תקציר
רקע כללי
גז פחמימני מעובה (להלן - גפ"ם) הוא תערובת של גזים המופקים מנפט גולמי שבה נעשה שימוש ביתי, חקלאי ותעשייתי. הגפ"ם מסופק לצרכני הקצה באמצעות מכלי גפ"ם מיטלטלים, או מכלי גפ"ם נייחים המוטמנים בהטמנה תת-קרקעית או על-קרקעית (להלן - צוברי גפ"ם).
יש היבטים בטיחותיים חשובים לעיסוק בגפ"ם ובמתקני גפ"ם. שימוש בלתי מבוקר במתקני גפ"ם או פגיעות בצנרת גז עלולים לגרום לדליפות גז, לפיצוצים, לדליקות, לחנק ולהרעלות גז.
חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989, (להלן - חוק הגז) מסדיר - באמצעות צווים ותקנות של שר האנרגייה - את בטיחות הטיפול בגפ"ם בכל שלביו (לרבות בטיחות העבודה במתקניו), ואת רישוי המתקנים, ספקי הגז והעוסקים בעבודות גז. החוק גם קובע את סמכויות האסדרה (הרגולציה), הפיקוח והאכיפה בענף הגפ"ם.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-נובמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את מעורבותן של הרשויות המקומיות בפיקוח ובבקרה הן על הטמנת צוברי גפ"ם, הן על מחסני גפ"ם ומחסני עזר המשמשים לאחסונם ולמילוים של מיכלי גפ"ם מיטלטלים (להלן גם - בלוני גפ"ם) בתחומן של הרשויות המקומיות.
הביקורת הנוגעת לצוברי גפ"ם נעשתה בעיריות אשדוד, אשקלון, באר שבע, חדרה, חיפה, נצרת, פתח תקווה, קריית אתא, שדרות ותל אביב-יפו ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה שלהן (להלן - הוועדות המקומיות), וכן במועצות האזוריות מבואות החרמון ומטה אשר ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה הגליל העליון וחבל אשר.
במסגרת הבדיקה נשלח שאלון למדגם מייצג אשר כלל 61 רשויות מקומיות, וזאת לצורך איסוף מידע בדבר הפיקוח והבקרה על הטמנת צוברי גפ"ם בתחומן (להלן - השאלון). 54 (כ-89%) מהרשויות המקומיות ענו על השאלון. בדיקות השלמה נעשו במשרד האנרגייה, במינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה), במשרד להגנת הסביבה, ברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות) ובמכון התקנים הישראלי.
הליקויים העיקריים
אסדרת הסמכויות לטיפול בגפ"ם
למרות הצעת ההחלטה שהוגשה לממשלה עוד ביוני 2012, ולפיה יש לרכז במשרד האנרגייה את כל הסמכויות הנדרשות להסדרת העיסוק בגפ"ם, במועד סיום הביקורת בנובמבר 2018, טרם התקבלה בממשלה החלטה סופית ומחייבת להעברת הסמכויות לידי משרד האנרגייה כפי שהוצע.
ניהול המידע על צוברי גפ"ם הטמונים בתחומי הרשויות המקומיות
ל-70% מהרשויות המקומיות אשר השיבו על השאלון - אין מאגר נתונים מרוכז על מספרם ועל מקומם של צוברי הגפ"ם הטמונים בתחומן, דרישות הדין בתחום הטיפול בגפ"ם אינן ברורות להן, וטיפולן בנושא הגפ"ם לוקה בחוסר אחידות.
במשרד האנרגייה ובמשרד העבודה (שהם הגורמים המאסדרים העיקריים בתחום הגפ"ם) אין מידע שלם ומרוכז על מספרם, על מקומם ועל תקינותם של צוברי הגפ"ם ברחבי הארץ. גם לרשות הכבאות - הממלאת תפקיד מרכזי בטיפול באירועים הקשורים לחומרים מסוכנים (ובהם גפ"ם) - אין מסד נתונים או מידע מרוכז על מקומם ועל תקינותם של צוברי הגפ"ם.
נוכח קיומם של היבטים שונים הנוגעים לשימוש במידע שבידי משרד האנרגייה, ביניהם סיכונים ביטחוניים ושיקולי אבטחת מידע, משרד האנרגייה אינו משתף את הרשויות המקומיות ואת רשות כבאות במידע הנמצא ברשותו בדבר מספרם, מקומם ותקינותם של צוברי הגפ"ם, או בדבר מידת בטיחותם של מתקני הגפ"ם.
תכנון ובנייה - היתרי בנייה להטמנת צוברי גפ"ם
היעדר היתרי בנייה להטמנת צוברי גפ"ם מהוועדה המקומית בבנייה קיימת: כ-77% מהוועדות המקומיות ברשויות המקומיות שהשיבו על השאלון לא הנפיקו היתרי בנייה להטמנת צוברי גפ"ם בבניינים קיימים.
הוועדות המקומיות האמורות לא אכפו את חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), ואת התקנות שהותקנו מכוחו, ולא דרשו מחברות הגז אשר הטמינו צוברי גפ"ם בבניינים קיימים להסדיר את היתרי הבנייה כנדרש.
אישורי משרד העבודה להטמנת צוברי גפ"ם: בבואו לקבוע אם לאשר בקשות להטמנת צובר גפ"ם משרד העבודה אינו מוודא שהן הוגשו גם לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לצורך קבלת היתר בנייה.
בוועדות המקומיות של עיריות אשדוד, אשקלון, חדרה, קריית אתא, שדרות ותל אביב-יפו תויקו חלק מאישורי משרד העבודה להטמנת צובר גפ"ם בתיקי הבנייה של בניינים קיימים, וזאת מבלי שהן בדקו אם ניתן היתר בנייה כנדרש או דרשו להגיש בקשה למתן היתרי בנייה לצוברים שנמצא כי הוטמנו ללא היתר כנדרש. בחלק מהוועדות המקומיות אישורי משרד העבודה נאספו במרוכז ולא תויקו בתיק הבנייה המתאים.
היעדר אישור על תקינותה ובטיחותה של הטמנת צוברי גפ"ם בבנייה חדשה: בתיקי הבנייה של מבנים שנבנו בשנים האחרונות בתחומי הרשויות המקומיות שנבדקו לא נמצאו דרישות מטעם חלק מן הוועדות המקומיות להמציא להן אישור של מעבדה מאושרת לכך שמערכת הגז המרכזית - על מכליה, מתקניה ואבזריה - הותקנה כנדרש על פי תקן ישראלי (להלן - ת"י 158).
חלק מן הוועדות המקומיות אינן בודקות בשטח, שצוברי הגפ"ם הוטמנו בהתאם לאישור מפקח עבודה של משרד העבודה, בכל הנוגע למרחקי הבטיחות אשר נקבעו בתוכנית המצבית שהוגשה לאישור משרד העבודה עוד לפני מתן היתר הבנייה, לפני שהן נותנות תעודת גמר למבנים חדשים בתחום אחריותן.
אישור מעבדה מאושרת לפי ת"י 158: בדיקות המעבדות אינן מתבצעות כנדרש בת"י 158, שכן בפועל לא ניתן לבדוק במסגרתן את העמידה בדרישות לפי כל סעיפי התקן לאחר הטמנת הצובר. חלק מאישורי המעבדות כוללים הערות נלוות שאינן קשורות לסעיפי הבדיקה הנדרשים בתקן, ולא ברור אם הערות אלו אכן משפיעות על ההחלטה לאשר כי המבנים עומדים בתנאי התקן.
רישיון מטעם מנהל בטיחות הגז במשרד האנרגייה למחסני גפ"ם
משרד האנרגייה אינו נוהג לעדכן את הרשויות המקומיות על החלטתו לבטל (או שלא לחדש) רישיון הפעלה של מחסן גפ"ם.
רישיונות עסק לעסקים שבתחומם הותקן צובר גפ"ם ללא היתר מאת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה
במהלך הבחינה אם המבנה שבו מנוהל העסק נבנה על פי היתר בנייה ובהתאם לתנאיו (לצורך מתן היתר לרישוי עסקים), הרשויות המקומיות אינן מתייחסות להטמנת צובר גפ"ם ללא היתר בנייה כאל עבירת בנייה. למשל ברישיונות עסק לחדרי אירוח במועצות האזוריות מבואות החרמון וברישיונות עסק ללולים - במועצה האזורית מטה אשר.
ההמלצות העיקריות
על משרד האנרגייה ועל משרד העבודה להמשיך לקדם את העברת הסמכויות בתחום הטיפול בגפ"ם ממשרד העבודה למשרד האנרגייה כדי לרכזן במשרד האנרגייה וכן לסיים את חקיקת חוק הגז הפחמימני המעובה, התשע"ט-2018.
עד להשלמת הליכי החקיקה של חוק הגז הפחמימני המעובה, התשע"ט-2018, על משרד האנרגייה לבחון את האפשרות לשתף בהקדם האפשרי את הרשויות המקומיות ואת רשות הכבאות בממצאיו של מיפוי הצוברים הארצי לעניין מקומם ובטיחותם של צוברי הגפ"ם בתחומן של הרשויות המקומיות - והכול, בכפוף לדין בדבר העברת מידע בין גופים ציבוריים ולקבוע הסדרים שיבטיחו ככל הניתן שמירה על סודיות המידע. על הרשויות המקומיות לפעול לקבלת המידע ממשרד האנרגייה וחברות הגז באופן נמרץ - לאחר הסדרתו של הנושא.
על כל הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה שלהן, לבצע פעולות פיקוח לשם איתור כל צוברי הגפ"ם שהטמינו חברות הגז במבנים קיימים בתחומן ללא היתר בנייה, ולאכוף את הוראות חוק התכנון והבנייה החלות בעניין זה.
על הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לבחון את האישורים להטמנת צוברי גפ"ם המתקבלים במשרדיהן, ולוודא כי נוסף על אישור ממשרד העבודה הגיש ספק הגז לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בקשה להיתר בנייה כדין.
על משרד האנרגייה לסייע לרשות הלאומית להסמכת מעבדות בהנחיית המעבדות המאושרות לבדוק את מתקני הגפ"ם בהתאם להוראות ת"י 158. על הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לדרוש ממבקשי ההיתר את אישור המעבדה על עמידה בתנאי התקן הישראלי של הטמנת צובר הגפ"ם קודם שייתנו תעודת גמר. כמו כן עליהן לבדוק את מרחקי הבטיחות שנקבעו במפה המצבית בשלב ההטמנה בפועל, וזאת כדי לוודא כי צוברי הגפ"ם בתחומן מוטמנים במקום שנקבע במפה.
על משרד האנרגייה לעדכן באופן שוטף את הרשויות המקומיות בכל החלטה שלו לבטל (או שלא לחדש) רישיון לאחסנת גפ"ם, שכן רישיון זה הוא תנאי הכרחי לעניין רישיון העסק מטעם הרשות המקומית.
על המועצות האזוריות מבואות חרמון ומטה אשר להתנות את חידושו של רישיון העסק לכל עסק שבו הוטמן צובר גפ"ם בהסדרת היתרי הבנייה של הצוברים שהוטמנו בהם.
סיכום
לעיסוק בגפ"ם ובמתקני גפ"ם יש היבטים בטיחותיים חשובים ומשמעותיים. שימוש בלתי מבוקר במתקני גפ"ם או פגיעות בקווי גז עלולים לגרום לדליפות גז, לפיצוצים, לדליקות, לחנק ולהרעלת גז המסכנים לחיי אדם. הביקורת העלתה כי תחומי האחריות, הסמכויות וחלוקת התפקידים בין הגורמים המאסדרים בתחום אינם ברורים דיים ומקשים את הפיקוח הנדרש בתחום.
באחריות הרשויות המקומיות ורשות הכבאות להבטיח (בין היתר) כי יהיה בידיהן כל המידע על עבודות בתחום הגז הנעשות בתחומן ועלולות להשפיע על בריאות התושבים, בטיחותם וביטחונם.
בביקורת נמצאו ליקויים בטיפולן של הרשויות המקומיות והועדות המקומיות שלהן בעניין הפיקוח והבקרה על צוברי גפ"ם ועל מחסני גפ"ם הנמצאים בתחומן. ליקויים נמצאו גם בפעילותם של המשרדים המאסדרים - משרד האנרגייה ומשרד העבודה.
בתחום הטיפול בגפ"ם קיימים פערים הן בדבר הדרישות הן בדבר התיאום הנחוץ בין הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה והרשויות המקומיות ובין משרדי הממשלה, וזאת בעיקר לגבי הנפקתם של היתרי בנייה לצוברי גפ"ם ורישיונות עסק למחסני גפ"ם ולעניין העברת המידע הרלוונטי לצורך פעילות הפיקוח והבקרה של הרשויות המקומיות.
על משרד האנרגייה ועל משרד העבודה לפעול לתיקון הליקויים שצוינו בדוח זה בנוגע לתחומי אחריותם וסמכותם. רשות הכבאות, הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה חייבות לפעול בתחומי סמכותן בנושאי תכנון ובנייה ורישוי עסקים.