לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

רקע

​תשתיות תקשורת סלולרית חיוניות לשמירה על אורח חיים תקין ולהתפתחות הכלכלה והתעשייה הישראלית. פריסת תשתיות סלולריות מתקדמות מאפשרת לקדם פיתוח אמצעים בתחומים שונים, כגון בריאות, תחבורה וחקלאות, וכפועל יוצא מכך להשיג תועלות משקיות. שוק הסלולר מוסדר באמצעות רישיונות שמעניק משרד התקשורת לחברות סלולר מכוח חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982, ופקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], התשל"ב-1972, להשתמש במשאב מוגבל של המדינה - תדרי רדיו. על פי הרישיונות, חברות הסלולר נושאות בשורה של חובות, כגון הקמת מתקני שידור סלולריים וכיסוי שטחים באמצעות רשתות תקשורת סלולרית, כדי לתת שירות תקין וסדיר לציבור, ובהתחשב בגידול בהיקף צריכת הנתונים הסלולריים בישראל. טכנולוגיית התקשורת הסלולרית מסווגת לפי "דורות" (דורות 2 עד 5), וכל חידוש טכנולוגי משמעותי, המצריך פריסה מחדש או שדרוג של המערכת הפיזית של התקשורת, נחשב דור חדש. המעבר בין הדורות מאפשר התפתחות של שירותים חדשים ושיפור באיכות השירותים הקיימים ובחוויית המשתמש. המשרד להגנת הסביבה אחראי מכוח חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006, למתן היתרי ההקמה וההפעלה למתקני שידור (אנטנות) סלולריים ולפיקוח על עמידת חברות הסלולר בתנאי ההיתרים.


נתוני מפתח

  • 9.1 מיליארד ש"ח

    הכנסות חברות תשתית הסלולר בישראל בשנת 2022

  • המקום ה-64 מתוך 145

    דירוגה של ישראל במדד חציוני של מהירות ההורדה בגלישה סלולרית מתוך 145 מדינות, נכון לאוגוסט 2023

  • 0 עיצומים כספיים

    הטיל משרד התקשורת על חברות תשתית הסלולר בכל הנוגע לכיסוי סלולרי

  • 8,262

    מתקני שידור (אנטנות) סלולריים פעילים בישראל - נכון ליולי 2023

  • יותר מ-17 שנים

    השרים להגנת הסביבה לא התקינו תקנות בדבר רמות החשיפה המרביות לקרינה ממתקני שידור סלולריים, כנדרש על פי החוק

  • רק 3% מהרשויות המקומיות

    מסרו כי הקליטה בשכונות המגורים שבתחום שיפוטן טובה

  • 55% מהתושבים

    ב-18 יישובים דיווחו על קשיי קליטה בשימושי אינטרנט בטלפון הסלולרי (ללא רשת אינטרנט אלחוטי)

  • ב-53%

    מהיישובים הערביים הפריפריאליים אין כלל מתקני שידור בטכנולוגיית דור 5 (יישובים שבהם אוכלוסייה של 10,000 תושבים ומעלה)

פעולות הביקורת

​בחודשים פברואר עד יולי 2023 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא תשתיות תקשורת סלולרית. נבדקו הנושאים האלה: חובות של חברות הסלולר והפיקוח על פעילותן; תכנון, רישוי והצבה של מתקני שידור סלולריים; הגנה מפני קרינה ממתקני שידור סלולריים; ותשתיות תקשורת סלולר בטכנולוגיית דור 5. הביקורת נעשתה במשרד התקשורת. בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, במינהל התכנון וברשויות המקומיות הללו: עיריית חריש, עיריית בית שמש, עיריית רהט, עיריית מודיעין-מכבים-רעות, עיריית באקה אל-גרבייה ועיריית הרצלייה. 

נוסף על כך, נאספו נתונים ומידע מרשויות מקומיות ומתושבים באמצעות שני כלי ביקורת: האחד - סקר אינטרנטי בשילוב ראיונות טלפוניים, שנערך בחודשים ספטמבר עד אוקטובר 2023 בקרב 2,139 תושבים של 18 יישובים בישראל. הסקר עסק בטיב הקליטה הסלולרית בישראל ובאיכותה. בכל יישוב שנערך בו הסקר היו המרואיינים מדגם מייצג של תושבי היישוב. כלי הביקורת השני - שאלון שהופץ ל-35 רשויות מקומיות. ברשימת 35 הרשויות המקומיות יש ייצוג ארצי הולם של מחוזות, עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. השאלון עסק באיכות הקליטה הסלולרית בשטח הרשות נכון ליולי 2023, בפניות ציבור לרשות בנוגע לקליטה סלולרית וכן בהקמת מתקני שידור סלולריים על מבנים וקרקעות של הרשות המקומית. תשובות על השאלון התקבלו מ-32 רשויות מקומיות.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

dislike
  • dislike
    איכות התשתית הסלולרית - הדירוג העולמי של מדינת ישראל במדד חציוני של מהירות ההורדה בגלישה סלולרית בקרב 145 מדינות הוא במקום ה-64 (נכון לאוגוסט 2023).
  • dislike
    איכות התשתית הסלולרית - משרד התקשורת לא עשה שימוש בסמכותו להטיל עיצומים כספיים על חברות תשתית הסלולר בכל הנוגע לכיסוי סלולרי.
  • dislike
    הכיסוי הסלולרי ואיכותו - בבדיקת טיב הקליטה הסלולרית בישראל ואיכותה נמצא כי הציבור נתקל בקשיי קליטה סלולרית ביישובים שונים בישראל (קליטה בינונית או לא טובה), וכן נתקל בתקלות בשימוש בטלפונים סלולריים ביישובים. הממצאים בתחום זה נשענים על תשובות הרשויות המ...
  • dislike
    מחסור במתקני שידור - נמצא כי על פי מידע שהציג משרד התקשורת בחודש מאי 2023, משרד התקשורת ער לכך שקיים מחסור של אלפי מתקני שידור בישראל, ואולם אין בידי משרד התקשורת נתונים על כלל מתקני השידור החסרים, ובפרט ברמת היישוב, לצורך אספקת שירותי סלולר איכותיים...
  • dislike
    תיקון מספר 128 לחוק התכנון והבנייה - תיקון 128 יצר מסלול לרישוי מתקני שידור סלולריים באמצעות ועדת התשתיות הלאומיות. נמצא כי נכון ליוני 2023, לא נעשה שימוש במסלול רישוי זה, שעוגן בתיקון אשר נכנס לתוקף בינואר 2022.
  • dislike
    הצבת מתקני שידור על גבי מבנים של הרשויות המקומיות - נמצא כי רוב הרשויות שהשיבו על השאלון (59%) לא התקינו מתקני שידור על מבנים או קרקעות של הרשות (בבעלות או בשכירות). במצב שבו איכות הקליטה הסלולרית בשטח הרשות המקומית אינה מספקת, ואין הצבה כלל של מתקני ש...
  • dislike
    התקנת תקנות - נמצא כי במשך יותר מ-17 שנים, לא הותקנו בתקנות רמות החשיפה המרביות המותרות של בני אדם לקרינה ממקור קרינה בתחום תדרי רדיו (קרינה ממתקני שידור סלולריים), כנדרש על פי חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006, ורמות החשיפה המרביות נקבעו בכללים שפר...
  • dislike
    קביעת רמות חשיפה מרביות ללא מעורבות משרד הבריאות - נמצא כי המשרד להגנת הסביבה התייעץ עם משרד הבריאות בנושא רמות החשיפה המרביות בשנת 2007, בעת שבה המשרד להג"ס עסק בגיבוש טיוטת תקנות. מאז, במשך כ-17 שנים, המשרד להג"ס לא התייעץ בנושא עם משרד הבריאות. במהל...
  • dislike
    מדידת עוצמת הקרינה בפועל - המשרד להגנת הסביבה מפקח על קרינה ממתקני שידור סלולריים בארבע דרכים, לרבות באמצעות "מערכת הפיקוח הרציף" המחוברת למתגי הרדיו של חברות תשתית הסלולר. נמצא כי אמצעי הפיקוח היחיד של המשרד להגנת הסביבה שכולל מדידה של עוצמת הקרינה...
  • dislike
    פריסת תשתיות דור 5 - מאוגוסט 2020 ועד סוף שנת 2020 הוקמו 762 מתקני שידור בטכנולוגיית דור 5, והם זיכו את החברות שזכו במכרז דור 5 במענקי פריסה בסכום מצטבר של 200 מיליון ש"ח אשר שולמו בסוף שנת 2022. ממוצע הכיסוי של רשתות סלולר דור 5 במשקי בית באיחוד האי...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      על משרד התקשורת לפעול לשיפור איכות השירות הסלולרי בישראל, בהתחשב בעלייה הצפויה בגידול צריכת הנתונים הסלולריים בשנים הבאות.
    • [alt]
      מומלץ שמשרד התקשורת יפעל לקבל מחברות תשתית הסלולר נתונים סדירים ומלאים על הכיסוי הסלולרי בפועל של רשתות הסלולר שהן מפעילות וכן נתונים על איכות הרשתות הסלולריות, ינתח את הנתונים באופן שוטף, יבצע ביקורת עצמאית ובלתי תלויה ויוודא כי החברות עומדות בחובותיה...
    • [alt]
      מומלץ כי משרד התקשורת ישתמש בכלים כגון סקרים ושאלונים כאינדיקציה לאיתור פערים בין הנתונים שבידיו לבין נתונים על הקליטה בפועל על פי דיווחים מן הציבור ומן הרשויות המקומיות ויפעל לסגירתם.
    • [alt]
      על משרד התקשורת, יחד עם המינהל האזרחי ביהודה ושומרון, לפעול להשלמת הכיסוי הסלולרי בכבישי איו"ש בהתאם לרישיונות שניתנו לחברות תשתית הסלולר להפעלת רשתות תקשורת סלולרית באזור זה. חשיבות השלמת הכיסוי הסלולרי הכרחית באזור סיכון שבו מתרחשים אירועים ופיגועים...
    • [alt]
      מומלץ שמשרד התקשורת יפרסם לציבור נתונים על רמת הכיסוי הסלולרי בישראל ועל איכותו ברמת היישוב, לרבות הנתונים העולים מבדיקות שהוא עורך באופן עצמאי, וכן יעדכן את פרסומיו לעיתים מזומנות בהתאם למצאי הנתונים שבידיו.

    סיכום

    תשתיות תקשורת סלולרית חיוניות ואף קריטיות לשמירה על אורח חיים תקין ולהתפתחות הכלכלה והתעשייה הישראלית. פריסת תשתיות סלולריות מתקדמות מאפשרת לקדם פיתוח אמצעים בתחומים שונים, כגון בריאות, תחבורה וחקלאות, וכפועל יוצא מכך להשיג תועלות משקיות. משרד התקשורת העניק לחברות תשתית הסלולר רישיונות לעשות שימוש בתדרי רדיו, שהם משאב מוגבל של המדינה, במטרה להבטיח רמת שירותי סלולר נאותה לציבור, לרבות מתן מענה לביקוש הגובר לשירותים אלה. 

    על פי נתוני משרד התקשורת, צריכת הנתונים בישראל באמצעות רשתות הסלולר בין השנים 2013 ל-2022 גדלה פי 28, בקצב מעריכי של 40% בשנה, וצפויה עלייה בגידול בצריכת הנתונים בשנים הבאות עד 2030, עד כדי גידול פי 43, עם התפתחות יישומים חדשים על גבי התשתית הסלולרית. נכון לאוגוסט 2023, ישראל מדורגת במקום ה-64 בקרב 145 מדינות במדד מהירות הגלישה החציונית. דוח ביקורת זה מצביע על קשיים בעלי משקל באיכות הקליטה הסלולרית בעשרות יישובים בארץ ועל ליקויים בפעולות משרדי הממשלה המופקדים על הבטחת שירות סלולרי יעיל ובטוח לציבור. חלק ניכר מממצאי הביקורת נוגעים לאופן שבו מילא משרד התקשורת את תפקידו כמאסדר של הענף. כך למשל נמצא כי משרד התקשורת לא הפעיל את מלוא סמכויותיו כדי לקבל מידע מחברות הסלולר על השירות הסלולרי שהן נותנות לציבור, והסתפק בתחזיות של החברות, שאינן משקפות את השירות בפועל. כמו כן, משרד התקשורת לא גיבש מתודולוגיית פיקוח לבחינת מידת העמידה של חברות תשתית הסלולר בחובותיהן ולמעשה, אין בידיו די מידע כדי לדעת אם ובאיזו מידה עומדות החברות בחובותיהן לספק שירות סלולרי בכיסוי ובאיכות הנדרשים על פי הרישיונות שהוענקו להן. נוסף על כך, באמצעות סקר שערך משרד מבקר המדינה ושאלון שהפיץ לרשויות מקומיות, נמצאו פערים ניכרים בין הנתונים שבידי משרד התקשורת לבין דיווחי הרשויות המקומיות והמרואיינים על איכות הקליטה הסלולרית בפועל. כך לדוגמה, ב-18 היישובים שנכללו בסקר 11% - 78% מהמרואיינים דיווחו על קליטה סלולרית בינונית או לא טובה. לעומת זאת, על פי הנתונים שבידי משרד התקשורת, שיעור הכיסוי הסלולרי ביישובים האלה נע מ-99.92% ל-100%, כלומר - כיסוי מלא או כמעט מלא. ממצאי הביקורת מעלים חשש שחברות תשתית הסלולר אינן עומדות ברף הכיסוי והקליטה המתחייב על פי הרישיונות.

    בבסיס תמונת המצב שהעלתה הביקורת על קשיים בעלי משקל בקליטה הסלולרית ביישובים שנבדקו מצוי מחסור במתקני שידור. משרד התקשורת לא בדק מהו היקף המתקנים הדרושים, ולכן אין לו נתונים על מספר מתקני השידור החסרים. בחינת קצב הפריסה וההפעלה של מתקני דור 5 מעלה כי ככל הנראה, היקף הפריסה של מתקני השידור בטכנולוגיית דור 5 עד יולי 2023 לא עמד בדרישות משרד התקשורת ברישיונות שנתן, וכן נראה כי שיעור הכיסוי של ישראל בטכנולוגיה זו נמוך מהשיעורים שהיו שנה קודם לכן ברוב מדינות האיחוד האירופי. זאת, בשעה שנכון ליולי 2023 היו פעילים בישראל 1,943 מתקני שידור בטכנולוגיית דור 5. נוסף על כך, נמצאו פערים ניכרים בפריסת תשתיות תקשורת בטכנולוגיית דור 5 בין רשויות מקומיות גדולות לבין רשויות פריפריאליות, והמחסור במתקני שידור בטכנולוגיית דור 5 חמור ביותר ביישובים פריפריאליים ערביים. משרד התקשורת קידם תיקוני חקיקה במטרה לשפר את תהליכי התכנון והרישוי של תשתית הסלולר בישראל, אך לא השלים את הפעולות הנחוצות לשיפור תהליכים אלה. 

    עוד מצביע הדוח על ליקויים בהגנה על הציבור מפני קרינה ממתקני שידור סלולריים. אמצעי הפיקוח שמפעיל המשרד להגנת הסביבה לצורך בחינת הקרינה בפועל ממתקני השידור תלויים ברובם בנתוני מדידות שהמשרד מקבל מחברות תשתית הסלולר. נוסף על כך, לא הותקנו תקנות לקביעת רמות חשיפה מרביות כמתחייב מהחוק. תחת זאת, המשרד להגנת הסביבה קבע כללים לרמת החשיפה המותרת, ללא התייעצות עם משרד הבריאות, כיוון שמשרד הבריאות אינו עוסק בנושא השפעות הקרינה הבלתי מייננת על הבריאות. 

    משרד הבריאות, המופקד על בריאות הציבור, לא פעל לגיבוש מידע מקצועי בדבר השפעות הקרינה הבלתי מייננת על בריאות הציבור, ונותר ללא מקור מידע בנושא נוכח הפסקת פעילות מרכז ידע שהקימה הממשלה. הגם שמשרד הבריאות בדעה כי לא קיים ידע מספק על אודות השלכות הקרינה ממתקני שידור בטכנולוגיית דור 5 על בריאות הציבור, ולפיכך קיים קושי להעריך את ההשפעות הבריאותית של החשיפה לקרינה, משרד הבריאות לא נטל חלק בגיבוש ההחלטות שהתקבלו בדבר סיכונים בריאותיים בפריסת תשתיות תקשורת סלולרית. 

    שקיפות הממשל, בהיבט של הצגת הנתונים שבידי משרדי הממשלה לציבור, עשויה לאפשר לתושבים לקבל החלטות מושכלות הנוגעות לשימוש בטלפון הסלולרי. מדינות משקפות נתונים לציבור על כיסוי סלולרי במגוון דרכים, כגון פרסום מידע לציבור על תחזיות הכיסוי הסלולרי או על תוצאות מדידות שערכו, באמצעות מפות. בתחום זה נמצאו ליקויים בפרסום מידע ונתונים לציבור, הן בדבר היקף הכיסוי הסלולרי ואיכות השירות הסלולרי והן בדבר תוצאות מדידות הקרינה ממתקני שידור סלולריים. נמצאו ליקויים גם בגיבוש מתכונת הסברה לציבור בדבר השלכות הקרינה ממתקני שידור סלולריים על בריאות הציבור - הסברה הנחוצה לצורך מתן מידע מהימן לציבור בנושא ולצורך הפחתת התנגדויותיו והרחבת התשתית הסלולרית, כנדרש לצורך מתן שירות סלולרי איכותי.

    מומלץ שמשרדי הממשלה, ובראשם משרד התקשורת, משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה, והשרים שבראשם, יפעלו לתיקון כלל הליקויים המפורטים בדוח. תיקון הליקויים עשוי להשיג שיפור ברמת השירות הסלולרי הניתן לציבור בישראל, תוך הקפדה נאותה על שמירה על בריאות הציבור.