רקע כללי
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מורדות הכרמל (להלן - הוועדה) הוקמה בשנת 1983 מכוח סעיף 19 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), החל על מרחב תכנון מקומי הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת . שטח מרחב התכנון של הוועדה (להלן - מרחב הוועדה) הוא כ-22,950 דונם, והוא כולל את תחומי עיריית נשר, עיריית טירת כרמל והמועצה המקומית רכסים (להלן - רשויות הוועדה), אשר אוכלוסייתן מנתה בסוף שנת 2015 כ-53,450 תושבים. מרחב הוועדה הוא חלק ממחוז חיפה של משרד הפנים שעליו מופקדת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן - הוועדה המחוזית).
באוגוסט 2014 התמנה מר סמי מלול ליו"ר הוועדה; הוא החליף בתפקיד את ד"ר מאלק עמרור, שכיהן בתפקיד מיוני 2012. בוועדה שמונה חברים, כולל יו"ר הוועדה. הוועדה מעסיקה 15 עובדים: מהנדסת הוועדה גב' אורית מרץ, מנהל מחלקת פיקוח ושלושה מפקחים, מנהל מחלקת רישוי, שלושה בודקי תכניות ומזכירות. נוסף על אלה הוועדה מעסיקה במיקור חוץ יועץ משפטי, המשמש גם תובע הוועדה, ונותני שירות בתחומי הנהלת חשבונות וחשבות שכר, שמאות מקרקעין ומחשוב.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 עד מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה את אופן תפקוד הוועדה והיבטים שונים בפעילותה, בעיקר בשנים 2017-2014, בתחומים האלה: מעמד הוועדה, התכנון, רישוי הבנייה, הפיקוח, האכיפה, המינהל והכספים. בדיקות השלמה נעשו ברשויות הוועדה, במינהל התכנון שבמשרד האוצר, ביחידה המחוזית לפיקוח על הבנייה מחוז חיפה (להלן - פיקוח מחוז חיפה), ובמחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה שבמשרד המשפטים (להלן - המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין).
הליקויים העיקריים
תכנון סטטוטורי חלקי במרחב הוועדה
הוועדה לא יזמה תכנון של תכניות מתאר במרחבה ולא פעלה לקידום תכניות כאמור.
לרשויות המקומיות שבמרחב הוועדה אין תכניות מתאר כוללניות ; תכניות המתאר הקיימות לנשר ולרכסים אינן עדכניות, ולטירת כרמל אין תכנית מתאר מאושרת כלל.
מינהל התכנון לא קבע אמות מידה להכנת תכניות מתאר יישוביות מפורטות. משרד הפנים החליט לערוך לרכסים תכנית מתאר יישובית מפורטת בלי שנימק את החלטתו לא להכין ליישוב תכנית מתאר כוללנית.
הכשרה בדיעבד של בנייה בלתי חוקית
הוועדה לא סיווגה את הבקשות להכשרת בנייה בדיעבד באופן שיטתי וסדיר במערכת הממוחשבת.
בעלי בתים בשכונת בנה ביתך בנשר ביצעו במשך שנים בנייה לא חוקית בהיקף נרחב, בניגוד להוראות התכנית החלה על הקרקע ולהיתרי הבנייה שהונפקו מכוחה. הוועדה לא נקטה פעולות אכיפה נגד הבנייה הבלתי חוקית גם לאחר שפעלה להכנת תכנית מפורטת שתכשיר בדיעבד חלק מעבירות הבנייה.
הוועדה לא מנעה את הבנייה הלא חוקית בפרויקט מגורים בטירת כרמל, ובשל מחדליה בתחומי הפיקוח והאכיפה בנוגע לבנייה בפרויקט, היא הכשירה בדיעבד עבירות בנייה רחבות היקף שבוצעו בו.
בנייה לא חוקית של נבחר ציבור
הוועדה לא פעלה במשך שנים נגד בנייה לא חוקית שביצע ראש המועצה המקומית רכסים בשנים 2013-2008. אף שעבירות הבנייה התגלו לוועדה כבר בשנת 2003, רק בינואר 2017 היא העבירה את הנושא לטיפולו של פיקוח מחוז חיפה.
מתן היתרים שלא כדין לאולם אירועים בנשר
הוועדה נתנה לאולם אירועים הפועל בנשר משנת 2004 היתרי בנייה בניגוד לתכנית החלה על השטח ובניגוד לתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983 (להלן - תקנות החנייה), ולא מנעה ביצוע עבירות בנייה אחרות באולם. בשנת 2013 אישרה הוועדה בחוסר סמכות תכנית שהגישו בעלי האולם, ועל סמך התכנית נתנה להם היתר בנייה בשנת 2014.
עיריית נשר נתנה לאולם היתר זמני להפעלתו על פי הצעת יועצה המשפטי ובניגוד לדין, אף שנעשו בו עבירות בנייה רבות ובמשך שנים פעל ללא רישיון עסק כלל.
פיקוח ואכיפה לקויים
לוועדה אין נתונים על היקף עבירות הבנייה במרחבה. הוועדה לא דנה בתוצאות סקר עבירות הבנייה שביצעה עבורה חברה חיצונית ולא קבעה באילו מקרים מדובר בבנייה ללא היתר.
הוועדה פעלה במשך שנים ללא מדיניות אכיפה ולא קבעה סדרי עדיפויות לטיפול בעבירות הבנייה במרחבה. רק במרץ 2016 היא פרסמה לראשונה נוהל אכיפה.
הוועדה פעלה ללא תכנית פיקוח וללא נוהלי פיקוח, והמפקחים מטעמה לא ביצעו פיקוח יזום במסגרת עבודתם. רק במרץ 2016 קבעה הוועדה יעדי פיקוח בני השגה, אך המפקחים לא עמדו בכולם.
המפקחים לא הזינו תיקי פיקוח למערכת הממוחשבת או שהזינו אותם זמן רב לאחר גילוי העבירות. התיקים לא היו מסודרים ולא מוספרו כנדרש, ובחלקם היו חסרים מסמכים.
האכיפה במרחב הוועדה הייתה מועטה: הוועדה עשתה שימוש מועט בצווים מינהליים; לא הוציאה צווים שיפוטיים; מספר תיקי הפיקוח שהעבירה לתובע היה נמוך, וחלקם הוחזר להשלמת חקירה. בעקבות זאת מספר כתבי האישום שהגיש התובע היה נמוך ולא מספק.
הוועדה כשלה בפיקוח ובאכיפה למניעת בנייה לא חוקית של יזם בפרויקט של 84 יחידות דיור ברכסים. בפרויקט נבנו יחידות דיור ללא היתר בטרם פורסמה תכנית לשינוי אחוזי הבנייה, והבנייה הלא חוקית הושלמה על אף צו מינהלי להפסקת הבנייה שהוציאה הוועדה. הוועדה לא הגישה כתב אישום נגד יזם הפרויקט.
הוועדה כשלה בפיקוח ובאכיפה למניעת בנייה לא חוקית של ארבע יחידות דיור בפרויקט של חברה פרטית. הבנייה הלא חוקית הושלמה על אף צו מינהלי להפסקת הבנייה שהוציאה הוועדה נגד החברה, והוועדה אף נתנה היתר להכשרה בדיעבד של הבנייה האמורה. עד למועד סיום הביקורת הוועדה לא איתרה את תיק הפיקוח של הפרויקט ולא נקטה הליכי אכיפה נגד החברה.
הוועדה לא מנעה הקמת בית כנסת ללא היתר ברכסים על ידי עמותה פרטית בשטח של כ-490 מ"ר אשר בבעלות המועצה המקומית, ולא אכפה את הוראות החוק כנגד העמותה או המועצה.
מינהל וכספים
הוועדה לא מינתה גזבר כנדרש. הוועדה מינתה בודק תכניות למנהל מחלקת הפיקוח ללא מכרז והעניקה לו את תנאי השכר הצמודים למשרה בלי שמילא את התפקיד בפועל, ומאוחר יותר מינתה אותו למנהל מחלקת הרישוי ללא מכרז.
הוועדה התקשרה עם משרד רו"ח חיצוני ושמאי מקרקעין בלי שקיימה מכרז או הליך תחרותי לבחירתם.
ההמלצות העיקריות
על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מורדות הכרמל להפיק לקחים מהליקויים שהועלו בדוח זה ולפעול לתיקונם ולמניעת ליקויים דומים בעתיד. עליה ליזום תכנון של תכניות מתאר במרחב התכנון שלה ולפעול בשיתוף מינהל התכנון לקידום התכניות הכוללניות לרשויותיה.
על הוועדה להשלים את מיפוי עבירות הבנייה בתחומה, ולהוציא היתרי בנייה רק בהתאם לחוק ולתכניות התקפות.
על הוועדה לנהל פיקוח ומעקב שיטתיים אחר בקשות להכשרה בדיעבד, ובד בבד עם פעולות אלה לנקוט אכיפה יעילה נגד מבצעי הבנייה הלא חוקית של מבקשי ההכשרות.
על הוועדה להמשיך לשפר באופן מהותי את מערך הפיקוח והאכיפה שלה: לגבש מדיניות אכיפה סדורה וליישמה; לשפר משמעותית את עבודת הפיקוח, כולל ביצוע פיקוח יזום, ואת שיתוף הפעולה עם תובע הוועדה ופיקוח מחוז חיפה; לערוך ביקורות לאיתור בנייה לא חוקית בזמן התהוותה; להוציא בעת הצורך צווי הפסקת עבודה מינהליים ושיפוטיים; להכין תיקי חקירה כנדרש ולהעבירם לתובע תוך פרק זמן סביר לשם הגשת כתבי אישום.
על הוועדה להתקשר עם ספקים ונותני שירותים בהליך תחרותי, בהתאם להוראות החוק ולאוגדן הנהלים לוועדות המרחביות לתכנון ולבנייה.
סיכום
לוועדה מקומית לתכנון ולבנייה, הפועלת מכוח דיני התכנון והבנייה, תפקיד מהותי בפיתוח של המרחב התכנוני שעליו היא מופקדת ובפיקוח עליו. כרשות ציבורית עליה לשמש דוגמה, וחלה עליה החובה לפעול ביעילות, מקצועיות ומועילות, תוך התחשבות בצורכי התושבים במרחבה.
הביקורת שנעשתה בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מורדות הכרמל העלתה ליקויים, חלקם חמורים, בעיקר בתחום הפיקוח והאכיפה. בין היתר התגלו עבירות בנייה של נבחרי ציבור, אשר הובילו לפגיעה באמון הציבור, בהרתעה ובאכיפת הוראות החוק.
התגלו ליקויים נוספים בכל הקשור לפעילות הוועדה בהיבט המקצועי: אי-ייזום תכניות; טיפול לקוי בבקשות להכשרה בדיעבד; וליקויים בהנפקת היתרים ואישורים, בכלל זה לאולם אירועים בנשר.
יצוין כי בשנתיים האחרונות, לאחר כניסתם לתפקיד של יו"ר הוועדה מר סמי מלול ומהנדסת הוועדה גב' אורית מרץ, ניכר שיפור בעבודת הוועדה, אך עדיין נותרה מלאכה רבה לצורך תיקון הליקויים.
על הוועדה להפיק לקחים מהליקויים שעלו בדוח זה ולפעול לתיקונם ולמניעת ליקויים דומים בעתיד.