לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
עמותות; רווחה; נגישות לבעלי מוגבלויות; הוצאות; מפקחים; מכרזים

רקע

שירות חברתי במיקור חוץ הוא שירות חינוכי או טיפולי שהממשלה רוכשת והוא ניתן על ידי מפעילים חיצוניים לממשלה - חברות פרטיות או עמותות. שירות כזה ממומן באופן מלא או חלקי על ידי הממשלה, והיא אחראית לאספקתו, לאסדרתו ולפיקוח על ביצועו (רכש חברתי). שירותי הרווחה האישיים שמספק משרד הרווחה והביטחון החברתי (משרד הרווחה) הם חלק מהשירות החברתי שנרכש במיקור חוץ, והם נחלקים לשני סוגים עיקריים: שירותים בקהילה, שבהם מקבלי השירות אינם לנים במבנה שבו ניתן השירות (לדוגמה הפעלת מועדוניות לילדים בסיכון), ושירותים חוץ-ביתיים הניתנים במסגרות בהן חיים מקבלי השירות באורח קבוע או בפרק זמן מסוים מחוץ לביתם (לדוגמה מעון לאנשים עם מוגבלות). על מתן השירותים בקהילה אמונות הרשויות המקומיות, ועל השירותים החוץ-ביתיים אמון משרד הרווחה, הוא גם שבוחר במכרזי הרכש חברתי, את הספקים שייתנו את השירותים החברתיים במיקור חוץ.

דוח זה עוסק ברכישת שירותים חברתיים חוץ-ביתיים של משרד הרווחה במינהל מוגבלויות, מינהל שירותים חברתיים ואישיים (שח"א) ומינהל שיקום, ליווי ומניעה (של"ם). מרכזיותו של רכש בתחום זה משתקפת בהיקפו הכספי - בשנת 2022 הוציא משרד הרווחה כ-3.5 מיליארד ש"ח על מיקור חוץ במינהלים אלו, שהם כ-36% מכלל התקציב של המשרד בשנה זו. משרד הרווחה מפעיל את השירותים החוץ-ביתיים באמצעות המציעים הזוכים במכרזים. בשנת 2022 סיפקו 254 מפעילים חיצוניים (מפעילים) שירותי רווחה חוץ ביתיים במיקור חוץ.

מיקור חוץ של שירותי רווחה טומן בחובו יתרונות כמו האפשרות לשפר את רמת השירות, זמינותו ונגישותו. מנגד, הוא יוצר אתגרים רבים, ובהם מגבלות ביכולות הפיקוח והאכיפה והיעדר מיומנות ומומחיות בניהול המכרזים. כמו כן, עולה החשש מ"שבי רגולטורי" - כלומר, תלות ניכרת של הגורם המאסדר במפעילי המסגרות, הבאה לידי ביטוי בין היתר בקבלת החלטות מוטות של המאסדר לטובת המפעילים, וכן בקושי בהכוונת פעילותם. העוצמה שבה האתגרים השונים במיקור החוץ של השירותים החברתיים יתממשו מושפעת במידה רבה מפעולותיו של משרד הרווחה כמאסדר של הרכש החברתי.


נתוני מפתח

  • 3.5 מיליארד ש"ח

    היקף ההוצאה השנתית בשנת 2022 של משרד הרווחה על רכישת שירותים חברתיים חוץ-ביתיים מ-254 מפעילים במינהל מוגבלויות; מינהל שירותים אישיים וחברתיים (שח"א...

  • פי 2.5

    היחס בין שיעור הרווחיות הממוצע בשנת 2021 של חברות פרטיות המפעילות מסגרות חוץ-ביתיות עבור משרד הרווחה (9.7%) לבין שיעור הרווחיות שנקבע בתעריף של משר...

  • למעלה מ-200%

    שיעור העודפים המצטברים (בסך 393 מיליון ש"ח), אצל מפעילי מסגרות שהן עמותות, ביחס למחזור ההכנסות של 20% מהן, שמרבית הכנסותיהן מהפעלת שירותים חוץ-ביית...

  • כ-512 מיליון ש"ח

    אומדן התקציב שמשרד הרווחה משלם למפעילים על משרות שאינן מאוישות

  • כ-60%

    שיעור המכרזים של משרד הרווחה לרכש שירותי רווחה בשנים 2013 - 2022 בהם כל הצעה שעוברת את תנאי הסף זוכה במכרז, כלומר מכרזים בהם אין תחרות ממשית (74...

  • 68%

    שיעור ההצעות במכרזי משרד הרווחה לרכש שירותי רווחה מתוך אלו שעברו את תנאי הסף שקיבלו ציון מרבי באמת המידה בנוגע להמלצות (273 מתוך 401 הצעות)

  • 89%

    מסך התשלומים עבור אספקת שירותי רווחה חוץ-ביתיים משלם משרד הרווחה למפעילים עם ותק של 17 שנה או יותר במתן שירותים למשרד הרווחה (כ-3.1 מיליארד ש"ח)

  • רק 2 - 3 ביקורים במקום 13 - 18

    מספר הביקורים השנתי החציוני של מפקחים במסגרות חוץ-ביתיות בהשוואה להמלצות הצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים הניתנים במיקור חוץ משנת 2016

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר עד אוקטובר 2023 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות משרד הרווחה לרכישת שירותי הרווחה במיקור חוץ. בביקורת נבדקו המאפיינים של מבנה שוק שירותי הרווחה החוץ-ביתיים; התעריפים לאספקת שירותי רווחה; הפיקוח על נותני השירותים; והתכנון של היצע שירותי הרווחה החוץ-ביתיים. הביקורת נערכה במינהל מוגבלויות, מינהל שח"א ומינהל של"ם במשרד הרווחה. בדיקות השלמה נערכו ברשות התחרות, במשרד ראש הממשלה, באגפי הכלכלן הראשי והתקציבים במשרד האוצר וברשות התאגידים שבמשרד המשפטים. יודגש כי הביקורת התמקדה בניהול הרכש החברתי במיקור חוץ על ידי משרד הרווחה והביטחון החברתי ולא בדקה את אופן ההתנהלות והפעילות של נותני השירותים. 

לצורך ניתוח ההליך המכרזי של רכש חברתי, ובהיעדר מאגר מידע של משרד הרווחה, אסף צוות הביקורת בנוגע לכל המכרזים של רכש חברתי בעשר השנים 2013 - 2022 את מסמכי המכרז ואת הפרוטוקולים של הוועדות שדנו בהצעות שהוגשו ובחרו את ההצעות הזוכות, ריכז נתונים מרכזיים מתוך מסמכי המכרזים וקודד אותם למשתנים כמותיים, כדי לנתח אותם בכלים סטטיסטיים מתקדמים כגון רגרסיות.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

dislike
  • dislike
    יתירות (שולי רווח ועודפים) בקרב מפעילי המסגרות החוץ-ביתיות - בשנת 2022 משרד הרווחה רכש שירותים חברתיים חוץ-ביתיים בכ-3.5 מיליארד ש"ח, מ-254 מפעילים. "יתירות" בקרב המפעילים שהם חברות פרטיות נוצרת כאשר ההכנסות של המפעילים עולות על ההוצאות כך שהן מותירות...
  • dislike
    רמת הדינמיות של שוק שירותי הרווחה - בביקורת עלה כי רמת הדינמיות בשוק השירותים החברתיים החוץ-ביתיים נמוכה, שכן למרות הסממנים לשיעור הרווחיות הגבוה שאמור למשוך לשוק שחקנים חדשים, הוא נשלט באופן כמעט מוחלט על ידי מפעילים שהוותק שלהם כנותני שירות עבור משרד...
  • dislike
    ניתוח ההליך המכרזי של משרד הרווחה לרכישת שירותים חברתיים ממפעילים חיצוניים - מידת התחרות במכרזים - שוק מכרזי הרכש החברתי במיקור חוץ במשרד הרווחה הוא ייחודי, שכן תעריף השירות המסופק קבוע מראש וידוע לכל המציעים, והתחרות היא רק על איכות השירותים ולא על המ...
  • dislike
    מעורבות רשות התחרות באסדרת שוק אספקת שירותי הרווחה החוץ-ביתיים לצורך הגברת התחרות - רשות התחרות פועלת מכוח חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 ומופקדת על שמירת התחרות החופשית במשק ועל קידומה. בביקורת עלה כי רשות התחרות לא בחנה לעומק את שוק אספקת שירותי הרו...
  • dislike
    קביעת התעריפים למסגרות חוץ-ביתיות - על מנת להבטיח רמת שירות נאותה שתסופק למקבלי השירותים החברתיים, הגדיר משרד הרווחה תעריף לאספקת שירותי רווחה המשולם למפעילי המסגרות על מנת לשקף את העלויות המשוערות של התשומות שהם נדרשים לספק על פי ההסכמים עם משרד הרווח...
  • dislike
    הפעלת סנקציה כנגד מפעילי המסגרות באמצעות קיזוזים מהתעריף בגין מחסור בהקצאת כוח אדם - נוהל אכיפה מאפשר למשרד הרווחה לקזז סכומים מתשלומים שהיו מגיעים למפעילי המסגרת על פי ההסכם עמם, לו לא עמדו במלוא התחייבויותיהם. ואולם אף שמשרד הרווחה ער למחסור בהיקף כו...
  • dislike
    פיקוח משרד הרווחה על המסגרות החוץ-ביתיות - בתקן כוח אדם של משרד הרווחה נקבע שיהיו 485 משרות פיקוח על מסגרות חוץ-ביתיות, בפועל המשרד מעסיק 453 מפקחים, כלומר 32 משרות פיקוח אינן מאוישות. תמהיל עבודת הפיקוח שנקבע מורכב מ-50% בקרה ואכיפה ו-50% משימות ייעוץ...
  • dislike
    הבקרה הכספית של משרד הרווחה על מפעילי המסגרות החוץ-ביתיות - בקרה כספית על מפעילי המסגרות החוץ-ביתיות נועדה לוודא שהמפעילים של מסגרות משתמשים בתקציבים שמעביר אליהם משרד הרווחה בהתאם לתנאי המכרז שהם התחייבו למלא ולצורך מתן טיפול מיטבי לדיירים; וכן להגביר...
like
  • like
    תנאי הסף הנוגעים למבנה - רכיב מרכזי בהפעלת מסגרות חוץ-ביתיות הוא קיומו של מבנה המתאים למגורים של מקבלי השירות. תנאי הסף הנוגע למבנה היווה חסם משמעותי במיוחד למציעים חדשים שלא הפעילו מסגרות חוץ-ביתיות בעבר. עד לשנת 2016 נדרשו המציעים להוכיח בעלות על מבנ...

עיקרי המלצות הביקורת

  • [alt]
    ניתוח ההליך המכרזי - כדי להגביר את התחרות על איכות השירותים החברתיים, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל להגדלת מספר ההצעות באמצעות בחינת מתן "הגנת ינוקא" (מתן הגנה למציעים חדשים מפני כוחם של מפעילים דומיננטיים הפועלים שנים רבות בשוק) במכרזים או בכל דרך אחרת, כ...
  • [alt]
    אמות מידה לבחינת ההצעות להפעלת מסגרות חוץ-ביתיות - כדי שאמות המידה ישמשו כמסגרת ההתחייבות של המציעים הזוכים לאיכות השירות שהם נותנים, ועל מנת שההליך המכרזי ייצור תחרות על איכות השירותים; מומלץ כי משרד הרווחה יוודא כי המפקחים מקבלים את המידע על תוכן ההצ...
  • [alt]
    תעריפים לאספקת שירותי רווחה חוץ ביתיים - לשם שיפור וטיוב של השירות בשוק שירותי הרווחה, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לצמצום העיוותים במנגנון התעריף הקיים ויעמוד על דרישתו שמפעילי השירותים ייתנו את מלוא השירותים הנדרשים; ישלב בתעריף מנגנון תמרוץ למפעילים לש...
  • [alt]
    היקף הפיקוח על המסגרות החוץ-ביתיות - כדי להבטיח את הפיקוח האפקטיבי של משרד הרווחה על מפעילי המסגרות החוץ-ביתיות; מומלץ כי משרד הרווחה יקבע תקן לתדירות הפיקוח במסגרות השונות בהתאם למאפייניהן ויגזור מכך את מספר המסגרות שבאחריותו של כל מפקח בהתאם לסדרי הע...
  • [alt]
    בקרה כספית על מפעילי המסגרות החוץ-ביתיות - מומלץ כי משרד הרווחה יסדיר את ביצוע הבקרה הפיננסית על מפעילי המסגרות, הן באמצעות קבלת דוחות כספיים מהמפעילים באופן שוטף והן באמצעות בקרה מעמיקה על ההתנהלות הכספית של המפעילים אחת לתקופה באופן מדגמי או בהתבסס ע...

סיכום

​אספקת שירותי הרווחה בישראל מוסדרת בחוק חובת המכרזים ותקנותיו, שמטרתם להבטיח שיוגשו די הצעות שיאפשרו לבחור מהן את ההצעה הטובה ביותר ולהבטיח תחרות הוגנת ושוויונית. בשנת 2022 הוציא משרד הרווחה כ-36% מסך תקציבו על רכישת שירותים חברתיים חוץ-ביתיים במיקור חוץ (כ-3.5 מיליארד ש"ח). תמונת המצב לגבי מאפייני שוק הרכש החברתי במיקור חוץ של משרד הרווחה מלמדת על סממנים ליתירות (שולי רווח ועודפים) בקרב מפעילי המסגרות החוץ-ביתיות. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שהמנגנון המכרזי אינו מייצר בפועל מצב של תחרות ממשית, שכן בכ-60% מהמכרזים כל הצעה שעוברת את תנאי הסף זוכה במכרז; ומוביל לחוסר דינמיות בשוק השירותים החברתיים החוץ-ביתיים, אשר נשלט באופן כמעט מוחלט על ידי מפעילים ותיקים. כך 89% (3.1 מיליארד ש"ח) מהתשלומים עבור שירותים אלה משלם משרד הרווחה למפעילים שיש להם ותק של 17 שנה ואף יותר באספקת השירותים למשרד. מצב זה נובע מתנאי הסף במכרזים המשמשים חסם כניסה למציעים חדשים, למשל של דרישות מינהליות שמציעים חדשים מתקשים לעמוד בהן וכן מאמות המידה אשר אינן משקפות בהכרח את איכות השירות שיינתן בפועל, ולכן מקנות יתרון למפעילים הוותיקים. ממצאי הביקורת מעלים כי מבנה התעריף שמשלם משרד הרווחה למפעילי המסגרות החוץ-ביתיות אינו מותאם למבנה ההוצאות בפועל שלהם, וכי המשרד אינו מקזז את הכספים ששילם לספקים עבור שירותים שבפועל הם לא סיפקו; מדובר בסכום של יותר מחצי מיליארד ש"ח. כמו כן, משרד הרווחה מתקשה לבצע פיקוח אפקטיבי על איכות השירותים שהוא מספק. 

מכלל האמור לעיל עולה, כי שיטת המכרזים שמפעיל משרד הרווחה לניהול ורכישת שירותי רווחה במיקור חוץ אינה מיטבית, ולא מניבה את התוצאה הרצויה של מבנה שוק בו קיימת תחרות בין מפעילים אשר מובילה לשיפור השירות הניתן למושמים בפועל.

כדי להגביר את התחרות על איכות השירותים החברתיים בטווח הקצר, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל להגדלת מספר ההצעות במכרזים באמצעות בחינת מתן "הגנת ינוקא" או בכל דרך אחרת; וישקול להתאים את תנאי הסף שבהם נדרשים המציעים לעמוד במסגרת התמודדותם במכרזים מבלי לפגוע באיכות ההצעות; יידע את המפקחים אודות ההצעות שזכו במכרזים; יפעל לצמצום העיוותים במנגנון התעריף הקיים; ויקזז את התעריף בגין אי איוש מלא של תקן כוח האדם. עוד מומלץ כי המשרד יבצע ניתוח עיסוקים לתפקיד המפקח ויבחן האם יש צורך לעדכן את אופי התפקיד בדומה למודלים אחרים בעולם. בראיה אסטרטגית על שוק הרכש החברתי של משרד הרווחה במיקור חוץ בטווח הארוך, מומלץ כי רשות התחרות בשיתוף עם משרד האוצר, משרד ראש הממשלה ומשרד הרווחה יגבשו צוות בין-משרדי אשר יבחן לעומק את שוק אספקת שירותי הרווחה במיקור חוץ ואת המנגנון המיטבי למינוף היתרונות המובנים של תחרות, תוך בחינת מודלים אחרים לאספקת שירותי רווחה המקובלים בעולם. זאת כדי להבטיח שירות איכותי למקבלי השירותים המשתייכים לאוכלוסיות הראויות ביותר לקידום בחברה הישראלית.