רכישת שירותים חברתיים במיקור חוץ על ידי משרד הרווחה והביטחון החברתי

שירות חברתי במיקור חוץ הוא שירות חינוכי או טיפולי שהממשלה רוכשת והוא ניתן על ידי מפעילים חיצוניים לממשלה - חברות פרטיות או עמותות. שירות כזה ממומן באופן מלא או חלקי על ידי הממשלה, והיא אחראית לאספקתו, לאסדרתו ולפיקוח על ביצועו (רכש חברתי). שירותי הרווחה האישיים שמספק משרד הרווחה והביטחון החברתי (משרד הרווחה) הם חלק מהשירות החברתי שנרכש במיקור חוץ, והם נחלקים לשני סוגים עיקריים: שירותים בקהילה, שבהם מקבלי השירות אינם לנים במבנה שבו ניתן השירות (לדוגמה הפעלת מועדוניות לילדים בסיכון), ושירותים חוץ-ביתיים הניתנים במסגרות בהן חיים מקבלי השירות באורח קבוע או בפרק זמן מסוים מחוץ לביתם (לדוגמה מעון לאנשים עם מוגבלות). על מתן השירותים בקהילה אמונות הרשויות המקומיות, ועל השירותים החוץ-ביתיים אמון משרד הרווחה, הוא גם שבוחר במכרזי הרכש חברתי, את הספקים שייתנו את השירותים החברתיים במיקור חוץ.

דוח זה עוסק ברכישת שירותים חברתיים חוץ-ביתיים של משרד הרווחה במינהל מוגבלויות, מינהל שירותים חברתיים ואישיים (שח"א) ומינהל שיקום, ליווי ומניעה (של"ם). מרכזיותו של רכש בתחום זה משתקפת בהיקפו הכספי - בשנת 2022 הוציא משרד הרווחה כ-3.5 מיליארד ש"ח על מיקור חוץ במינהלים אלו, שהם כ-36% מכלל התקציב של המשרד בשנה זו. משרד הרווחה מפעיל את השירותים החוץ-ביתיים באמצעות המציעים הזוכים במכרזים. בשנת 2022 סיפקו 254 מפעילים חיצוניים (מפעילים) שירותי רווחה חוץ ביתיים במיקור חוץ.

מיקור חוץ של שירותי רווחה טומן בחובו יתרונות כמו האפשרות לשפר את רמת השירות, זמינותו ונגישותו. מנגד, הוא יוצר אתגרים רבים, ובהם מגבלות ביכולות הפיקוח והאכיפה והיעדר מיומנות ומומחיות בניהול המכרזים. כמו כן, עולה החשש מ"שבי רגולטורי" - כלומר, תלות ניכרת של הגורם המאסדר במפעילי המסגרות, הבאה לידי ביטוי בין היתר בקבלת החלטות מוטות של המאסדר לטובת המפעילים, וכן בקושי בהכוונת פעילותם. העוצמה שבה האתגרים השונים במיקור החוץ של השירותים החברתיים יתממשו מושפעת במידה רבה מפעולותיו של משרד הרווחה כמאסדר של הרכש החברתי.

בחודשים ינואר עד אוקטובר 2023 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות משרד הרווחה לרכישת שירותי הרווחה במיקור חוץ. בביקורת נבדקו המאפיינים של מבנה שוק שירותי הרווחה החוץ-ביתיים; התעריפים לאספקת שירותי רווחה; הפיקוח על נותני השירותים; והתכנון של היצע שירותי הרווחה החוץ-ביתיים. הביקורת נערכה במינהל מוגבלויות, מינהל שח"א ומינהל של"ם במשרד הרווחה. בדיקות השלמה נערכו ברשות התחרות, במשרד ראש הממשלה, באגפי הכלכלן הראשי והתקציבים במשרד האוצר וברשות התאגידים שבמשרד המשפטים. יודגש כי הביקורת התמקדה בניהול הרכש החברתי במיקור חוץ על ידי משרד הרווחה והביטחון החברתי ולא בדקה את אופן ההתנהלות והפעילות של נותני השירותים. 

לצורך ניתוח ההליך המכרזי של רכש חברתי, ובהיעדר מאגר מידע של משרד הרווחה, אסף צוות הביקורת בנוגע לכל המכרזים של רכש חברתי בעשר השנים 2013 - 2022 את מסמכי המכרז ואת הפרוטוקולים של הוועדות שדנו בהצעות שהוגשו ובחרו את ההצעות הזוכות, ריכז נתונים מרכזיים מתוך מסמכי המכרזים וקודד אותם למשתנים כמותיים, כדי לנתח אותם בכלים סטטיסטיים מתקדמים כגון רגרסיות.

​אספקת שירותי הרווחה בישראל מוסדרת בחוק חובת המכרזים ותקנותיו, שמטרתם להבטיח שיוגשו די הצעות שיאפשרו לבחור מהן את ההצעה הטובה ביותר ולהבטיח תחרות הוגנת ושוויונית. בשנת 2022 הוציא משרד הרווחה כ-36% מסך תקציבו על רכישת שירותים חברתיים חוץ-ביתיים במיקור חוץ (כ-3.5 מיליארד ש"ח). תמונת המצב לגבי מאפייני שוק הרכש החברתי במיקור חוץ של משרד הרווחה מלמדת על סממנים ליתירות (שולי רווח ועודפים) בקרב מפעילי המסגרות החוץ-ביתיות. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שהמנגנון המכרזי אינו מייצר בפועל מצב של תחרות ממשית, שכן בכ-60% מהמכרזים כל הצעה שעוברת את תנאי הסף זוכה במכרז; ומוביל לחוסר דינמיות בשוק השירותים החברתיים החוץ-ביתיים, אשר נשלט באופן כמעט מוחלט על ידי מפעילים ותיקים. כך 89% (3.1 מיליארד ש"ח) מהתשלומים עבור שירותים אלה משלם משרד הרווחה למפעילים שיש להם ותק של 17 שנה ואף יותר באספקת השירותים למשרד. מצב זה נובע מתנאי הסף במכרזים המשמשים חסם כניסה למציעים חדשים, למשל של דרישות מינהליות שמציעים חדשים מתקשים לעמוד בהן וכן מאמות המידה אשר אינן משקפות בהכרח את איכות השירות שיינתן בפועל, ולכן מקנות יתרון למפעילים הוותיקים. ממצאי הביקורת מעלים כי מבנה התעריף שמשלם משרד הרווחה למפעילי המסגרות החוץ-ביתיות אינו מותאם למבנה ההוצאות בפועל שלהם, וכי המשרד אינו מקזז את הכספים ששילם לספקים עבור שירותים שבפועל הם לא סיפקו; מדובר בסכום של יותר מחצי מיליארד ש"ח. כמו כן, משרד הרווחה מתקשה לבצע פיקוח אפקטיבי על איכות השירותים שהוא מספק. 

מכלל האמור לעיל עולה, כי שיטת המכרזים שמפעיל משרד הרווחה לניהול ורכישת שירותי רווחה במיקור חוץ אינה מיטבית, ולא מניבה את התוצאה הרצויה של מבנה שוק בו קיימת תחרות בין מפעילים אשר מובילה לשיפור השירות הניתן למושמים בפועל.

כדי להגביר את התחרות על איכות השירותים החברתיים בטווח הקצר, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל להגדלת מספר ההצעות במכרזים באמצעות בחינת מתן "הגנת ינוקא" או בכל דרך אחרת; וישקול להתאים את תנאי הסף שבהם נדרשים המציעים לעמוד במסגרת התמודדותם במכרזים מבלי לפגוע באיכות ההצעות; יידע את המפקחים אודות ההצעות שזכו במכרזים; יפעל לצמצום העיוותים במנגנון התעריף הקיים; ויקזז את התעריף בגין אי איוש מלא של תקן כוח האדם. עוד מומלץ כי המשרד יבצע ניתוח עיסוקים לתפקיד המפקח ויבחן האם יש צורך לעדכן את אופי התפקיד בדומה למודלים אחרים בעולם. בראיה אסטרטגית על שוק הרכש החברתי של משרד הרווחה במיקור חוץ בטווח הארוך, מומלץ כי רשות התחרות בשיתוף עם משרד האוצר, משרד ראש הממשלה ומשרד הרווחה יגבשו צוות בין-משרדי אשר יבחן לעומק את שוק אספקת שירותי הרווחה במיקור חוץ ואת המנגנון המיטבי למינוף היתרונות המובנים של תחרות, תוך בחינת מודלים אחרים לאספקת שירותי רווחה המקובלים בעולם. זאת כדי להבטיח שירות איכותי למקבלי השירותים המשתייכים לאוכלוסיות הראויות ביותר לקידום בחברה הישראלית.

​