ההיערכות הלאומית בתחום הבינה המלאכותית - דוח מיוחד

בינה מלאכותית (Artificial Intelligence) היא שם גג לטכנולוגיות המיועדות לאפשר למכונות לבצע משימות שדורשות אינטליגנציה אנושית (בינה מלאכותית). מהפכת הבינה המלאכותית המתרחשת בשנים האחרונות היא בגדר "חדשנות משבשת" (Disruptive Innovation), והיא צפויה לשנות מהותית תחומי חיים וענפי תעשייה רבים. משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה (משרד החדשנות) הגדיר את המונח בינה מלאכותית כ"יכולת של מכונה ללמוד לבצע פעולה אנושית ולטייב את ביצועה, בהסתמך על נתונים, דוגמאות וניסיון פעולה, ובאופן רחב יותר, לכלל הפעולות הטכנולוגיות למיצוי מידע ולהפקת תובנות ממאגרי נתונים". 

המחקר האקדמי בתחום הבינה המלאכותית החל כבר בשנות החמישים של המאה העשרים, אך בשנים האחרונות, ובייחוד מאז יציאתם לשוק של אמצעים ויישומונים (אפליקציות) הזמינים לשימוש במגוון תחומים, אנו עדים לקפיצת מדרגה משמעותית ביכולות השילוב בין האדם למכונה, אשר יש המגדירים אותה כמהפכה של ממש. תחום הבינה המלאכותית משולב למשל בפיתוח כלי רכב עצמאיים (אוטונומיים), בפיענוח תצלומי רנטגן, בהערכת סיכוני אשראי, במסחר בניירות ערך ובבחינת מועמדים לתעסוקה. מערכות בינה מלאכותית משולבות גם ביחסים בין צרכנים לעסקים, בין עסקים לעסקים אחרים, בין בעלי מקצוע ללקוחות, ביחסי עבודה, בין גופים במגזר הציבורי ובין המגזר הציבורי לכלל הציבור. 

הבינה המלאכותית נמצאת בשימוש נרחב גם במהלך מלחמת "חרבות ברזל". מלבד השימוש המבצעי בה, היא סייעה בחלק מפעולות הזיהוי והאיתור של החטופים והחללים. בתחום ההסברה משמשת הבינה המלאכותית, בין היתר, ליצירת סרטונים במגוון שפות כדי להנגיש את המידע לאוכלוסיות רבות ברחבי העולם באמצעות שכפול קול, הנפשה, דיבוב, כתוביות ותרגום. כמו כן, במהלך המלחמה בלט השימוש בטכנולוגיית "deepfake" - יישום טכנולוגי מבוסס בינה מלאכותית, שבו השתמשו גורמים שונים לתעמולה ולהפצת מידע כוזב.

במאי 2018 מינה ראש המטה לביטחון הלאומי דאז (המל"ל), בהתאם להחלטת ראש הממשלה, את ראשי המיזם לגיבוש תוכנית לאומית להעצמת החוסן המדעי-טכנולוגי כמרכיב מרכזי בביטחון הלאומי של ישראל ("המיזם הלאומי"). מטרת המיזם הייתה להעמיד את מדינת ישראל בחמישייה המובילה של מדינות העולם בתחומי הליבה הטכנולוגיים, ובהם בינה מלאכותית ומדעי הנתונים. דוח המיזם הוגש לראש הממשלה ופורסם בספטמבר 2020. 

אבני דרך בתחום הבינה המלאכותית בישראל 2018 - 2023

התרשים בקובץ המצורף

בפברואר 2020 מינה יושב ראש פורום תשתיות לאומיות למחקר (פורום תל"ם) ועדת בדיקה מקצועית בראשות ד"ר ארנה ברי לבחינת הצורך בהתערבות ממשלתית לשם האצת התפתחות תחום הבינה המלאכותית ומדע הנתונים (ועדת תל"ם). הוועדה הונחתה בכתב המינוי להתמקד בהיבטי הון אנושי, תשתיות פיזיות, הנגשת מאגרי מידע והעברת הידע מהאקדמיה לתעשייה. דוח הוועדה פורסם בדצמבר 2020. באוגוסט ,2021 במסגרת החלטת ממשלה 212, אישרה הממשלה את המלצות ועדת תל"ם ליישום הפעימה הראשונה בהיקף תקציבי של כ-550 מיליון ש״ח לשנים 2021 - 2023. 

ביולי 2022 השיקה שרת החדשנות דאז "תוכנית לאומית לבינה מלאכותית". התוכנית גובשה על ידי צוות בין-משרדי ופורסמה על ידי משרדה בינואר 2023 (התוכנית הלאומית של משרד החדשנות). 

בפברואר 2023 אישרה הממשלה בהחלטה 173 הרחבה לפעימה הראשונה, שאושרה כאמור באוגוסט 2021 (הפעימה השנייה). במסגרת ההחלטה הונחה משרד האוצר להקצות תקציב הרשאה להתחייב שלא יעלה על 500 מיליון ש"ח, אשר ימומש על ידי גופי פורום תל"ם בשנים 2023 - 2026.

דוח ביקורת זה נועד לבחון את ההיערכות הלאומית בתחום הבינה המלאכותית, כיצד יוזמת ומיישמת ממשלת ישראל אסטרטגיה לאומית שתבטיח את השתלבותה של מדינת ישראל בשורת המדינות המובילות בעולם והאם פעולותיה בתחום הבינה המלאכותית יניחו בסיס רחב ואיתן להתפתחותה והובלתה של ישראל כמעצמה מדעית-טכנולוגית. הליכי ההערכות, ההחלטה והיישום של תכנית ממשלתית בתחום הבינה המלאכותית החלו בשנת 2018 ונמשכו במהלך תקופת הביקורת. 

​בחודשים יוני 2023 - מרץ 2024 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות הלאומית בתחום הבינה המלאכותית, את דירוגה הבין-לאומי של ישראל בתחום זה ואת פעולות הממשלה ומשרדי הממשלה לקידום תוכנית לאומית לבינה מלאכותית. הביקורת נעשתה במשרד החדשנות, ברשות החדשנות, במשרד הביטחון, בוועדה לתכנון ולתקצוב, במשרד האוצר ובמטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נעשו במערך הדיגיטל הלאומי שבמשרד הכלכלה והתעשייה. 

​ההובלה המדעית והטכנולוגית של מדינת ישראל היא אחד מעמודי התווך של ביטחונה הלאומי, חוסנה הכלכלי ורווחת אזרחיה. הובלתה של ישראל בתחומים אלו היא דרך אסטרטגית לפצות על היעדר משאבים טבעיים ועל משאבי אנוש מצומצמים ביחס למדינות אחרות בעולם. מהפכת הבינה המלאכותית כבר איננה טכנולוגיה עתידנית - היא טכנולוגיית ליבה חדשנית המשפיעה בהדרגה על מרבית היבטי החיים בהווה ואף תופסת מקום מרכזי ומשמשת מוקד לתחרות בזירה הבין-לאומית במגוון תחומים, ובהם : מדע, כלכלה, תעשייה, ביטחון, בריאות, חינוך ותעסוקה.

דוח זה מצביע על כך כי אף שמדינת ישראל זיהתה כבר בשנת 2018 כי התחום הטכנולוגי מצוי בפתחה של מהפכה של ממש, ואף שראש הממשלה הבין את ההכרח שבהכנה וביישום של תוכנית לאומית מקיפה וכוללת בנושא, הרי שמאז לא השכילה הממשלה להוביל וליישם מהלכים לאישור תוכנית לאומית רחבה, כוללת וארוכת טווח ולהעלותה לנתיב של יישום ממשי, תוך קיום בקרה שוטפת שתבטיח את מסלול ההתקדמות הנחוץ. ובפועל מיצובה של ישראל בממדים הבין-לאומיים נשחק.

נמצא כי על אף החלטת ראש הממשלה משנת 2018 לאשר את הקמת "המיזם הלאומי", ואף שוועדת תל"ם, ועדה בדיקה מקצועית שמונתה לבחינת ההאצה הנדרשת להתפתחות תחום הבינה המלאכותית,קבעה בשנת 2020 כי קיומה של תוכנית לאומית בתחום הבינה המלאכותית ומדע הנתונים קריטי וחיוני לחוסנה של מדינת ישראל, נכון לשנת 2024 לא קיימת תוכנית לאומית מאושרת ומתוקצבת על ידי הממשלה. תחת זאת, בשנים 2018 - 2023 גובשו שתי תוכניות מרכזיות לקידום התחום ברמה הלאומית - "המיזם הלאומי" ותוכנית ועדת תל"ם - אך תוכניות אלה נזנחו או קודמו באופן חלקי ביותר. בביקורת עלה כי גם הסיכום בשנת 2021 בין ראש המל"ל לשרת החדשנות דאז כי יוענקו למשרדה אחריות וסמכות כוללות לניהול התוכנית הלאומית ולתכלול פעולות הממשלה בנושא, סיכום שעוגן בהחלטת הממשלה, לא יושם. נוסף על כך עלה כי התוכנית הלאומית שגובשה על ידי משרד החדשנות נותרה בגדר "אות מתה" וכי מאז חילופי הממשלה בדצמבר 2022, משרד החדשנות לא ראה עצמו מחויב למינוי האמור אלא לקידום תחומים ספציפיים בלבד.

יוצא אפוא כי כשש שנים לאחר שהתקבלה החלטת ראש הממשלה ולמרות העובדה שטכנולוגיית הבינה המלאכותית מתקדמת בקצב מהיר בזירה הבין-לאומית, לא קיימת בישראל אסטרטגיה לאומית ארוכת טווח, והממשלה לא אישרה תוכנית אב כוללת ופרטנית ליישום. אישור הממשלה של תוכניות בתחום לאורך השנים התבצע בפעימות, מימושן איטי, חסר ואינו עומד בלוחות הזמנים שנקבעו. כמו כן, עקרונות המדיניות, הרגולציה והאתיקה בתחום הבינה המלאכותית שגיבשו משרד החדשנות ומשרד המשפטים טרם אושרו בממשלה ולפיכך אף לא עוגנו רבדים חיוניים בחקיקה או באסדרה סקטוריאלית.

ניתן אפוא לקבוע כי המדינה איתרה את הצורך במועד וניתחה אותו, ואולם זה כמה שנים היא אינה צולחת את שלבי קבלת ההחלטות ההכרחיות לנוכח הצורך ואת שלבי יישומן.

כדי לשמר את עליונותה הטכנולוגית והמדעית של ישראל בתחום הבינה המלאכותית, שהוגדר כבעל עדיפות לאומית, על משרד החדשנות, להוביל את מדיניות הממשלה בתחום ולפעול בהתאם להחלטת הממשלה ולסיכום של השרה דאז עם המל"ל. במסגרת זו עליו להשלים את גיבוש התוכנית האסטרטגית הלאומית שהחל בהכנתה כבר בשנת 2022. על תוכנית זו לכלול, בין היתר: חזון, אבני דרך, תוכנית פעולה מפורטת הכוללת הגדרה של הגורם הממשלתי האחראי לכל כיוון פעולה, לוחות זמנים למימושה ותוכנית תקציבית התואמת לתוכנית שתיקבע. כמו כן על המשרד לקבוע מתווה הן לבחינה עיתית של מידת העמידה של התוכנית ביעדים שנקבעו בה, והן לבחינה פרטנית של כיווני הפעולה שהוגדרו בה ובכלל זה עליו לעדכנם במידת הצורך. במסגרת זו עליו לבחון בין היתר את המבנה הניהולי הקיים למימוש הפעימות שאושרו בהחלטות הממשלה, הפועל במועד סיום הביקורת באופן וולונטרי וללא סמכויות תקציביות.

בעת הזו נדרש ממשרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה לממש את אחריותו ובאופן זה תקוים החלטת הממשלה כלשונה. הובלה ברורה של תוכנית לאומית משמעותית הכרחית לשמירה על יכולותיה הטכנולוגיות ועל יתרונה היחסי אל מול יתר מדינות העולם. כל סטייה מנתיב היישום האמור של ההחלטה יחייב עדכון של הממשלה בנושא לצורך בחינת מצב הדברים ולצורך מתן מענה שיבטיח את מימוש היעד של קידום תחום הבינה המלאכותית על ידי הממשלה.

מוצע כי ראש הממשלה - אשר כבר בשנת 2018 יזם מהלך לקידום התוכנית הלאומית בתחום הבינה המלאכותית כבסיס להחלטת הממשלה בנושא - יעקוב באמצעות המל"ל אחר התקדמות הטיפול הממשלתי בנושא ויבטיח כי מיושמת תוכנית לאומית משמעותית הלכה למעשה.