רקע כללי
ים המלח עשיר במינרלים שונים, ובהם אשלג. בהפקתו של האשלג עוסקת חברת מפעלי ים המלח בע"מ (להלן - מי"ה). הזכויות של מי"ה להשתמש במשאבי הטבע המצויים בים המלח מוסדרות בשטר זיכיון, שעוגן בשנת 1961 בחוק זיכיון ים המלח, התשכ"א-1961. הפקת האשלג נעשית מבְּרֵכה גדולה המצויה באגן הדרומי המיובש של ים המלח (להלן - בְּרֵכה 5 או הבְּרֵכה). הבְּרֵכה מקבלת את מימיה מים המלח עצמו, באמצעות תעלת הזנה ותחנת שאיבה גדולה.
בשל הפקת האשלג שוקע מלח בתחתית הבְּרֵכה, ועקב כך עולה מפלס המים בה בכ-20 ס"מ בשנה, ועולה גם מפלס מי התהום. העלייה במפלס המים בבְּרֵכה עלולה לגרום להצפת החוף ובתי המלון המצויים בו ואף לסכן תשתיות לאומיות ואזוריות. עקב עליית מפלס מי הבְּרֵכה (להלן - הבעיה) הקימה מי"ה, בשיתוף הממשלה, לאורך הצד המערבי של הבְּרֵכה סוללות, ואלה הוגבהו במשך השנים עם עליית המפלס. ואולם מדובר בפתרון זמני, מכיוון שלא ניתן להגביה את הסוללות ללא הגבלה. כמו כן, דחיית פתרון קבע לבעיה גורמת לאי-ודאות בנוגע לעתיד האזור, דבר שבין היתר אינו מאפשר ליישובים ולבתי המלון המצויים בו לתכנן וליישם תכניות ופעילויות ארוכות טווח.
מספטמבר 1998 קיבלה הממשלה כמה החלטות שעניינן מציאת פתרון קבע לבעיה. בין היתר היא החליטה במרץ 2008 להקים את החברה הממשלתית להגנות ים המלח בע"מ (להלן - חל"י); השר האחראי לחל"י הוא שר התיירות. בשנת 2009 העריכה חל"י כי הנזק שייגרם למשק עד שנת 2030 (השנה שבה יפקע הזיכיון הנוכחי של מי"ה) עקב הצפת חוף ים המלח והפסקת התיירות באזור, יסתכם בכ-2.4 מיליארד ש"ח בערכים מהוונים לשנת 2009. החישוב לא כלל את הנזק הגדול שייגרם למשק עקב הפגיעה בתשתיות המצויות באזור, ובכלל זה בכביש 90.
בינואר 2012 אימצה הממשלה את החלטת ראש הממשלה כי הפתרון ארוך הטווח לבעיה הוא ביצוע קציר מלח מלא בבְּרֵכה. הקציר נועד לגרד מתחתית הבְּרֵכה את השכבה העליונה של המלח שהצטבר, ובכך למנוע עלייה נוספת של המפלס. עוד קבעה הממשלה כי מי"ה היא שתהיה אחראית לתכנון קציר המלח המלא (להלן - הפרויקט או פרויקט קציר המלח המלא), לקידום אישורו של הפרויקט בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (להלן - הוות"ל) וכן לקידום אישור הקמתה של תחנת השאיבה החדשה של מי"ה בוועדה זו. ביולי 2012 חתמה ממשלת ישראל על הסכם עם מי"ה לביצוע הפרויקט (להלן - ההסכם או הסכם הקציר). בהסכם נקבע שמי"ה תממן 80% מעלות הפרויקט.
על פי ההסכם, בעקבות פרויקט קציר המלח המלא בבְּרֵכה, כהגדרתו בהחלטת הממשלה מינואר 2012 בעניין זה (להלן - החלטת הממשלה מינואר 2012) , לא יעלה מפלס המים בבְּרֵכה 5 מתחילת שנת 2017 על גובה של 15.1+ מ', על פי שיטת המדידה הנהוגה במי"ה , וגובה הסוללות המקיפות את הבְּרֵכה לא יעלה על 16.5+ מ', על פי שיטת מדידה זו. כמו כן נקבע בהסכם שיעור התמלוגים שתשלם מינואר 2010 מי"ה למדינה מרווחיה בגין הפקת כלוריד האשלג (להלן - האשלג) מים המלח.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החלטת הממשלה מינואר 2012. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר, במשרד התיירות, בחל"י ובוות"ל. בדיקות השלמה נעשו במכון הגיאולוגי לישראל (להלן - המכון הגאולוגי) ובמשרד להגנת הסביבה.
הליקויים העיקריים
היעדר הגדרה של יעדים לפרויקט ושל אבני דרך ליישומם
אמת המידה שנקבעה להשלמת הפרויקט - השגת מפלס של 15.1+ מ' בבְּרֵכה 5 בינואר 2017 - אינה יכולה לשמש סימן לעמידה ביעדי הפרויקט, שכן על פי הנתונים שהיו לפני מקבלי ההחלטות לפני קבלת החלטת הממשלה מינואר 2012 ולפני החתימה על ההסכם, יושג יעד זה גם אם לא יתבצע קציר.
בהחלטת הממשלה מינואר 2012 נקבעה אבן דרך אחת ומועד להשגתה - מתן תוקף על ידי הממשלה לתכנית לביצוע הפרויקט (לרבות הקמת תחנת השאיבה של מי"ה) ותאריך היעד לכך. אף שמדובר בפרויקט נרחב ומורכב של פיתוח תשתיות הכולל כמה שלבים והצפוי להימשך כמה שנים, לא נקבעו בהחלטת הממשלה או בתכנית המחייבת את מי"ה, שהייתה אמורה להיגזר מההחלטה, אבני דרך נוספות ולוחות זמנים להשגתן. אבני דרך כאלו אף לא נקבעו בהסכם הקציר, והיעדרן אינו מאפשר מעקב יעיל אחר התקדמות הפרויקט. כמו כן, לא נקבעו בהסכם סעיפים שיבטיחו למדינה פיצוי במקרה של אי-ביצוע הפרויקט או דחייתו, כגון תשלום ריבית פיגורים או קנסות, וכן פיצויים על נזקים שעלולים להיגרם כתוצאה מעיכוב בביצוע הפרויקט.
התאריך האחרון למתן תוקף לתכנית לביצוע הפרויקט - 30.6.13 - לא היה מקובל על חל"י והוות"ל, וספק רב אם היה ניתן לעמוד בו. בפועל, רק בסוף דצמבר 2015 הסתיימו הליכי התכנון והאישור של התכנית בוות"ל, ואולם במועד זה, כשנתיים וחצי לאחר המועד שנקבע לכך, עדיין לא נתנה הממשלה לתכנית לביצוע הפרויקט תוקף.
המשמעויות הכספיות של שינוי מתווה הפרויקט ושל העיכובים בביצועו
להחלטת הממשלה מינואר 2012 ולהסכם שנחתם עם מי"ה לגבי מתווה הפרויקט יש משמעויות כספיות ניכרות בנוגע לשני רכיבים עיקריים: (א) המימון והביצוע של הפרויקט (קציר המלח המלא); (ב) שיעור התמלוגים שמשלמת מי"ה למדינה ממכירות האשלג שהיא מפיקה מים המלח. ההחלטה וההסכם אמורים להביא בין היתר להגדלת חלקה של המדינה ברווחי מי"ה וחברת האם שלה - חברת כימיקלים לישראל בע"מ (להלן - כי"ל).
עד סוף שנת 2014 הגיעה העלות המצטברת של ביצוע הפרויקט ל-93 מיליון ש"ח, שהם כ-6.1% בלבד מהעלות המתוכננת עד מועד זה לפי החלטת הממשלה, וכ-1.4% בלבד מהעלות הכוללת של הפרויקט. הדבר מצביע על עיכוב ניכר בביצוע הפרויקט, לעומת הנקבע בהחלטת הממשלה.
במרץ 2013, כשבעה חודשים בלבד לאחר חתימת הסכם הקציר, התברר לוות"ל, לחל"י ולמשרד האוצר שמי"ה עומדת לשנות את מתווה הפרויקט. נציגי משרד האוצר וחל"י לא התנגדו לשינוי במתווה הפרויקט ולא הבהירו למי"ה את ההשפעות שיהיו לכך על מועד השלמתו.
מתווה הפרויקט שאושר בוות"ל (להלן - התכנית המאושרת) שונה במידה ניכרת ממתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה. התכנית המאושרת כוללת שני שלבים חדשים, וכמו כן נקבע בה כי הקמת התשתיות הדרושות לביצוע הפרויקט, שהייתה אמורה להסתיים על פי החלטת הממשלה בשנת 2016, תסתיים לאחר שנת 2024, וכי ביצוע הקציר יתחיל בשנת 2017. התועלת שתפיק מי"ה משינוי המתווה גדולה בהרבה מהתועלת שתפיק מכך המדינה - דבר שיש לו מבחינת המדינה ומי"ה משמעות כספית של מאות מיליוני ש"ח.
לא נמצא כי הגורמים הממשלתיים הקשורים לפרויקט - משרד האוצר וחל"י - שהיו מודעים לכוונה לקדם אותו במתווה השונה במידה ניכרת מהמתווה שאישרה הממשלה - דיווחו על כך לשרים הממונים עליהם, כדי שהשרים יפעלו לקיום דיון בממשלה בעניין שינוי המתווה. זאת ועוד, גורמים אלה, וכן המשרד להגנת הסביבה, לא עשו זאת גם לאחר שמליאת הוות"ל אישרה את הפקדת התכנית המאושרת.
על פי המתווה החדש של הפרויקט, יידחו ההשקעות בגינו בשנים רבות, והנכסים הקבועים שתרכוש מי"ה לשם ביצועו יצברו פחת מועט עד תום תקופת הזיכיון. עקב כך תחויב המדינה על פי שטר הזיכיון וההסכם לשלם למי"ה בגין נכסים אלה סכומים גבוהים בהרבה מהסכומים שהייתה אמורה לשלם לה לפי המתווה שאישרה הממשלה. במסגרת עבודת המטה שתיעשה לקראת קביעת בעל הזיכיון החדש, יש לתת את הדעת על כך וכן לוודא קיום תנאים שווים לכל המתמודדים בהליך שיתבצע, על מנת לשמור על עקרון התחרות ההוגנת.
עיכוב בתהליך לאישור מיקומה של תחנת השאיבה של מי"ה
הקמתו של מתקן שאיבת מים עבור מפעל תעשייתי, חשוב ככל שיהיה, אינה אמורה להיות מקודמת בוות"ל. אף שאין מתחייב קשר בין הקמת מתקן השאיבה לפרויקט קציר המלח המלא, השתמשה הממשלה בסמכויות שהוקנו לה בעניין זה בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), והחליטה בינואר 2012 כי גם תחנת השאיבה החדשה של מי"ה היא פרויקט של תשתית לאומית, ולכן יש לקדם אותה בוות"ל.
רוב הדיונים שהתקיימו בוות"ל בעניין הפרויקט עסקו בתחנת השאיבה החדשה של מי"ה. למעשה, העיכוב הניכר באישור התכנית לביצוע הפרויקט ואי-עמידת הוות"ל במועד שקבעה הממשלה לאישור תכנית זו (30.6.13), נגרמו בעיקר בשל ניסיונה של הוות"ל למצוא את המקום המתאים להקמת תחנת השאיבה החדשה. יצוין כי לגבי הפרויקט ורכיביו, אין הבדל רב בין החלופה הראשונה למיקום תחנת השאיבה שעליה הוחלט באוקטובר 2012, לבין החלופה שנבחרה שנתיים אחר כך. בעניין זה יצוין כי בדצמבר 2015 עדיין לא סיימה הוות"ל את עבודתה לגבי הפרויקט, שכן בתכנית המאושרת עדיין לא ניתן מענה לנושאים סביבתיים שונים הקשורים לביצועו.
מעקב ובקרה
משרד התיירות אחראי לתכנון ולפיתוח תשתיות תיירותיות ולעידוד תיירות מחו"ל ותיירות פנים, והשר העומד בראשו אחראי לפעילותה של חל"י. ואולם למרות זאת, לא ביצע המשרד מעקב מסודר אחר התקדמות הפרויקט. בתכניות העבודה של המשרד לשנת 2014 לא הוצגו יעדים ומדדי תפוקה הנוגעים לפרויקט.
מאחר שממשלת ישראל החליטה להטיל על גוף פרטי (מי"ה) את ביצועו של הפרויקט, שהוא פרויקט תשתית לאומית, נדרש ממנה לקבוע מנגנונים שיאפשרו לפקח כראוי על הביצוע. ואולם בפועל הוטלו על חל"י תפקידים מוגבלים יותר לגבי הפרויקט, והיא אינה מפקחת על ביצועו, אלא מלווה אותו בלבד. בתכניות העבודה של חל"י ובדוחות הביצוע שצורפו להן לא נקבעו מדדים כמותיים ברורים שיהיה אפשר ללמוד מהם על התקדמות הפרויקט, כמו מספר פעולות הביקורת המתוכננות להתבצע ומועדי ביצוען.
אף שחל"י ידעה כאמור כבר ממרץ 2013 על כוונת מי"ה לשנות את מתווה הפרויקט ואף לדחות את המועד שבו יוחל בביצועו, לא דיווחו על כך נציגיה למשרד התיירות. הם גם לא דיווחו על כך לשר התיירות בפגישות שקיימו עמו בנושא הפרויקט במאי 2013, באוקטובר 2014 ובמרץ 2015.
ההמלצות העיקריות
על משרד האוצר וחל"י לבחון את הממצאים שהועלו בדוח זה, לרבות הממצאים לגבי הפערים בין המתווה החדש של הפרויקט ובין המתווה על פי החלטת הממשלה מינואר 2012, ולהביא מוקדם ככל האפשר את הדברים לידיעת השרים הממונים, על מנת שהשרים יוכלו לשקול את הצעדים המתחייבים מכך, לרבות העלאת הנושא לדיון מיוחד בממשלה.
בעת הבאת התכנית המאושרת לדיון בוועדת השרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור, מן הראוי להציג לפני השרים את מתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה ואת ממצאי דוח זה, לרבות בנוגע לשינויים במתווה ולהשפעות שיש לכך על לוחות הזמנים ועל היבטים כספיים, ובנוגע להשגות שיש למשרד להגנת הסביבה על התכנית - על מנת שהשרים יוכלו לבחון את מכלול ההיבטים הנוגעים לתכנית.
על הגורמים הממשלתיים הקשורים בפרויקט - משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י - להקפיד על כך שבהחלטות שיתקבלו בעתיד בעניין פיתוח תשתיות וביצוע פרויקטים לאומיים, ועד כמה שניתן גם בהחלטות שיתקבלו לגבי הפרויקט, ייקבעו יעדים ברורים ומדידים ואבני דרך שיאפשרו ביצוע מעקב ראוי אחר התקדמות הביצוע.
על משרד התיירות להגביר את מעורבותו בפרויקט, ובכלל זה לבצע פיקוח מסודר על פעילותה של חל"י ועל התקדמות הפרויקט. מן הראוי שתכנית העבודה של משרד התיירות תכלול מדדים כמותיים הקשורים לפרויקט, כדי שיהיה אפשר ללמוד על פיהם על מידת התקדמותו.
על משרד התיירות ומשרד האוצר להביא בהקדם להכרעת הממשלה את היקף אחריותה של חל"י לפיקוח על ביצוע הפרויקט. על פי הכרעה זו יהיה אפשר לגבש, בתיאום עם מי"ה, מסמך הקובע את דרכי הפיקוח של חל"י על ביצוע הפרויקט.
על הוות"ל להקפיד על תיעוד של דיונים המתקיימים במסגרתה, ובייחוד דיונים שבהם נמסר מידע חשוב העשוי להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות שלה, ולבחון ביסודיות את עמדתם של הגורמים המקצועיים המסייעים לה בעבודתה. על המכון הגאולוגי להקפיד גם הוא על תיעוד מסודר של הדיונים שבהם נציגיו משתתפים ולהציג את עמדותיו בבירור לפני מקבלי ההחלטות בנוגע לכל הליך שהוא שותף לו.
סיכום
הצורך למצוא פתרון לעליית מפלס מי הבְּרֵכה היה ידוע עשרות שנים. ואולם הועדף לדבוק בפתרון זמני, פשוט וזול (הקמה של סוללות חוף והגבהה שלהן בעת הצורך), ולא הוחלט על פתרון קבע שייתן מענה ארוך טווח לבעיה. פעילות מואצת של הממשלה בנושא נעשתה רק משנת 2006, לאחר שמבקר המדינה פרסם דוחות ביקורת בנושא ולאחר שהבעיה החמירה מאוד, ובייחוד בעקבות דיונים שהתקיימו בעתירה שהוגשה לבג"ץ.
החלטת הממשלה מינואר 2012 על ביצוע הפרויקט כפתרון קבע לבעיה הביאה לדחייתה של העתירה. הנסיבות שבהן התקבלה החלטת הממשלה, קשרי הגומלין בין ממשלת ישראל לבין מי"ה וכי"ל, התקרבות המועד שבו יפוג הזיכיון שקיבלה מי"ה להפיק משאבי טבע מים המלח והצורך להחליט על בעל הזיכיון הבא - כל אלה נותנים משנה תוקף לצורך ליישם את ההחלטה כלשונה ולבצע מעקב אשר יבטיח זאת. ואולם ביקורת זו העלתה כי נעשו שינויים ניכרים במתווה הפרויקט שנקבע בהחלטה, ובעקבותיהם יתחיל קציר המלח באיחור ניכר ויתפרס על פני שנים רבות יותר מהמתוכנן, בלי שניתן להצביע על מועד סיומו - וכל זאת בלא שהדבר הובא לידיעת הממשלה ולאישורה. יודגש כי לסטייה מהחלטת הממשלה לגבי מתווה הפרויקט יש משמעויות כספיות, לרבות לגבי התמורה שיידרשו לשלם מי שיבקשו לקבל את הזיכיון הבא, לאחר פקיעת תוקפו של הזיכיון הנוכחי בשנת 2030. משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י, שתפקידם היה בין היתר להתריע בהקדם על שינוי המתווה של הפרויקט, על העיכוב הרב בתחילת ביצועו ועל ההשפעות הניכרות שיש לכך, לא מילאו את תפקידם בעניין זה כנדרש.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בפרויקט בהיקף כספי ניכר מאוד, שלביצועו יש השפעה רבה על אזור ים המלח, מחייב האינטרס הציבורי שהוא יבוצע על פי לוח הזמנים שקבעה הממשלה. לכן על משרדי האוצר והתיירות ועל חל"י לפעול בדחיפות לקיום דיון יסודי בממשלה בעניין זה. בדיון זה עליהם להציג לפני הממשלה את כל המידע הרלוונטי, לרבות הממצאים שהועלו בדוח ביקורת זה בעניין השינויים הניכרים שבוצעו במתווה הפרויקט וההשפעות הכספיות שיש לכך על מכלול היחסים בין כי"ל ומי"ה לבין המדינה, ולבקש מהממשלה להחליט, על בסיס המידע שיוצג, אם המתווה החדש מקובל עליה, ואם כן - באילו תנאים. יוזכר כי בג"ץ ביקר בהחלטתו את תפקודה של הממשלה בנושא והשאיר לעותרים פתח לשוב ולפנות אליו אם תשתהה הממשלה ביישום החלטתה על פתרון הקבע.