כמות פסולת הבניין ועודפי העפר הנוצרת בשנה בישראל מוערכת בכ-7.5 מיליון טון, מהם כ-4.5 מיליון טון פסולת בניין וכ-3 מיליון טון עודפי עפר. כמות זו גדולה בכ-140% מכמות הפסולת הביתית הנוצרת בשנה בארץ. רק כ-1.5 מיליון טון מפסולת הבניין (כ-20%) מגיעים לאתרי סילוק ומיחזור, והשאר מושלכים בשטחים פתוחים ובאתרים שאינם מוסדרים.
להשלכת פסולת בניין באופן לא חוקי בשטחים פתוחים, בצדי דרכים, בערוצי נחלים ובשטחים מחוץ לערים יש השפעות סביבתיות ובריאותיות חמורות. אלה באות לידי ביטוי בפגיעה במקורות מים עיליים ותת-קרקעיים, זיהום קרקע, פגיעה בשטחים פתוחים, היווצרות שרפות וזיהום אוויר, ירידת ערך הקרקע כתוצאה מהעלויות הגבוהות של פינוי פסולת בניין, יצירת מוקד משיכה למזיקים, חשיפה לאסבסט ומפגעים חזותיים קשים.
בהחלטת ממשלה 2927 מפברואר 2003 בנושא הסדרת הטיפול בפסולת בניין (להלן - החלטת ממשלה 2927) נקבע בין השאר כי משרד הפנים והמשרד להגנת הסביבה ינחו את הרשויות המקומיות להכין תכניות מקצועיות להסדרת הטיפול בפסולת בניין הנוצרת או המצויה בשטחן. החלטת הממשלה עוסקת גם בפיתוח שימושים בחומר ממוחזר בתשתיות ובתעשייה, בניקוי שטחים ובהגברת האכיפה והענישה.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2012 עד פברואר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של רשויות מקומיות בנושא פסולת בניין. הביקורת נעשתה בעיריות טייבה, נהרייה, נתניה, קלנסווה, קריית אתא, ראש העין ורחובות; במועצות המקומיות בנימינה-גבעת עדה, דאליית אל-כרמל ועספייא; ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדות המקומיות) טייבה, נהרייה, נתניה, מזרח השרון, קריית אתא, ראש העין, רחובות ורכס הכרמל. ביקורת משלימה נעשתה במשרד להגנת הסביבה ובמשרד הפנים.
עיקרי הממצאים
הקמת אתרים לטיפול בפסולת בניין
בנגב ובאצבע הגליל קיימת פריסה מצומצמת של אתרי הטמנה ומיחזור של פסולת בניין (להלן - אתרי קצה). כתוצאה מכך נדרשים קבלני הבנייה והשיפוצים לשנע את הפסולת למרחקים גדולים, התחרות בין האתרים מופחתת והטיפול בפסולת בניין מתייקר. מצב זה יוצר תמריץ להשלכת הפסולת בשטחים פתוחים ובצדי הדרכים.
על פי תכנית האב הארצית, עם ירידת נפח ההטמנה הזמין בצפון הארץ ובמרכזה, יישאר הנגב האזור היחיד שבו יהיה אפשר להטמין פסולת בניין בעתיד, ולכך השלכות חברתיות קשות והשלכות כלכליות . אולם קיימת התנגדות רבה מצד תושבים ורשויות מקומיות להקמת אתרי טיפול בפסולת בניין בתחום הרשות המקומית.
קידום תכניות מפורטות להקמת אתרי טיפול בפסולת בניין: בכמה מקרים אישור תכניות מפורטות להקמת אתרי טיפול בפסולת בניין נמשך שנים מספר, מאחר שכל הגורמים המעורבים בהליכי התכנון לא פעלו בנחרצות לקדמם.
ועדות מעקב, שאותן אמורות להקים ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה (להלן - ועדות מחוזיות), עשויות להביא לקידומם של הליכי תכנון להקמת אתרי טיפול בפסולת בניין. הועדות המחוזיות - חיפה ותל אביב - הקימו ועדות מעקב כאלה רק בפברואר 2013, יותר משנה לאחר המועד שבו נדרשו להקימן. הוועדות המחוזיות צפון וירושלים אמנם הקימו ועדות מעקב בשנת 2008 וביולי 2012 בהתאמה, אולם עד מועד סיום הביקורת (פברואר 2013) הן טרם התכנסו.
תכניות אב לרשויות המקומיות: אף שכאמור בשנת 2003 התקבלה החלטה 2927 בעניין הסדרת הטיפול בפסולת בניין, רק בשנת 2010 הוציא משרד הפנים חוזר מנכ"ל, שנושאו הסדרת הטיפול בפסולת בניין (להלן - חוזר מנכ"ל משרד הפנים). בחוזר נקבע כי ליישום החלטת הממשלה האמורה, על הרשויות המקומיות "לפעול לקידום תכניות אב לטיפול בפסולת בניין" בתחום שיפוטן. בחוזר המנכ"ל לא פורטו הנושאים שבהם תעסוק תכנית האב, ומשרד הפנים לא הוציא הנחיות בנושא זה. נמצא כי עיריות נהרייה, ראש העין ורחובות והמועצה המקומית עספייא לא הכינו תכניות אב לטיפול בפסולת בניין, וכי תכניות אב בעניין זה שהכינו עיריית קריית אתא והמועצה המקומית דאליית אל-כרמל אינן עוסקות בטיפול בפסולת ובדרכים להפחתתה (אלא בעיקר במיחזור).
פעילות הוועדה לאיכות הסביבה ברשויות המקומיות: פקודת העיריות [נוסח חדש] ופקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] קובעות את חובתה של הרשות המקומית להקים ועדה לאיכות הסביבה ולכנסה אחת לשלושה חודשים.
נמצא כי עיריית קלנסווה לא הקימה ועדה לאיכות הסביבה, וכי עיריות נהרייה, נתניה, קריית אתא, ראש העין ורחובות והמועצות המקומיות בנימינה-גבעת עדה, דאליית אל-כרמל ועספייא הקימו ועדה לאיכות הסביבה אך לא כינסו אותה כנדרש.
קביעת אתרים לטיפול בפסולת בניין ופרסומם: חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984, קובע כי "רשות מקומית תקבע, בכפוף לכל דין, אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת בנין". עוד נקבע בחוק זה כי "הרשות המקומית תפרסם ברבים הודעה על מקומם של אתרים שנקבעו כאמור". עיריות קלנסווה, קריית אתא, ראש העין ורחובות לא קבעו ופרסמו אתר לטיפול בפסולת בניין כנדרש. עיריות טייבה ונהרייה והמועצה המקומית עספייא קבעו אתר כנדרש, אך מידע עליו לא היה נגיש וזמין לתושבים בכל עת.
פיקוח הוועדות המקומיות על פינוי פסולת הבניין כדין
רוב הוועדות המקומיות שנבדקו לא הקפידו על יישום ראוי של תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן - תקנות התכנון והבנייה), וחוזר מנכ"ל משרד הפנים, שלפיהם בעת בניית מבנה חדש או שינוי מבנה קיים, על הוועדה המקומית לפקח כי פסולת הבניין פונתה כדין. להלן עיקרי הליקויים שנמצאו:
1. היעדר הנחיות ונהלים לוועדות המקומיות: משרד הפנים לא הוציא הנחיות מפורטות לוועדות המקומיות לפיקוח על פינוי פסולת בניין. הוועדות המקומיות טייבה, מזרח השרון, נהרייה, נתניה, קריית אתא, ראש העין, רכס הכרמל ורחובות לא קבעו נהלים לפיקוח על פינוי פסולת בניין.
2. היעדרה של בקרה בוועדה המקומית על פינוי פסולת בניין כדין: הוועדה המקומית רכס הכרמל לא מפקחת כלל על פינוי פסולת בניין, אף שהדבר נדרש בתקנות התכנון והבנייה.
3. אי-דרישת ערבות להבטחת פינוי של פסולת בניין כדין: על פי תקנות התכנון והבנייה, הוועדה המקומית נדרשת ליטול ממבקש היתר לביצוע שינוי במבנה קיים ערבות אשר תבטיח את פינויה של פסולת הבניין כדין. הוועדות המקומיות טייבה, מזרח השרון ורכס הכרמל אינן דורשות ערבות ממבקש היתר כאמור; הוועדות המקומיות נהרייה ורחובות אינן בודקות במסגרת הליך שחרור הערבות אם פסולת הבניין אכן פונתה כדין.
4. בקרה שאינה מספקת על פינוי פסולת בניין כדין:
(א) הוועדות המקומיות טייבה, מזרח השרון, נהרייה וראש העין מסתמכות על הערכת מהנדס מטעם היזם, ואינן מכמתות בעצמן את פסולת הבניין הצפויה. (ב) הוועדות המקומיות טייבה ומזרח השרון הסתפקו לצורך מתן טופס 4 בקבלת אסמכתאות שהוצאו טרם תחילת הבנייה, ושאין בהן כדי להוכיח כי פסולת הבניין פונתה כדין. (ג) הוועדות המקומיות טייבה, מזרח השרון, נהרייה, נתניה, קריית אתא, ראש העין ורחובות לא נקטו אמצעי בקרה שיהיה בהם כדי להבטיח את מהימנות האסמכתאות המוגשות להן.
5. גורמים מורשים להנפיק אסמכתאות בדבר הטיפול בפסולת בניין: (א) משרד הפנים והמשרד להגנת הסביבה לא פרסמו הנחיות בכתב הקובעות את חובתן של הוועדות המקומיות לוודא, כי הגורמים המנפיקים אסמכתאות בדבר הטיפול בפסולת בניין נכללים ברשימת האתרים המורשים המובאת במסמך שגיבשו (להלן - רשימת האתרים המורשים), ואת אופן ביצוע הבקרה על כך. כן, קיים חוסר אחידות בבקרה שמבצעות הוועדות המקומיות בעניין זה. (ב) המשרד להגנת הסביבה לא קבע נהלים מפורטים, בין היתר בדבר התנאים שעל אתר טיפול בפסולת בניין למלא על מנת שיוכל להיכלל ברשימת האתרים המורשים ובדבר אופן העדכון של רשימת האתרים. נמצא כי יש אתרים לטיפול בפסולת בניין שבידיהם היתר ורישיון עסק לטיפול בין היתר בפסולת בניין, אולם אין הם נכללים ברשימת האתרים המורשים. (ג) נמצא כי הוועדה המקומית טייבה הסתפקה לצורך מתן טופס 4 באסמכתה שמקורה באתר טיפול שפעל ללא רישיון עסק.
פיקוח לקוי על פינוי הפסולת בפרויקטים שיוזמות הרשויות המקומיות
עיריות טייבה, נהרייה, קלנסווה וקריית אתא והמועצה המקומית דאליית אל-כרמל לא פיקחו על פינויה כדין של פסולת בניין בפרויקטים שיזמו באמצעות דרישת אסמכתאות המעידות על כך.
אתרים לא חוקיים לטיפול בפסולת בניין
נמצא כי העיריות טייבה וקלנסווה שבתחום שיפוטן פעלו אתרים לטיפול בפסולת בניין בלי רישיון עסק, לא מימשו את הסמכויות שהקנה להן חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, להפסיק את פעילותם של אתרים אלו. פעילות זו עלולה לסכן את שלום הציבור, לפגוע בבריאותו ולגרום מטרדים סביבתיים.
מיחזור פסולת בניין
הקמת תחנות גריסה בתחום שיפוטה של הרשות המקומית: משרד הפנים לא פרסם הנחיה מפורטת לרשויות המקומיות, המבהירה באילו מצבים תידרש הרשות המקומית לחייב גריסה של פסולת בניין, ומגדירה את סוגי האמצעים אשר ישמשו לגריסת הפסולת בהתחשב במאפייני אתר הבנייה או ההריסה וקרבתו לריכוזי אוכלוסייה.
עיריות נהרייה, קריית אתא ורחובות לא חייבו יזמים לגרוס פסולת בניין באתרי הבנייה. גם משרד השיכון לא כלל חובה זו במכרזים שפרסם.
שימוש בפסולת בניין ממוחזרת: חוזר מנכ"ל משרד הפנים קבע כי על הרשויות המקומיות לבחון לחייב שימוש בחומר ממוחזר בפרויקטים ציבוריים, בשיעור של לפחות 20%. נמצא כי עיריות טייבה, נהרייה, נתניה, קלנסווה, קריית אתא, ראש העין ורחובות והמועצות המקומיות בנימינה-גבעת עדה, דאליית אל-כרמל ועספייא לא דנו בחיוב השימוש בחומר ממוחזר בפרויקטים ציבוריים, וממילא לא חייבו להשתמש בחומר זה. זאת למרות חשיבות השימוש בחומר ממוחזר בהיבטים של איכות הסביבה וחיסכון בכספי ציבור.
פינוי פסולת בניין
הקצאת תקציבים לטיפול בפסולת בניין: עיריות ירושלים, ביתר עילית, נצרת וקלנסווה לא פעלו למילוי הדרישות של המשרד להגנת הסביבה, לרבות הקצאת משאבים עצמיים, על מנת לקבל את ההקצבות הכספיות שהמשרד אישר, שיסייעו להן לממש את אחריותן לטפל בפסולת בניין שבתחום שיפוטן.
פינוי פסולת בניין משטחים פתוחים: המועצות המקומיות בנימינה-גבעת עדה, דאליית אל-כרמל ועספייא לא מילאו את חובתן לפנות פסולת בניין משטחים פתוחים שבתחום שיפוטן.
פינוי פסולת בניין שנוצרה עקב עבודות שיפוצים: עיריות טייבה, נהרייה, קריית אתא וראש העין והמועצות המקומיות דאליית אל-כרמל ועספייא לא קבעו כללים לפינוי פסולת בניין הנוצרת עקב עבודות שיפוצים לאתרי סילוק, ואין להן מערך מוסדר לאיסוף פסולת זו.
סיכום והמלצות
להשלכת פסולת בניין בשטחים פתוחים יש השפעות סביבתיות ובריאותיות חמורות. ערמות פסולת הבניין המושלכות בשטחים פתוחים מושכות אליהן עברייני פסולת נוספים, והבעיות בעניין זה הולכות ומתעצמות. לפיכך קיימת דחיפות בהסדרת הנושא.
על הרשויות המקומיות להפעיל את סמכותן כדי להביא לקיום כל הדרישות של חוק רישוי עסקים וצו רישוי עסקים בנוגע לאתרים לטיפול בפסולת בניין ללא רישיון עסק הפועלים בתחומן, ולדרוש אסמכתאות המעידות על פינוי פסולת בניין כדין בפרויקטים שהן יוזמות. כמו כן עליהן לחייב קבלנים שביצעו פרויקטים בהיקף גדול לגרוס פסולת בניין באתרי הבנייה ולמחזרה; לפעול לניקוי פסולת בניין משטחים פתוחים שבתחום שיפוטן ולהסדרת סילוקה של פסולת בניין שנוצרת עקב עבודות שיפוצים למקומות מוסדרים; ולהכין תכניות אב אשר יעסקו בטיפול בפסולת בניין.
על הוועדות המקומיות לפקח על פינוי פסולת בניין ולקבוע נהלים מפורטים בנושא. כמו כן, עליהן לדרוש ערבות בנקאית ממבקשי היתרים, להסתמך על אסמכתאות נאותות המעידות על פינוי פסולת ולקיים בקרה אחר נכונותן.
על משרד הפנים להנחות בהקדם את הוועדות המקומיות בדבר הפיקוח שעליהן לקיים על פינוי פסולת בניין; הטלת חיוב לגרוס פסולת בניין באתרי בנייה ולמחזרה; ותוֹכֶן תכנית האב ברשויות המקומיות ותדירות עדכונה. כמו כן, על המשרד לעקוב אחר יישום הנחיותיו בוועדות וברשויות המקומיות.
על משרד הפנים, בשיתוף המשרד להגנת הסביבה, לפעול ביתר שאת לתכנון והקמה של אתרי הטמנה ומיחזור לטיפול בפסולת בניין כדי להבטיח פריסה מיטבית של אתרים אלו על פי ראייה אזורית וארצית ומדיניות שלטונית מקיפה; לעודד רשויות מקומיות להגדיל את שיעורי המיחזור של פסולת בניין ולהשתמש בחומרים ממוחזרים; ולהנחות את הרשויות המקומיות להיות ערוכות לאיסוף פסולת בניין שנוצרת עקב עבודות שיפוצים.
הסדרת הטיפול בפסולת בניין תביא לצמצום תופעת השלכת הפסולת בשטחים פתוחים, לצמצום כמותה באמצעות מיחזורה, ולחיסכון במשאבים באמצעות שימוש בחומר ממוחזר. משכך על משרד הפנים, בשיתוף המשרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות, לנקוט את הצעדים שצוינו לעיל כדי להביא במהרה לשיפור בנושא חשוב זה.