תכנון וקידום של התחדשות עירונית ברשויות המקומיות

​

התחדשות עירונית נתפסת ככלי מדיניות רב-עוצמה הטומן בחובו אפשרות להשגת מטרות בתחומים שונים - המרחב, הכלכלה והחברה - ובראשן תוספת של יחידות דיור במרקמים העירוניים הקיימים, שנבנו בעבר בצפיפות נמוכה יחסית, ובכלל זה ייעול השימוש בקרקע. ההתחדשות העירונית בישראל היא כלי אסטרטגי מרכזי בתחום התכנון והבנייה, בייחוד לנוכח הגידול המהיר של האוכלוסייה ולנוכח הצורך הגובר בפתרונות דיור איכותיים וממוגנים.

בשל מאפייניה הגיאו-פיזיים והגיאו-פוליטיים המיוחדים של מדינת ישראל, מעבר לתפקידי החידוש והפיתוח של המרחב העירוני והגדלת היצע הדיור נועדו תהליכי ההתחדשות העירונית למלא תפקידים לאומיים נוספים - כגון הגברת מוכנותם של מבני מגורים ותשתיות עירוניות לאסונות טבע כמו רעידות אדמה ולאיומי מלחמה שיש להגן על העורף מפניהם, למשל ירי טילים, והגברת עמידותם בפני אסונות ואיומים אלה. מבצע "עם כלביא", שהתקיים ביוני 2025, העלה על סדר היום את סוגיית ההתחדשות של האזורים שנפגעו במהלכו מירי טילים.

לרשויות המקומיות תפקיד מקיף ומרכזי בקידום ובניהול של תהליכי ההתחדשות העירונית בתחומי שיפוטן. בין היתר, באפשרותן ליזום מיזמים של התחדשות עירונית במסלול רשויות מקומיות; באפשרותן להכין מסמכי מדיניות הנוגעים להתחדשות עירונית; והן הגורם שמספק תשתיות ושירותים כגון חינוך, תחבורה ופינוי אשפה לדיירים החדשים שיתגוררו בבניינים שהוקמו במסגרת המיזמים של ההתחדשות העירונית.

בין השנים 2021 - 2024 חלה עלייה ניכרת הן במספרן של התוכניות להתחדשות עירונית שאושרו באותן השנים והן במספר יחידות הדיור המתוכננות לבנייה מכוחן ביחס לשנים הקודמות: בשנים 2021 - 2024 אושרו תוכניות לבנייתן של כ-157,000 יח"ד מתוך כ-259,000 יח"ד שתכנונן אושר בשנים 2010 - 2024 (כ-60%). בשנת 2024 חלה עלייה של כ-40% במספר יחידות הדיור שאושרו בתוכניות פינוי-בינוי ביחס לשנת 2023 ועלייה של כ-44% ביחס לשנת 2022.

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים יוני עד אוקטובר 2025 היבטים שונים הנוגעים לקידום של התחדשות העירונית ברשויות מקומיות באמצעות תוכניות פינוי בינוי בשנים 2021 - 2024. הבדיקה נעשתה בחמש עיריות - לוד, נתניה, קריית ים, קריית שמונה ורעננה (הרשויות שנבדקו). בדיקות השלמה נעשו ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, ברשות מקרקעי ישראל במשרד הבינוי והשיכון ובמינהל התכנון במשרד הפנים. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: הגורמים המעורבים בתכנון ההתחדשות העירונית בישראל ובקידומה; הקמת מינהלות עירוניות להתחדשות עירונית ותפקידן; מסמכי מדיניות ותוכניות אב להתחדשות עירונית ברשויות הנבדקות; המינהלות העירוניות ברשויות שנבדקו; ניתוח מיזמים להתחדשות עירונית ברשויות שנבדקו והחסמים שנמצאו בהם.

​​התחדשות עירונית היא כלי אסטרטגי לקביעת מדיניות בתחום התכנון והבנייה, הטומן בחובו פוטנציאל להשגת מטרות שונות בתחום המרחב, הכלכלה והחברה - ובראשן תוספת יחידות דיור במרקמים עירוניים קיימים שנבנו בעבר בצפיפות נמוכה יחסית, ובכלל זה ייעול השימוש בקרקע. זאת בייחוד לנוכח הגידול המהיר באוכלוסיית המדינה והצורך הגובר ביחידות דיור איכותיות וממוגנות בפני פגיעות ונזקים מרעידות אדמה ומירי רקטות וטילים. צורך זה בא לידי ביטוי ביתר שאת במהלך מלחמת "חרבות ברזל" ובמבצע "עם כלביא".

לרשויות המקומיות תפקיד מקיף ומרכזי בקידום ובניהול של תהליכי ההתחדשות העירונית בתחום שיפוטן. בין היתר באפשרותן ליזום מיזמים של התחדשות עירונית במסלול רשויות מקומיות ולהכין מסמכי מדיניות הנוגעים להתחדשות עירונית, והן הגורם שיספק תשתיות ושירותים, בכלל זה בתחומי החינוך, התחבורה ופינוי האשפה, לדיירים החדשים שיתגוררו בבניינים שהוקמו במיזמים של ההתחדשות העירונית. 

בביקורת נמצא כי הגורם העיקרי המשפיע על הקידום והביצוע של מיזמים להתחדשות עירונית הוא הגורם הכלכלי, וכי עיקר המיזמים להתחדשות עירונית (58%) מקודמים ומבוצעים במחוזות המרכז ותל אביב. הצורך בחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה אינו מקבל מענה מספק במסגרת המאמצים לקדם התחדשות עירונית, וביישובים החשופים לסכנות מעין אלה לא מקודמים די הצורך מיזמים רחבי-היקף להתחדשות המרקם הבנוי. על אף המלצותיו של מבקר המדינה בעבר, לא הוכנו מסמך מדיניות לאומי להתחדשות עירונית או תוכנית לאומית אחודה להתחדשות עירונית. 

משרד מבקר המדינה ממליץ לגורמים הרלוונטיים, ובהם משרד ראש הממשלה, רשות מקרקעי ישראל, מינהל התכנון והרשות להתחדשות - שהיא הגוף הממשלתי האמון על תחום ההתחדשות העירונית, לעודד מיזמי התחדשות עירונית ביישובים שבהם המכפיל גבוה, ועדיין אין כדאיות כלכלית מספקת, בין היתר באמצעות יצירת תנאים כלכליים שיאפשרו את הקידום והביצוע של מיזמים אלה.

הבנה של החסמים והסיבות להיווצרותם תסייע להפחיתם ואף למנוע אותם כליל במקרים מסוימים. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות להתחדשות בשיתוף הגורמים המרכזיים העוסקים בהתחדשות עירונית, ובהם מינהל התכנון, הוותמ"ל ורשות מקרקעי ישראל, לאסוף מידע על החסמים המאפיינים תהליכי פינוי ובינוי על כל שלביהם, לנתח אותם ולהמציא דרכים להסרתם - בין השאר על ידי ניסוח מדיניות התחדשות עירונית לאומית שתעסוק בחסמים שתוארו לעיל ובחסמים אחרים - ותציע דרכים לטיפול בהם.