קידום שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים

​רקע כללי

האוטובוסים הם אמצעי התחבורה הציבורית המרכזי במדינת ישראל והם מהווים את עמוד התווך בתחום הסעת המונים. על פי נתוני משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה או המשרד), בשנה ממוצעת כ-13,000 נהגים המועסקים על ידי המפעילים השונים מבצעים כ-650 מיליון נסיעות נוסעים באמצעות כ-9,500 אוטובוסים הפועלים בענף. מפעילים אלה פועלים מכוח רישיונות קו שנתיים הניתנים לכל קו בנפרד. משרד התחבורה, באמצעות הרשות הארצית לתחבורה ציבורית (להלן - הרשות הארצית או הרשות), הוא מאסדר הענף ופועל לעידוד השימוש באוטובוסים ולשיפורו.

הממשלה, באמצעות המשרד והרשות הארצית, מאסדרת את הענף בכל הקשור לרישוי שירותי התחבורה הציבורית, אישור מסלולי נסיעה, מיקום תחנות ההסעה, תעריפי הנסיעה, רמת השירות הניתן לציבור וביצוע בקרות שונות על המפעילים כדי לוודא את עמידתם באיכות הביצוע וברמת השירות הניתנת לציבור הנוסעים. למשרד התחבורה מוקנות, על פי פקודת התעבורה [נוסח חדש], סמכויות בתחום הרישוי, קביעת התעריפים, הגדרת מאפייני הרשת, רמת השירות, הפיקוח והבקרה על כל הענף. הממשלה משקיעה סכומים ניכרים בפיתוחה ובקידומה של התחבורה הציבורית. בשנת 2016 הסתכמו ביצועי התקציב של הממשלה בסובסידיה להפעלת תחבורה ציבורית באוטובוסים בכ-4 מיליארד ש"ח.

בשנים 2013 עד 2017 עלה מספר הנסיעות באוטובוסים בכ-42%. הגורמים העיקריים לכך היו כמה פעולות של משרד התחבורה ושל הרשות שתרמו לעידוד השימוש באוטובוסים על ידי ציבור הנוסעים, בזה: העצמת הליך הפרטת הקווים; קידום רפורמת תעריפים כלל-ארצית; הפעלת כרטיס רב-קו בכלל מפעילי התחבורה הציבורית; גידול בתקציבי הסובסידיה המשולמים למפעילים; קידום טכנולוגיות תחבורתיות; הפעלת מרכז מידע ארצי ועוד. עם זאת, הגידול במספר הנסיעות הוא גם תוצאה של עליית הביקוש בגלל עליית הגודש בכבישי המדינה.

עד תחילת שנות האלפיים, כמעט את כל שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים נתנו אגד - אגודה שיתופית לתחבורה ציבורית בישראל (להלן - אגד) ודן - חברה לתחבורה ציבורית בע"מ (להלן - חברת דן או דן). בתחילת שנות האלפיים החלה הממשלה בהליך העברת אשכולות של קווי אוטובוסים מאגד ומדן למפעילים שנבחרו במכרזים של משרד התחבורה.

בהסכמים שהמדינה חותמת עם המפעילים נקבעים תנאי השירות אשר מחייבים את מפעילי התחבורה. תנאים אלה כוללים את מסגרת השירות שהם חייבים להעניק לנוסעים באשכולות שבאחריותם, במטרה להבטיח רמת שירות טובה ויעילה לנוסעים (להלן - רמת שירות).

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2017 - מרץ 2018 בדק משרד מבקר המדינה את נושא קידום שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה, בייחוד ברשות הארצית, באגף תקציבים במשרד האוצר ובכמה רשויות מקומיות.

הליקויים העיקריים

מכרזים לבחירת מפעילי התחבורה הציבורית והפעלתם

הרכב המשקלות הקיים במסגרת הקריטריונים לבחירת הזוכה במכרז להפעלת אשכול תחבורה ציבורית עלול לאפשר זכייה במכרזים להצעות זולות מספיק של מפעילים שסיפקו בעבר שירותים ברמה נמוכה. במהלך תקופת ההפעלה, הצעה זולה עלולה להגביר את הסיכונים של המפעילים ולפגוע ברווחיותם, שיובילו לפגיעה ברמת השירות לנוסע. 

שיטת התשלום למפעילים, כפי שהיא מעוגנת כיום בהסכמים בין המדינה לבינם, כוללת מרכיב עיקרי שמשולם על פי הנסועה בפועל של האוטובוסים באשכול, ומרכיב משני משתנה ומצומצם שמשולם בעיקר לפי כמות הנוסעים באוטובוסים. שיטת תשלום זו אינה מתמרצת את המפעילים להגדיל את כמות הנוסעים ולפעול לשיפור השירות. יצוין כי במשרד מבקר המדינה התקבלו תלונות על אי-עצירת אוטובוסים בתחנות.

מודל התחרות הקיים בענף הוא מודל של "תחרות על השוק" (באמצעות הליך מכרז לבחירת מפעיל לאשכול) ולא "תחרות בתוך שוק" (באמצעות מפעילים מתחרים באותו אשכול). היעדר תמריצים מספיקים למפעילים וכשלים שונים במערך הפיקוח והבקרה שמבצע משרד התחבורה על פעילותם פוגעים ביסודות המודל הקיים ואינם מבטיחים שהמפעילים יספקו שירותים על פי הנקבע ברישיונות. כמו כן, המשקל הגבוה הניתן להצעה הכספית של המפעילים במכרזים, מחייב אותם להגיש הצעה זולה יחסית כדי להגדיל את סיכוייהם לזכות בהליך המכרז. בשל כך ובשל הסיכונים התפעוליים הרבים שמאפיינים את תנאי ההתקשרות בין המפעילים למדינה עלולה לפגוע ברווחיות המפעילים, ובעקבות לכך, ולהביא לידי פגיעה בשירות.

ביצוע נסיעות בפועל בהתאם לתנאי ההסכם

מעיון בנתוני אי-ביצוע נסיעות בשנת 2017 עולה כי בחלק מ-24 האשכולות שנבדקו (מתוך 34 אשכולות פעילים) נמצאו חריגות רבות של אי-ביצוע נסיעות על פי הנקבע ברישיון הקווים, וכך לא עמדו מפעילים אלה ברמת השירות הנדרשת. בין היתר נמצא כי לא בוצעו מעל 330,000 נסיעות מתוך 13.7 מיליון (כ-2.4% מהנסיעות המתוכננות); מתוך 288 תצפיות חודשיות נמצאו חריגות ב-111 תצפיות; ב-3 אשכולות הייתה חריגה בכל אחד מחודשי השנה; בחודשי הקיץ והחגים החריגות רבות הרבה יותר. חריגות בהיקפים כאלה פוגעות בנוסעי התחבורה הציבורית ובאלה הסומכים עליה וזקוקים לה.

אף שבאשכולות מסוימים הייתה חריגה מהותית מרמת השירות הנדרשת, משרד התחבורה לא נקט באמצעים העומדים לרשותו על פי ההסכמים עימם. כמו כן, משרד התחבורה לא דרש הסברים מהמפעילים בנוגע לחריגות מהמתוכנן ואף לא קיים דיונים פנימיים לצורך הפקת לקחים בנושא.

פיקוח משרד התחבורה על התחבורה הציבורית

היקף הבקרות שמבצעות חברות הבקרה הוא כ-1.5% מכלל פעילות מפעילי התחבורה הציבורית. למרות שישנם דוחות הכוללים נתונים רבים, במשרד התחבורה אין מתקיימים דיונים שוטפים של אנשי המקצוע וההנהלה הבכירה בנוגע לניתוח של תוצאות דוחות הבקרה שמכינות עבורו חברות הבקרה ושל הממצאים העולים מהם. כמו כן, אין מתקיימים דיונים תדירים ומסודרים או תהליכי הפקת לקחים עם המפעילים השונים לצורך שיפור וייעול השירות בהתאם לממצאים שהועלו בדוחות אלה, וכן לפתרון בעיות שהעלו המפעילים בעקבות העבודה בשטח.

משרד התחבורה אינו משתמש במידע המלא המצוי במערכת "כל נתון" לצורך בקרה על פעילות המפעילים, אלא מסתפק בקבלת דוחות המתבססים על מידע מדגמי. היקף הפיקוח של המשרד אינו נותן תמונת מצב שלמה למקבלי ההחלטות על פעילות המפעילים, מאפשר חריגות רבות מתנאי הרישיון ואינו מאפשר התדיינות אפקטיבית מול המפעילים כדי לשפר את רמת השירות.

חסמים המונעים את שיפור השירות באוטובוסים

למרות המחסור הידוע זה שנים בתשתיות התומכות בתחבורה ציבורית, כגון מסופים, חניונים וחדרי מנוחה לנהגים, עד למועד סיום הביקורת, מרץ 2018, לא ניתן פתרון הולם לרוב החסמים המונעים את הפיתוח המערכתי של התשתיות האלה, ובעיקר לקושי להגיע להסדרים מתאימים עם הרשויות המקומיות השונות.

למרות הקושי הקיים באיתור שטחים מתאימים לתשתיות תח"צ, כגון שטחים לחניוני לילה ומסופי תפעול, משרד התחבורה הטיל אחריות זו על מפעילים. רוב המפעילים לא המציאו למשרד התחבורה לפני מועד תחילת ההפעלה בפועל מסמכים חתומים המסדירים חניוני לילה ומסופי תפעול, כפי שנדרש בהסכם. כמו כן, משרד התחבורה לא הסביר כיצד אישר למפעילים רבים להפעיל את השירות אף שלא שעמדו בתנאי המכרז ובסעיף בחוזה ההפעלה שבו הם מתחייבים להבטיח תשתיות אלו.

מחסור בנהגים

למרות הצורך והמודעות לפתור את בעיית המחסור הרב בנהגים בענף, הנובע בין היתר מעיכובים בתהליך ההכשרה, העדר תשתיות תומכות לשיפור תנאי העבודה וההעסקה של הנהגים, והגדלת שירותי התחבורה הציבורית, משרד התחבורה לא פעל עם הגופים הרלוונטיים, בין היתר משרד הבריאות, לקדם פתרון בשיתוף המפעילים לבעיית המחסור בנהגים. הדבר גרם לכך שהמפעילים השונים מתקשים לספק את היקף השירות שמשרד התחבורה עצמו קובע במכרזים ולשנותו ולשפרו בתקופת ההפעלה. המחסור בנהגים גורם להידרדרות השירות ואיכותו.

המחסור בנהגים והצורך לספק את השירות על פי הנקבע ברישיונות הקווים מקשה על המפעילים לספק את השירות בהתאם לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961. חריגה מתקנות אלו עלולה לפגוע ברמת הנהיגה של הנהגים, וכתוצאה מכך לסכן באופן חמור את בטיחות הנוסעים. 

אי-שוויון בהיקפי השירות ברמה הארצית

בפברואר 2016 הכינה הרשות הארצית סקירה השוואתית בין היקפי שירות התחבורה הציבורית ברשויות מקומיות בישראל. ב-65 מתוך 112 רשויות פריפריאליות ברמה כלכלית-חברתית נמוכה (לפי הגדרת הלמ"ס) היקף השירות קטן בשיעור של כ-31% מן הממוצע הכלל-ארצי.

ממסמך שהכינה הרשות ביולי 2016 לצורך הגדלה תקציבית עבור תוספות שירות בשנים 2017-2018 עולה כי 99 יישובים אינם מקבלים כל שירות אוטובוסים, אף שמרחקם מציר ראשי מצדיק הכנסת קו אליהם, וכי 238 יישובים נוספים מקבלים שירות אוטובוסים בתדירות נמוכה מהמינימום הנדרש לגודל היישוב.

עידוד השימוש בתחבורה ציבורית

תוכנית ייעודית בנושא מתן תמריצים לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית במקומות עבודה לא הוכנה, ותקצוב התוכנית ב-40 מיליון ש"ח לא בוצע בפועל; זאת למרות החלטת הממשלה ממאי 2013 לגבש תוכנית להפחתת השימוש ברכב פרטי בנסיעות לעבודה.

הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, שר התחבורה ושר האוצר טרם גיבשו את התוכנית לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית בהתאם להחלטות הממשלה בנושא, וממילא הגורמים המקצועיים במשרד התחבורה ובמשרד האוצר לא פעלו ולא גיבשו מדיניות מתאימה התנהלות זו פוגעת במשילות והיא בניגוד לכללי מינהל תקין.

ההמלצות העיקריות

על משרד התחבורה לפעול כדלהלן:

1. לבחון את המשקלות שהוא קבע במכרזים שערך בשנים האחרונות ולשקול את הצורך לשנותם כך שיזכו במכרז הצעות שיבטיחו את מתן שירות איכותי לנוסעים.

2. לשקול לשנות את שיטת תגמול המפעילים, ובין היתר את הצורך והכדאיות במתן תגמול גבוה יותר עבור כמות הנוסעים.

3. לקבוע במכרזים ובחוזים עם המפעילים תנאים שיצמצמו ככל האפשר את הסיכון ואי-הוודאות העלולים להכביד על המפעילים ולפגוע בתפקודם השוטף.

4. לפעול למיגור החריגות מתנאי השירות שנקבעו בהסכמים עם המפעילים ולמצוא להן פתרונות. בין היתר, יש לשקול כיצד להפחית את מספר החריגות בשירות בחודשי הקיץ והחגים, או לחלופין: לבדוק אם כמות הנסיעות המתוכננות בחודשים אלה נחוצות.

5. לאכוף את מדדי השירות כפי שמופיעים בהסכמים ולנקוט סנקציות כלפי מפעילים שאינם עומדים ברמות השירות הנדרשות. כמו כן, על משרד התחבורה לקיים ישיבות מקצועיות תדירות עם המפעילים ועם אנשי המקצוע במשרד לצורך תיקון הליקויים.

6. לעשות שימוש מקיף ויעיל במידע המצוי ברשותו וכן במידע המתקבל מחברות הבקרה לצורך ביצוע בקרות מקיפות ויעילות שיתרמו תרומה של ממש לאיכות ביצועי המפעילים ולשירות הניתן לציבור הנוסעים.

7. לפעול בהקדם להסרת חסמי התשתית המונעים את שיפור איכותו של השירות באוטובוסים. אם יהיה קושי ממשי לקדם את הנושא עקב היעדר הסכמות בין המשרד לבין הרשויות המקומיות, על המשרד לשקול פנייה לממשלה למציאת פתרונות מעשיים ולהמשיך את פעילותה לקידום הקמתן של רשויות מטרופוליניות.

8. לשקול לנהל ולתאם את נושא חסמי התשתית, המונעים פיתוח, באופן ישיר מול הרשויות המקומיות ומול גופי התשתית הרלוונטיים, ולא לחייב את המפעילים לדאוג לכך, וזאת כדי לטפל בנושא בצורה יעילה ומיטבית.

9. לעמוד על כך שהמפעילים יפעילו את הקווים בבטחה, בהתאם לחוק שעות עבודה ומנוחה, כדי למנוע פגיעה בבטיחות הנוסעים ושאר משתמשי הדרך.

10. לשפר באופן מהותי את שירותי התחבורה ליישובים שאינם מקבלים כל שירות וליישובים המקבלים שירות חלקי.

המחסור בנהגים מקצועיים מחייב את משרד התחבורה ואת משרד הבריאות למצוא פתרונות לייעול תהליך קבלת רישיון הנהיגה ולמניעת נשירה מיותרת של המעוניינים לעסוק בתחום במשך התהליך. לנוכח הסיבות הרבות לנשירה ולמחסור בנהגים, על משרד התחבורה בשיתוף הגופים הרלוונטיים לפעול לשיפור תנאי העבודה של הנהגים בענף.

סיכום

שירותי תחבורה ציבורית באמצעות אוטובוסים הם שירותים בסיסיים וחשובים ביותר לכלל תושבי המדינה לקיום תקין ולתפעולם השוטף של המשק והחברה. חשיבות זו נובעת בעיקר מההשפעה הרבה שיש לנגישות יעילה ואיכותית על קבוצות אוכלוסייה שונות, בעיקר על אוכלוסיות חלשות, וכן על המאמץ הלאומי להפחתת הגודש בכבישים. שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים הם חלק מרכזי בשירותי התחבורה הציבורית, שנועדו לספק לכל אזרח במידה שווה – ללא תלות באזור המגורים או ברמה החברתית-כלכלית – שירותים יעילים לצורך הניידות היום-יומית, הן ברמה הארצית והן בתוך המטרופולינים השונים, הן למרכזי תעסוקה והן ללימודים.

דוח זה העלה שבמקביל לפעולות משרד התחבורה להגברת השימוש בשירותי האוטובוסים במדינה, יש בהפעלת השירות ליקויים רבים ומשמעותיים. בין היתר, היעדר תמריצים מספקים וליקויים בפיקוח על פעילות המפעילים אינו מבטיח שהמפעילים מספקים שירותים מיטביים. כמו כן, המשקל הנמוך הניתן לאיכות השירות במכרזים לבחירת מפעילים עלול לאפשר זכייה של הצעה הכוללת רמת שירות מינימלית, אך זולה מספיק כדי לזכות בו. המשקל הגבוה הניתן להצעה הכספית של המפעילים במכרזים מחייב אותם להגיש הצעה זולה יחסית כדי להעלות את סיכוייהם לזכות בהליך המכרז, אך במקביל עולים הסיכונים לפגיעה ברווחיות המפעילים, ובעקבות זאת – לפגיעה בשירות לנוסע. עוד נמצא כי רמת השירות לאזרחים אינה אחידה בכל הארץ, וקיים מחסור בתשתיות חיוניות להפעלת שירותי אוטובוסים יעילים ואיכותיים. נוסף לכך, קיים מחסור חמור בנהגים, הפוגע בשירות ומאלץ את המפעילים להעסיק את הנהגים שעות מרובות ביום מתוך סיכון בטיחות הנוסעים. כמו כן נמצא כי חלק מהמפעילים לא עמדו בדרישות השירות שנקבעו בהסכמים עם המדינה, ונמצאו כשלים שונים במערך הפיקוח והבקרה של המשרד על המפעילים. 

על משרד התחבורה והרשות הארצית לבצע עבודת מטה מעמיקה, שבה ייבחן אופן הניהול של מערך מפעילי האוטובוסים על רבדיו השונים, ובכללם התמריצים למפעילים, אופן הפיקוח של המשרד ושל חברות הבקרה שהוא מעסיק, הצורך בשיפור ניכר של מדדי השירות לציבור הנוסעים והצורך בסיוע למפעילים בפתרון בעיות מערכתיות, כגון חסמי התשתית והמחסור בנהגים. כמו כן, על המשרד לדאוג להמשך השיפור בשירותי האוטובוסים באזורי הפריפריה, שבהם השימוש בתחבורה הציבורית, בייחוד באוטובוסים, הוא בעל חשיבות יתרה.