דין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות בכנסת השמונה עשרה לתקופה 1.1.12 עד 31.12.12 ולתקופה 1.1.13 עד 31.1.13

לפי סעיף 10(ג1) לחוק "לעניין סעיף זה- (1) יראו שנה שבה מתקיימות הבחירות לכנסת כמסתיימת בתום החודש שבו פורסמו תוצאות הבחירות, והחשבונות לפי סעיף קטן (ג) יימסרו ביחד עם החשבונות לפי סעיף קטן (א);..."

לפי סעיף 10(א) לחוק על נציגיה של סיעה או רשימת מועמדים (שייקראו להלן יחד - סיעה) למסור למבקר המדינה, בתוך ששה עשר שבועות מהיום שבו פורסמו תוצאות הבחירות, את חשבונותיה לתקופת הבחירות. תוצאות הבחירות פורסמו ב-30.1.13 ולכן היו נציגי הסיעות אמורים להגיש את חשבונותיהן השוטפים לתקופה 1.1.12 עד 31.12.12 ולתקופה 1.1.13 עד 31.1.13 (להלן - התקופות השוטפות) למבקר המדינה עד 22.5.13.

בתוקף סמכותה לפי סעיף 10(ו) לחוק החליטה ועדת הכספים של הכנסת, פעמים מספר, בעקבות בקשות של סיעות שונות ובהתייעצות איתי להאריך את פרק הזמן שנקבע להגשת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת ה-19 ולתקופות השוטפות של הכנסת ה-18, בתחילה עד 1.7.13, ובהחלטה נוספת עד 1.8.13.

לפי סעיף 10(ב) ו-(ג1) לחוק, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, בתוך 22 שבועות מקבלת החשבונות האמורים, דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות אלה. בשל הארכת המועדים להגשת הדוחות על ידי הסיעות נקבע המועד להגשת דוח מבקר המדינה על תוצאות ביקורת החשבונות לתקופת הבחירות לכנסת ה-19 ולתקופות השוטפות של הכנסת ה-18 ל- 1.1.14.

ועדת הכספים בהחלטתה מיום 21.10.13 אישרה לסיעת הבית היהודי-מפד"ל החדשה (להלן - מפד"ל) להגיש את הדוחות הכספיים לתקופות השוטפות עד ליום 31.10.13 ובהתאמה דחתה את המועד להגשת דין וחשבון מבקר המדינה על חשבונות המפד"ל עד ליום 3.4.14. לפיכך דין וחשבון זה לא יתייחס לחשבונות השוטפים של מפד"ל.

סיעת התקווה פנתה לועדת הכספיים בבקשה לקבל אישור להגיש באיחור את חשבונותיה ואת הדוחות הכספים לתקופות השוטפות. לפיכך דין וחשבון זה לא יתייחס לחשבונות השוטפים של סיעת התקווה.

דין וחשבון זה עוסק בתוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של 17 הסיעות בכנסת השמונה עשרה שקיבלו מימון ממלכתי לצורך הוצאות שוטפות בתקופות השוטפות , ואלה הסיעות:

(1) אגודת החרדים - דגל התורה (להלן - דגל התורה);

(2) אגודת ישראל - יהדות התורה והשבת (להלן - אגודת ישראל);

(3) אלתג'מוע אלווטני אלדימוקרטי - בל"ד (להלן - בל"ד);

(4) ארץ ישראל שלנו (להלן - א"י שלנו);

(5) הליכוד - תנועה לאומית ליברלית (להלן - הליכוד);

(6) העצמאות;

(7) התנועה בראשות ציפי לבני (להלן - התנועה);

(8) התנועה הערבית להתחדשות (תע"ל) (להלן - תע"ל);

(9) חד"ש - החזית הדמוקרטית לשלום ולשוויון (המפלגה הקומוניסטית הישראלית וחוגי ציבור יהודים וערבים) (להלן - חד"ש);

(10) ישראל ביתנו;

(11) מד"ע - המפלגה הדמוקרטית הערבית (להלן - מד"ע);

(12) מפלגת העבודה הישראלית (להלן - העבודה);

(13) מרצ-יחד;

(14) קדימה;

(15) רשימת האיחוד הערבי (להלן - האיחוד הערבי);

(16) ש"ס - התאחדות הספרדים העולמית שומרי תורה (להלן - ש"ס);

(17) תקומה.

סיעה אחת מבין 17 הסיעות האמורות (סיעת א"י שלנו) לא מסרה את חשבונותיה לתקופות השוטפות, למרות שקיבלה מימון ממלכתי בתקופות אלה. הסיעה האמורה חדלה להתקיים משום שלא התמודדה בבחירות לכנסת ה-19 ואינה זכאית עוד למימון שוטף מאוצר המדינה. הסיעה הודיעה למשרדי כי בכוונתה לפנות לוועדת הכספים של הכנסת בבקשה לקבלת אישור להגשת חשבונותיה באיחור, ואולם עד כה בקשה כזו לא התקבלה וחשבונות הסיעה לא הוגשו למשרדי.

תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות נקבעו בהסתמך על בדיקת החשבונות בשיטות ביקורת מקובלות, חוות דעת של רואי חשבון, השלמות, תיקונים והסברים שמסרו הסיעות במהלך הביקורת והצהרות של נציגי הסיעות, שהתקבלו כראיה לפי סעיף 9(ג) לחוק.

לפי החוק, על כל סיעה לנהל את מערכת החשבונות שלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה לפי חוק מימון מפלגות בדבר ניהול ענייניה הכספיים של סיעה, התשס"ט-2009 (להלן - ההנחיות) ולרשום את הכנסותיה ואת הוצאותיה לפיהן.

כל הסיעות ניהלו את חשבונותיהן לפי הנחיות מבקר המדינה.

(א) החוק קובע תקרה להוצאותיהן השוטפות של הסיעות. בסעיף 7(ד) לחוק נקבע כי סיעה לא תוציא "במשך שנה הוצאות שוטפות בסכום העולה ביותר משלוש חמישיות על הסכום המגיע לה למימון הוצאותיה השוטפות או בסכום העולה ביותר משלוש חמישיות על הסכום המגיע כאמור לסיעה בעלת חמישה חברי כנסת, לפי הגדול יותר" (להלן - תקרת ההוצאות).

(ב) על פי החשבונות שמסרו 16 הסיעות למשרדי, הסתכמו ההוצאות השוטפות בתקופה 1.1.12 עד 31.12.12 (להלן - התקופה השוטפת הראשונה) בכ-100 מיליון ש"ח ובתקופה 1.1.13 עד 31.1.13 (להלן - התקופה השוטפת השנייה) בכ-7 מיליון ש"ח.

(ג)  הוצאותיהן השוטפות של כל הסיעות עמדו בגבולות האמורים בסעיף 7 לחוק.

(א) לפי החוק זכאיות הסיעות למימון הוצאותיהן השוטפות מאוצר המדינה (להלן - המימון הממלכתי).

(ב) המימון הממלכתי שקיבלו 16 הסיעות שהגישו את חשבונותיהן למשרדי בתקופות השוטפות הסתכם בכ-113 מיליון ש"ח.

(ג)  על פי החשבונות שמסרו הסיעות למשרדי, הסתכמו הכנסותיהן השוטפות בכ-146 מיליון ש"ח.

(ד)  הפער (של כ-33 מיליון ש"ח) בין ההכנסות השוטפות של הסיעות בתקופות השוטפות לבין המימון הממלכתי נובע ברובו מהכנסות מחשבות הכנסת בגין צוות פרלמנטרי, הכנסות מדמי חבר ומתרומות, הכנסות מימון ואחרות.

(ה) סעיף 8 לחוק אוסר על סיעה לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחו"ל, וכן ממי שאינו "בוחר" כמשמעותו בחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה [נוסח משולב], התשכ"ט-1969. כמו כן מגביל סעיף 8 לחוק את סכום התרומה שמותר לסיעה לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו (להלן - יחיד). בשנת 2012 היה סכום התרומה המותרת מיחיד 1,000 ש"ח, ובשנת 2013 שהינה שנה שבה התקיימו בחירות לכנסת, 2,300 ש"ח. בפרק השני לדוח זה מובאים נתונים על פי דיווחי הסיעות באשר לתרומות שקיבלו בסכום של 500 ש"ח ומעלה.

(ו)  הכנסותיהן של כל הסיעות היו בגבולות שנקבעו בסעיף 8 לחוק.

בדיקת חשבונותיהן של הסיעות העלתה מספר נושאים בעלי היבטים עקרוניים שמצאתי לנכון לייחד את הדיבור עליהם.

על פי סעיף 15(א) שבפרק י"ז לחוקת ההסתדרות (להלן - החוקה) סיעה בהסתדרות זכאית למימון הוצאותיה השוטפות מתקציב ההסתדרות בכפוף לכך שפעלה בהתאם להוראות פרק זה ולהוראות ההנחיות שפורסמו בדבר התנהלותן הכספית. בסעיף 18 לחוקה נקבע כי ההוצאות השוטפות הן הוצאות שהוצאו "אך ורק עבור פעילות הסתדרותית העולה בקנה אחד עם מטרותיה ותפקידיה של ההסתדרות...", ובסעיף 20 שענינו "הגבלת הכנסות" נקבע במפורש "לא תקבל סיעה, במישרין או בעקיפין, כל תרומה מאדם או מתאגיד בין בארץ ובין בחוץ לארץ; לענין הוראה זו "תאגיד"- לרבות שותפות רשומה, וישות שאינה משפטית". לפי סעיף 21(א) לחוקה על כל אחת מהסיעות חלה חובה להגיש מדי שנה דוח לאגף הכספים בהסתדרות "בדבר השימוש שנעשה בכספים שקבלה מההסתדרות".

כעולה מחוקת ההסתדרות פעילותן של הסיעות בהסתדרות מתוקצבת על ידי ההסתדרות עצמה במשק סגור, ולפיכך חל איסור מפורש כאמור לקבל תרומה מכל מקור אחר מחוץ להסתדרות. מבקר המדינה כבר קבע בדוח קודם  כי לאור הוראות החוקה יש לקיים הפרדה מוחלטת בין חשבונות הסיעה בהסתדרות לבין חשבונות הסיעה בכנסת ובחשבונות הסיעה בהסתדרות יש לרשום רק את הכנסותיה והוצאותיה בקשר לפעילות בהסתדרות.

הביקורת העלתה כי בחשבונותיה של אחת הסיעות נכללה הוצאה בסך של 1.5 מיליון ש"ח בגין בחירות בהסתדרות ללא תיעוד ואסמכתות המפרטים ומבהירים את מהות ההוצאה לפרטיה. הסיעה העבירה למשרדי הסכם קואליציוני מיום 21.3.12 בין כמה סיעות בהסתדרות שהתמודדו בבחירות להסתדרות במסגרת רשימה משותפת  (להלן - ההסכם), ולפיו חלקה של הסיעה בהסתדרות בחלוקת נטל ההוצאות ובחלוקת המימון הינו עשרה אחוזים מתוך התקציב הכולל העומד על 15 מיליון ש"ח. יודגש כי ההסכם האמור אינו כולל הוראה בדבר העברת כספים מהסיעה בכנסת לסיעה בהסתדרות לצורך הבחירות. בעקבות הביקורת קיבלה הסיעה דוח כספי מבוקר של הרשימה המשותפת בהסתדרות ממנו עולה כי הוצאותיה בבחירות להסתדרות הסתכמו בכ-11.4 מיליון ש"ח בלבד, וכי נותר בידיה עודף בסך של כ-3.6 מיליון ש"ח. בעקבות כך פנתה הסיעה לסיעה בהסתדרות בבקשה להשבת 10% מהעודף האמור.

העברת כספים מהסיעה בכנסת לסיעה בהסתדרות ללא שקיפות הולמת כמתואר פוגעת ביכולת הבקרה והפיקוח על השימוש בכספי ציבור.

לאור קביעתי בעבר לפיה כספי מימון מפלגות לא נועדו למתן תמיכה וסיוע למגזרים מסוימים בהתאם לאינטרסים של הסיעות, ונוכח הוראות החוקה וקביעת מבקר המדינה בדבר ההפרדה בין חשבונות הסיעה בכנסת לחשבונות הסיעה בהסתדרות, ומשפעילות הסיעה בהסתדרות מתוקצבת על ידי ההסתדרות אני קובע כי אין עוד מקום לכך כי סיעה בכנסת תתמוך בסיעה בהסתדרות מכספי מימון ממלכתי, שימוש אשר מנוגד להוראות הרלוונטיות לנושא.

סעיף 13(א) לחוק קובע "התפלגה סיעה בכנסת...יחושב מימון ההוצאות השוטפות של החלקים שהתפלגו בהתאם למספר החברים החדש, החל בחודש שלאחר שועדת הכנסת אישרה את השינוי". מכאן, שחלק המתפלג מסיעה זכאי לחלק היחסי במימון השוטף שנקבע לאותה הסיעה. לעומת זאת, עד לתיקון החוק ב-2005, אותו חלק שהתפלג לא נדרש לשאת בחלק היחסי של חובות הסיעה שממנה התפלג. בשנת 2005, הוגשה הצעת חוק לתיקון החוק בנושא, תוך שנקבע כי "מצב זה [שבו חלק המתפלג זכאי לחלק ממימון הסיעה אך אינו נושא בחלק מחובותיה] אינו ראוי, פוגע ללא הצדקה במפלגה [ובסיעה] המקורית ומעודד עקב שיטת חישוב ההוצאות השוטפות לסיעה פיצולים והתפלגויות גם מטעמים שאינם אידיאולוגיים".

סעיף 13(ד) לחוק, שהוסף בעקבות תיקון החוק ב-2005, קובע "(1) חלק שהתפלג מסיעה ישתתף בהחזר חובות המפלגה שאותה סיעה ייצגה בכנסת, באופן יחסי לגובה מימון ההוצאות השוטפות שבשל ההתפלגות נגרע מהסיעה שממנה התפלג; החזר החוב יהיה מתוך ההוצאות השוטפות שלהן החלק שהתפלג זכאי עד לסיום כהונתה של אותה הכנסת, למעט 5% מיחידת מימון אחת כאמור בסעיף 3(ג) סיפה; פסקה זו תחול גם אם החלק שהתפלג התמזג עם סיעה אחרת בכנסת; (2) חובת ההשתתפות של חלק, כאמור בפסקה (1), תחל בתקופה שתחילתה ביום שבו הוא זכאי למימון הוצאות שוטפות ותסתיים ביום סיום כהונתה של אותה הכנסת; (3) רואה החשבון של הסיעה שממנה התפלג חלק, שמונה לפי סעיף 5א, יקבע, בהקדם האפשרי, את חובות המפלגה לעניין סעיף קטן זה, וימסור על כך הודעה ליושב ראש הכנסת ולבא כוחו של החלק שהתפלג; ...(5) לעניין סעיף קטן זה "חובות המפלגה"- ההפרש שבין הוצאותיה לבין הכנסותיה, בתקופה שבה החלק שהתפלג או חלק ממנו, היה חלק מהסיעה, וכן לצורך הבחירות לכנסת שאליה נבחר חלק כאמור".

ב-3.12.12 אישרה ועדת הכנסת את התפלגות שבעה חברי כנסת מסיעת "קדימה" והכירה בהם כסיעה חדשה נפרדת בשם "התנועה בראשות ציפי לבני" (להלן בפרק זה - הסיעה החדשה). לפי סעיף 13(א) לחוק הייתה הסיעה החדשה זכאית למימון הוצאותיה השוטפות החל בחודש שלאחר שוועדת הכנסת אישרה את ההתפלגות, דהיינו החל מחודש ינואר 2013.

לפי דוח "חובות המפלגה לעניין סעיף 13(ד) לחוק מימון מפלגות ליום 30 בנובמבר 2012" שאושר על ידי רו"ח סיעת קדימה, והוגש ליו"ר הכנסת, חובות קדימה ערב ההתפלגות, נכון ליום 30.11.12, הסתכמו בסך של 25.4 מיליון ש"ח.

לאחר ההתפלגות האמורה, הודיע בא כח הסיעה החדשה לחשבות הכנסת בינואר 2013 כי "הסיעה מוותרת על כספי המימון השוטף להם היא זכאית עבור שבעת חברי הכנסת של הסיעה", וכי כספי המימון יועברו לסיעת קדימה כהשתתפות בחובותיה בהתאם לסעיף 13(ד) לחוק, וזאת למעט כספי מימון בגין יחידת מימון אחת בהתאם לחוק. בעקבות הודעה זו, העבירה חשבות הכנסת סך של 467,845 ש"ח לסיעת קדימה, והמימון נטו שהועבר לסיעה החדשה הסתכם ב-66,835 ש"ח בלבד, וזאת בהתאם להוראות סעיף 13(ד) לחוק, ועל כן לא נפל כל פגם חוקי בהתנהלות הסיעה החדשה.

מקרה זה מצביע על כך כי החוק בנוסחו הנוכחי אינו לוקח בחשבון מצבים בהם ההתפלגות מתרחשת לקראת סוף כהונת הכנסת, ולפיכך אין ביתרת המימון הממלכתי המגיע לסיעה חדשה לאחר ההתפלגות, כדי לכסות את חלקם היחסי של המתפלגים בחובות הסיעה ממנה התפלגו.

לפיכך, אני סבור כי על המחוקק לתת את דעתו לבעייתיות העולה מסעיף 13 לחוק, לבחון את הדרך להביא לכך כי חלק שהתפלג מסיעה אכן ישתתף בהחזר חובותיה על פי מפתח הוגן ובאופן יחסי למספר חברי הסיעה שהתפלגו מתוך כלל חברי הסיעה.

יצוין כי בהצעת "חוק המשילות", כפי שאושרה בקריאה ראשונה, קיימת התייחסות מפורשת לחלק מהסוגיות המתעוררות בנושא.

בטבלה שלהלן נתונים, על פי הדוחות הכספיים של הסיעות , על הגירעונות/העודפים הנצברים של הסיעות ל-31.12.11, על הגירעונות/ העודפים שלהן במערכת הבחירות לכנסת ה-19 ולתקופות השוטפות ועל הגירעונות/העודפים הנצברים ל-31.1.13 (סדר הסיעות לפי גודל הגירעון הנצבר).