיפות, שכן היה צפוי אי-שיתוף פעולה של התושבים.
2. ואכן, במסגרת עבודת המטה שקדמה לפינוי הוגש למועצה לביטחון לאומי דוח על האפשרות לקליטת המפונים באזורי עדיפות לאומית, ולמינהלה הוגשה טיוטה לדיון שעסקה במאפייני התושבים באזורים שיתפנו ובעמדותיהם והציעה קווי מדיניות להיערכות ליישובם בתחומי הקו הירוק. מהטיוטה לדיון עלה שיש להעדיף הקמת יישובים קהילתיים שיכללו בתי מגורים, מוסדות חינוך, מוסדות ציבור וכיו"ב, ויספקו למפונים מסגרת קהילתית, ולמקצתם גם תעסוקה. על אף ראשוניותה של הטיוטה לדיון היא עסקה במורכבות שאלת התעסוקה והפתרון הקהילתי. כל אלה דרשו דיון וקבלת החלטות וגם העמקת עבודת המטה, שכן נדרשו הרחבות והשלמות של חקר צורכיהם של המפונים ורצונותיהם.
הביקורת העלתה שלא היה דיון אופרטיבי בעבודות אלה, והבדיקות בנושאים האמורים לא הורחבו והושלמו כפי שהציעו מחבריהם, והן לא שימשו לצורך קבלת החלטות ומתן מידע לממשלה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה טענה המינהלה כי היא הציגה למנכ"ל משרד ראש הממשלה ולראש הממשלה את הטיוטה לדיון ואת הקשיים. אולם בביקורת לא נמצאו אסמכתאות לכך: לא נמצאו מסמכים המעידים כי נעשתה עבודת מטה מסודרת ומקיפה לפי הטיוטה, כי הנושא על כל מורכבותו הוצג למקבלי ההחלטות, וכי התקבלו החלטות וניתנו הנחיות בעניין זה; לא נעשתה אפוא עבודת מטה כהלכתה, הגורם נזק רב ועגמת נפש למפונים ומכביד על תקציב המדינה, וזאת יש לראות בחומרה.
התוצאות של היעדר ההיערכות הראויה למתן דיור הקבע
1. התמשכות תהליך יישוב המפונים
בהיעדר עבודת מטה ראויה, החלופות שהציעה המינהלה לא התאימו לרצון רוב המפונים, והם העדיפו פתרונות אחרים ובכלל זה הקמת יישובים חדשים, עקב כך, הליך היישוב מחדש של חלק ניכר מהם התעכב ונמשך עד מועד סיכום הביקורת, כלומר כשלוש שנים וחצי, ועלול להימשך עוד שנים. יש חשש כי שהייתם הממושכת של מפונים במבנים זמניים תפגע בשיקום שלהם ושל קהילותיהם.
2. חריגות ממדיניות התכנון ומהליכי התכנון
המינהלה עסקה בחלופות של דיור קבע שדרשו הליך תכנוני ממושך - תכנון הקמת יישובים חדשים או הרחבת יישובים על קרקעות שתכניות מתאר ייעדו אותן לשטחים פתוחים או לשמורות טבע.
נמצא שלא אחת דנה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה דרום בתכניות אף שהן טרם נבדקו כנדרש בידי לשכת התכנון המחוזית כדי לעמוד על יחסי הגומלין שלהן עם סביבתן ועם תכניות הגוברות עליהן בתוקפן, ובטרם תואמו התכניות כנדרש עם גופים אחרים.
3. עידוד מפונים להתיישב באזורי עדיפות לאומית
בסעיף 47 לחוק ההתנתקות נקבעו תמריצים למפונים שיבחרו להתיישב באזורי עדיפות לאומית. ואולם הועלה כי המינהלה פעלה למתן תמריצים גם למי שלא התיישבו באזורים אלה, ולכן התמריצים שניתנו למתיישבים באזורים אלה לא היו אפקטיביות.
גיבוש ואישור של הסכמים לדיור קבע של קבוצות מפונים
1. מתן סיוע ליישובים קולטים
(א) היעדר קריטריונים אחידים: סעיף 85(ד) לחוק ההתנתקות קובע כי ניתן לקבוע בהסכם, "כי ישולם ליישוב הקולט תשלום כמתחייב מהעתקת הפעילות או המגורים". נמצא כי המינהלה קבעה בכל הסכם סיוע שונה שכלל, בין היתר, שדרוג תשתיות, התחייבות לבנות מתקנים, מחיקת חובות, תשלומים, הסדרת שינוי מעמד היישוב - כל אלה ללא שמירה על עקרון השוויון בין מפונה למפונה ובין יישוב קולט למשנהו. הביקורת העלתה כי המינהלה לא קבעה אמות מידה לקביעת הסיוע שיינתן ליישוב הקולט מפונים. אמות מידה כאלה מתבקשות לפי כללי מינהל תקין, והצורך בהן גדֵל נוכח ההבדלים הרבים בין היישובים הקולטים ובין התנאים שהעמידו לקליטת מפונים.
(ב) תקנות שהוצאו על פי חוק ההתנתקות אפשרו שעלות הסדרת דיור קבע במסגרת קבוצתית תהיה שונה מעלות הפיצוי הפרטני. עם זאת, היה ראוי שהמינהלה תציג לממשלה את המשמעות התקציבית הכוללת של הפתרונות במסלול הקבוצתי, כדי שתוכל לעמוד על הפער בין עלותם ובין עלות הפיצוי הפרטני. ואולם הביקורת העלתה כי המינהלה לא הציגה לממשלה נתונים בעניין זה.
2. חישוב עלות הסכמי דיור הקבע
הועלה שבחישוב העלות של הסכמי ההעתקה שגיבשה המינהלה עם קבוצות מפונים ועם יישובים קולטים ואשר הציגה לוועדה המיוחדת לצורך אישור ההסכמים, לא נכללו מרכיבים אחדים הכרוכים בהוצאה מתקציב המדינה. עקב כך לא יכלה הוועדה המיוחדת לשקול את עלות הפיצוי המשוקללת לחבר בקבוצת המתיישבים לפי הסכם ההעתקה לעומת סכום הפיצוי הפרטני.
חשש לניגוד עניינים ועבודה פרטית ללא היתר
1. מנהל מרחב הצפון של המינהלה בעת ההתנתקות מר עמוס צוק פעל במסגרת תפקידו, בין היתר, בנוגע ליישובה של קבוצת משפחות מהיישוב חומש שבשומרון בקיבוץ יד חנה שבמרכז הארץ. הביקורת העלתה כי פעולותיו בעניין זה נעשו במצב ניגוד עניינים, מאחר שהוא היה בגדר נושה של הקיבוץ, ופעל בעניין הקיבוץ בלא שנעשה הסדר למניעת ניגוד העניינים.
2. באוגוסט 2004 הגיש מנהל המרחב בקשה לאישור לעבודה פרטית - בחברה שבבעלותו. נציבות שירות המדינה דחתה את הבקשה בינואר 2005 וקבעה כי על מנהל המרחב להפסיק את עבודתו בחברה שבבעלותו. אולם מנהל המרחב (שהיה העובד היחיד בחברה שבבעלותו) המשיך לעבוד במינהלה עד סוף אוקטובר אותה שנה ובה בעת היה בקשר עם שלושה מלקוחות החברה וסיפק להם שירותים.
סיכום והמלצות
בדצמבר 2008, שלוש שנים וארבעה חודשים לאחר מועד ההתנתקות, טרם היה דיור קבע ליותר מ-95% מהמשפחות שביקשו להצטרף למסלול הקבוצתי.
הביקורת העלתה שעבודת המטה שעשתה המינהלה לקראת הפינוי הייתה חלקית ולא מעמיקה; היא לא תועדה כהלכה, ואם התקבלו בה החלטות - גם הן לא תועדו. גם לא נקבעו כללים ואמות מידה שוויוניים, ברורים ושקופים בדבר הסיוע שאפשר לתת ליישובים הקולטים מפונים. היעדר עבודת מטה סדורה וראויה הוא פגם מהותי, והוא גורם נזק רב ועגמת נפש למפונים ומכביד על תקציב המדינה.
על הממשלה להורות על קביעת קווים מנחים אשר יחייבו כל גורם שלטוני לעשות עבודת מטה סדורה ומתועדת קודם לקבלת החלטות, ועל אחת כמה וכמה החלטות כבדות משקל ורגישות.
משרד מבקר המדינה ער ללחצים שבהם הייתה נתונה המינהלה ולקשיים שנתקלה בהם במילוי תפקידה. עם זאת, בהיעדר עבודת מטה מקדימה, מקיפה ומתועדת היא לא עשתה כל שניתן למזער את הפגיעה במפונים.