כללי
1. ב-27.1.04 התקיימו בחירות לראשות 15 מועצות אזוריות . בשבע מועצות אזוריות נוספות , שבהן התמודד מועמד יחיד, הוכרז המועמד כזוכה בבחירות.
2. באותו מועד התקיימו בחירות גם בשתי מועצות אזוריות ביהודה ובשומרון: הר חברון וערבות הירדן. במועצה האזורית גוש עציון הוכרז המועמד היחיד שהתמודד כזוכה בבחירות. הבחירות התקיימו בהתאם לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981, שבו אומצו, בין היתר, הוראות חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993, כפי תוקפו בישראל.
3. לפי סעיף 23(א) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן – החוק), על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר מתום שמונה חודשים אחרי הבחירות לראשי מועצות אזוריות, דין וחשבון בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של המועמדים שהשתתפו בבחירות.
4. בדוח זה מצוינות תוצאות ביקורת החשבונות של 55 המועמדים שהשתתפו בבחירות, ב-25 המועצות האזוריות האמורות.
5. בחוק נקבע, כי על נציגי המועמדים למסור למבקר המדינה את החשבונות והדוחות הכספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותם ושלמותם, וכן בדבר ניהול מערכת החשבונות לפי הנחיות מבקר המדינה.
על מועמדים במועצות אזוריות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000 הוטל למנות רואי חשבון על חשבונם.
אשר למועצות אזוריות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000 – על מבקר המדינה למנות רואי חשבון לבקר את חשבונותיהם של המועמדים בהן. שכרם של רואי חשבון אלה משולם מאוצר המדינה.
מספר בעלי זכות הבחירה במועצות האזוריות אלונה, אפעל, בני שמעון, הר חברון, לכיש, נחל שורק, ערבות הירדן ותמר אינו עולה על 5,000. לפיכך מיניתי שמונה רואי חשבון לביקורת חשבונותיהם של 18 המועמדים באותן מועצות אזוריות. בשלוש מועצות אזוריות אחרות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן לא עלה על 5,000 - גן רווה, חבל אילות וחבל יבנה - לא היה צורך במינוי רואה חשבון, כיוון שהתמודדו בהן מועמדים יחידים, והם מסרו תצהיר שלא היו להם הכנסות והוצאות (ראו להלן).
6. מועמדים לראש מועצה אזורית זכאים למימון הוצאות הבחירות שלהם, על פי הוראות החוק.
7. עם הסדרת מתן מימון ממלכתי בחקיקה, הוטלו על המועמדים הגבלות בקשר להוצאותיהם ולהכנסותיהם, וחשבונותיהם עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם המועמדים ניהלו מערכת חשבונות לפי הנחיות מבקר המדינה, אם הוצאות הבחירות שלהם היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
8. לפי סעיף 7(ב) לחוק, כל מועמד זכאי לקבל 85% מסכום המימון הממלכתי המגיע לו מיד אחרי פרסום תוצאות הבחירות. אם הדוח של מבקר המדינה חיובי, זכאי המועמד לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. עוד קובע החוק, כי כאשר מבקר המדינה קובע, כי הדוח אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחד משלושת התנאים האמורים), יורה שר הפנים כי לא תשולם לו יתרת המימון הממלכתי. אולם מבקר המדינה רשאי להמליץ לשר להקטין את השיעור הקבוע בחוק לסנקציה ולקבוע שחלק מיתרת המימון ישולם, בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה (להלן - סנקציה מופחתת), והשר יורה לשלם את הסכום לפי המלצת המבקר.
אשר למועמד שאינו זכאי למימון, בין מחמת שלא זכה במספר הקולות הדרושים ובין מחמת שלא מילא תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק - אין החוק קובע סנקציה שתוטל עליו בשל דוח שאינו חיובי. נמצא, כי מחד גיסא חלה על המועמד חובת הגשת דוח, ומאידך גיסא לא נקבעה סנקציה שתינקט בגין דוח לא חיובי. מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה.
9. בסעיף 7(ג) לחוק נקבע, כי אם הוצאות הבחירות של מועמד לראש מועצה אזורית היו קטנות מהסכומים המגיעים לו לפי החוק, תוחזר היתרה לאוצר המדינה. הוראה זו משפיעה על היכולת להטיל על מועמד סנקציה של ממש בנסיבות מסוימות. אם הדוח בעניינו אינו חיובי, והוצאותיו קטנות מהמימון המגיע לו מאוצר המדינה גם לאחר שהופחת ממימון זה סכום הסנקציה, אזי אין משמעות לסנקציה זו, שהרי ממילא לא היה המועמד זכאי לקבל את הסכום ש"נלקח" ממנו כתוצאה מהסנקציה. על כך כבר עמדתי בעבר וציינתי, כי מן הראוי שהמחוקק ייתן את דעתו על מצב אשר כזה (ראו בנושא זה דוחות על תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים, שהשתתפו בבחירות לראשי מועצות אזוריות וכן דוחות על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעות ורשימות שהשתתפו בבחירות לרשויות מקומיות ).
מצב כזה היה לגבי החשבונות של תשעה מועמדים, שהדוח לגביהם אינו חיובי. הוצאות הבחירות של ששה מועמדים (מתוך התשעה) היו קטנות מ-85% של המימון הממלכתי המגיע. נוכח היקף הוצאותיהם, עליהם להחזיר ממילא את היתרה לאוצר המדינה, ואין לגביהם, כאמור, משמעות להשתת סנקציה עקב דוח שאינו חיובי. הוצאות הבחירות של שלושת המועמדים הנוספים היו נמוכות מהמימון הממלכתי המגיע להם גם לאחר שהופחת מהמימון המגיע סכום הסנקציה שהיה מקום להשיתה. גם לגביהם אין משמעות להשתת סנקציה עקב דוח שאינו חיובי.
10. הוראות החוק בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת ההוצאות וההכנסות וביקורת מבקר המדינה חלות, כאמור, גם על מועמדים שלא קיבלו מימון, בין שלא ביקשוהו ובין שלא היו זכאים לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק.
11. הדוח עוסק, כאמור, ב-55 מועמדים שהשתתפו בבחירות (ראו גם נספח).
41 מועמדים מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון.
שלושה מועמדים מסרו למבקר המדינה תצהיר שלא היו להם הכנסות והוצאות בתקופת הבחירות.
11 מועמדים לא מסרו כלל למשרדי חשבונות ודוח כספי לתקופת הבחירות, למרות פניות חוזרות ונשנות.
12. בחוק נקבע, כי על נציגי המועמדים למסור למבקר המדינה, לא יאוחר מתום שלושה חודשים אחרי הבחירות, את החשבונות וכן דוח כספי לתקופת הבחירות. בחוק גם נקבע, כי מבקר המדינה רשאי לקבל את החשבונות והדוח האמורים אף אם הוגשו באיחור, אם הוא סבור, כי מן הצדק לעשות כן. זאת, תוך שהמחוקק הסמיך את מבקר המדינה גם במקרה זה להמליץ על סנקציה מופחתת (סעיף 23(ד) לחוק).
13. מספר מועמדים מסרו באיחור את חשבונותיהם והדוח הכספי. למרות ההכבדה שנגרמה בשל כך על סיכום מלאכת הביקורת בפרק הזמן הקבוע בחוק, החלטתי כי מן הצדק לקבל את כל החשבונות והדוחות הכספיים האמורים. עם זאת, החלטתי להמליץ לגבי שלושה מועמדים, הזכאים למימון ממלכתי, ואשר אחרו איחור ניכר, כי תושת עליהם סנקציה מופחתת בשיעור ההולם את מידת האיחור, ואילו לגבי יתר המועמדים שאיחרו במסירת חשבונותיהם והדוח הכספי, המלצתי היא (בהיעדר כל אמירה מפורשת בעניינם בדוח) כי הפחתת הסנקציה תהיה בשיעור הסנקציה כולה הקבועה בחוק; זאת בהתחשב במידת האיחור שהייתה יחסית קטנה, ובהסברים שקיבלתי על סיבת האיחור.
עיקרי הממצאים
14. תוצאות ביקורת החשבונות של המועמדים נקבעו על פי הדוחות הכספיים שמסרו המועמדים; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות אשר צורפו לדוחות הכספיים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של המועמדים ונציגיהם; ותצהירים של נציגי המועמדים שהתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.
15. קיומן של הנחיות מבקר המדינה
(א) לפי החוק, על המועמדים לנהל את מערכת החשבונות שלהם לפי הנחיות מבקר המדינה.
34 מועמדים לא ניהלו את מערכת החשבונות שלהם לפי הנחיות מבקר המדינה: לא כל ההוצאות נכללו בחשבונות; נעשו תשלומים במזומן בסכומים העולים על המותר; נעשו תשלומים שלא באמצעות חשבונות הבנק שהמועמדים הודיעו עליהם לפי סעיף 12א לחוק; חסרו הזמנות והתקשרויות בכתב הנוגעות להוצאות שסכומן הכולל עולה על 1,500 ש"ח; לא נשמרו העתקי שקים של תרומות לפני הפקדתם בבנק; לא נשמרו עותקים של כל הפרסומים.
16. הוצאות
(א) החוק קובע תקרה להוצאותיהם של המועמדים לפי נוסחה המפורטת בו.
(ב) הוצאותיו של מועמד אחד חרגו, על פי הדוח הכספי שמסר, מתקרת ההוצאות שנקבעה בחוק.
(ג) בדינים וחשבונות על תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים, שהשתתפו בבחירות לראשי מועצות אזוריות במאי 1999, בדצמבר 2001, במאי 2002 ובנובמבר 2002, עמדתי על כך, שהחוק אינו קובע דרך לחישוב תקרת ההוצאות של מועמד לראש מועצה אזורית שאינו זכאי למימון ממלכתי כיוון שלא זכה במספר הקולות הכשרים המזכים במימון . בעיה זו עלתה גם בביקורת הנוכחית, לגבי 15 מועמדים. בהיעדר תקרה, כאמור, קבעתי כמדד לתקרתו של מועמד שאינו זכאי למימון ממלכתי מחמת שלא זכה במספר הקולות הכשרים הדרושים, את תקרת ההוצאות של מועמד הזכאי לסכום המימון המינימלי, קרי מועמד שזכה בלא פחות מ-20% מהקולות הכשרים של הבוחרים – לגבי חמישה מועמדים שמסרו דוחות כספיים למשרדי ועמדו בתקרת ההוצאות האמורה קבעתי, שהוצאות הבחירות שלהם היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת. עשרה מועמדים לא מסרו כלל למשרדי את חשבונותיהם ואת הדוח הכספי, ולכן השאלה לא התעוררה לגביהם.
(ד) בדיקת החשבונות, הדוחות הכספיים וחומר פרסומי שנאסף העלתה, כי יש שמועמדים החלו את פעילותם לפני תקופת הבחירות. שבעה מועמדים כללו בחשבונותיהם גם הוצאות שהוצאו לפני תקופת הבחירות. 11 מועמדים כללו בחשבונותיהם הוצאות שהוצאו לאחר תקופת הבחירות, כגון: הוצאות על מסיבות ניצחון ומודעות תודה (שלושה מהם כללו גם הוצאות שלפני תקופת הבחירות). לפי סעיף 1 לחוק אין לראות בהוצאות אלה הוצאות בחירות ולפיכך החלטתי לגרוע אותן מסך ההוצאות עליהן דיווחו.
(ה) פירוט הוצאות הבחירות של המועמדים, והמימון המגיע לכל אחד מהם מובא בנספח.
17. הכנסות
(א) לפי החוק, המועמדים זכאים למימון הוצאות הבחירות שלהם מאוצר המדינה, לפי נוסחאות ועל בסיס יחידת חישוב, הקבועות בחוק.
(ב) החוק אוסר קבלת תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ, ומגביל את סכום התרומה המותרת מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו ל-5,000 ש"ח בין בחירות לבחירות. עוד קובע החוק, כי מועמד לראש מועצה אזורית רשאי לקבל תרומה, בסכום שאינו עולה על 55,000 ש"ח, מיישוב שיתופי הנמצא בתחום המועצה האזורית שבה הוא מועמד, ובלבד שסכום זה יבוא במקום תרומות אישיות של חברי היישוב.
(ג) ההכנסות של 23 מועמדים לא היו בגבולות האמורים בחוק. הדבר התבטא בקבלת תרומות מתאגיד; במימון עצמי, מכספי המועמד, בסכום כולל העולה על 5,000 ש"ח; בהיעדר נתונים על מקור הכספים לכיסוי גירעון; בהיעדר אפשרות לזהות את מקורן של תרומות; ובהיעדר מידע על מקורות המימון של הוצאות, כגון: עריכת סקרים, רכישת שלטים, שכירת מטות וקיום כנסי בחירות, שלא נכללו בחשבונות המועמדים.
(ד) בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים העלתה, כי חמישה מועמדים קיבלו תרומות במזומנים. הסכום הכולל של התרומות במזומנים שקיבל כל מועמד היה בין 23,500 ש"ח ל-115,000 ש"ח. התרומות במזומנים, שניתנו לשלושה מבין חמשת המועמדים, היוו בין 46% ל-65% מסך התרומות שניתנו להם. לשני המועמדים האחרים, הן היוו 82% ו-92% מסך כל התרומות. הבדיקה גם העלתה, כי מרבית התרומות שניתנו במזומנים היו בסכום של 5,000 ש"ח כל אחת. אכן, החוק וההנחיות אינם אוסרים קבלת תרומות במזומנים, אולם אף אם נרשמו פרטי התורם בקבלה, קיים פתח לפיצול תרומה בסכום גבוה מהמותר למספר רב של תרומות בסכומים מותרים או לקבלת תרומה כשמקור התרומה הוא תאגיד, וכך לעקוף את ההגבלות שנקבעו בסעיף 16 לחוק. לפיכך, מן הראוי לשקול איסור על קבלת תרומות במזומנים, או לחלופין לאסור על קבלת תרומות במזומנים, אלא אם כן מסר התורם בעת מתן התרומה הצהרה כי מדובר בתרומה אישית שניתנה מכספו הפרטי.
(ה) בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים של המועמדים העלתה עוד, כי עשרה מהם סיימו את תקופת הבחירות בגירעונות כספיים העולים על 20,000 ש"ח.
כאשר אין בידי המועמד לכסות את הגירעון באמצעות מקורות כספיים העומדים במגבלות החוק, קמה חזקה שלפיה הטובין והשירותים שלא שולמה תמורה בעדם הם בבחינת "תרומה מאולצת". על עניין זה עמדתי בעבר , והסברתי, מדוע לאור עקרון השוויון בבחירות, כיסוי הגירעון באמצעות מימון עצמי של המועמד אינו עומד במגבלות ההכנסות המותרות. את החזקה האמורה יש בידי המועמד לסתור, לאחר הגשת דוח מבקר המדינה, משיוכיח כי אכן מימן את הגירעון בתרומות חוקיות.
לפיכך, לגבי שבעה מועמדים, שלא הניחו את דעתי כי יהיה בידם לכסות את הגירעון באמצעות מקורות כספיים העומדים בהגבלות החוק, קבעתי, כי בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד לסעיף 16 לחוק.
להלן פירוט הממצאים:
פירוט הממצאים בקובץ המלא