אשכולות אזוריים - שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות

אשכול אזורי הוא "איגוד ערים" מיוחד מסוג אשכול רשויות מקומיות המבוסס על התאגדות וולונטרית של רשויות מקומיות סמוכות (אשכול או אשכול אזורי). מטרת ההתאגדות היא לעודד פיתוח אזורי ולקדם שיתופי פעולה בנושאים שונים בין הרשויות המקומיות. בדומה לאיגודי ערים אחרים, לאשכולות מעמד חוקי הדומה לזה של רשות מקומית, אך בשונה מאיגודי ערים חד-תחומיים, לאשכול ניתנה הסמכות לעסוק בכלל הנושאים המקדמים את העשייה האזורית. אשכול מוקם מכוח חוק איגוד ערים, התשט"ו-1995 (חוק איגוד ערים), ומכוח צו של שר הפנים, בכפוף לבקשתן והסכמתן של הרשויות המקומיות המאוגדות בו, והן אינן מחויבות לקחת חלק בכל פרויקט שהאשכול יוזם.

בשנת 2009, בעקבות יוזמת ראשי רשויות בגליל המערבי, הוקמה שותפות אזורית של הרשויות המקומיות בגליל המערבי, ובשנת 2013, בעקבות קול קורא שפרסם משרד הפנים שנה קודם לכן, הוקמו ארבעה אשכולות נוספים . בדצמבר 2016 פורסם תיקון חקיקה לחוק איגוד ערים אשר עיגן את המעמד המשפטי של התאגידים המשותפים כאיגוד ערים מסוג אשכול אזורי. שבעה אשכולות אזוריים נוספים  הוקמו משנת 2018 ואילך, בעקבות קול קורא נוסף שפרסם משרד הפנים שנה לפני כן. לצד זאת הוקם צוות מקצועי לבחינת "האזוריות בישראל", אשר המליץ בדוח שהגיש בשנת 2020 על אימוץ אסטרטגיה ממשלתית לביזור סמכויות ועל הקמת רובד אזורי בשלטון המקומי. במסגרת מסקנות הצוות הוגדרו האשכולות האזוריים כאבן דרך ליישום רפורמה לקידום אזוריות בישראל וביזור סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי. למען שמירת ערכי הזהות והדמוקרטיה המקומיים, הצוות המליץ להימנע מאיחוד כפוי של רשויות מקומיות.

משנת 2014 פועל במשרד הפנים אגף לפיתוח אזוריות (האגף לפיתוח אזוריות) שאמון מטעם המשרד על קידום תפיסת האזוריות בישראל והפיכתה לחלק אינטגרלי ממדיניות משרדי הממשלה והשלטון המקומי.

האשכול האזורי פועל באמצעות מועצת האשכול שמורכבת מנציגי הרשויות המקומיות החברות בו.

​בחודשים אוגוסט 2025 - פברואר 2026 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הפעלת האשכולות האזוריים בישראל. במסגרת הביקורת נבדקו היקף הפעילות התקציבית של האשכולות, היבטים בתפקודו של משרד הפנים כמאסדר, בהם הליך הבקרה על פעילות האשכולות וגיוס כספים; נהלים שפרסם משרד הפנים לאשכולות; היבטים בניהול האשכולות האזוריים; מטרות תהליך האִשְׁכּוּל. כמו כן, הדוח בחן היבטים שקשורים לפרסום הקולות הקוראים שיועדו לאשכולות האזוריים ואת שקיפות פעילותם באמצעות בדיקת סוגי המידע שפרסמו כל 12 האשכולות האזוריים באתרי המרשתת שלהם. זאת ועוד, בביקורת נבדק תפקוד המועצות של שני אשכולות אזוריים - אשכול הכנרת והעמקים ואשכול נגב מערבי (האשכולות או האשכולות האזוריים שנבדקו בביקורת עומק).

​משרד הפנים, בשיתוף גופים נוספים, פיתח את מודל האשכולות האזוריים לצורך קידום תפיסת האזוריות בישראל והפיכתה לחלק אינטגרלי ממדיניות משרדי הממשלה והשלטון המקומי כפלטפורמה חדשנית, גמישה ואפקטיבית ליישום מדיניות, לחיזוק השלטון המקומי, לפיתוח אזורי ולצמצום פערים בין הרשויות במרחב מתוך הסתכלות חברתית וכלכלית.

בחלוף כתריסר שנים מתחילת פעילותם של האשכולות, היקף הפעילות השוטפת של כלל האשכולות הסתכם בשנת 2024 בכ-713.5 מיליוני ש"ח; עיקר התשלומים מהתקציב הרגיל של מחצית האשכולות (שישה מתוך ה-12) הוא עבור שירותי תברואה ואיכות הסביבה; עיקר התשלומים של אשכול נוסף הוא עבור שירותי הסעות; ואילו שיעור ניכר מהתשלומים מהתקציב הרגיל של שלושה אשכולות נוספים (האשכולות החדשים) שהיקף פעילותם נמוך הוא בין כשליש לכמחצית. כמו כן, למרות הצורך שהעלה משרד הפנים בייזום תיקון של החקיקה הקיימת והתאמתה למאפיינים הייחודיים של האשכולות האזוריים, תהליך אסדרת פעילות האשכולות באמצעות תיקון חקיקה והחלטות ממשלה שקידם משרד הפנים לא הושלם, ונכון למועד סיום הביקורת, פברואר 2026, אף אינו מקודם על ידי משרד הפנים. משרד הפנים גם לא קבע מנגנוני בקרה פנימיים לפעילות האשכולות כמקובל בגופים ציבוריים דומים וכן לא קבע מדדים קבועים, רוחביים וסדורים לבחינת פעילותם.

נוכח היקפן הנמוך של הפעילות השוטפת ופעילות הפיתוח של חלק מהאשכולות החדשים שפועלים זה ארבע עד שש שנים, לצד השיעור הגבוה של הוצאות הנהלה וכלליות מתוך סך הפעילות השוטפת והתמקדות הפעילות התקציבית של חלק מהאשכולות החדשים בתחום אחד, על משרד הפנים לבצע בחינה של היקף פעילות אשכולות אלה ושל הסיבות להיקף פעילותם הנמוך, לקבוע בשיתוף האשכולות תוכניות עם יעדים להגדלת היקף פעילותם ולגוון את תחומיה, ואם אשכולות אלה לא יעמדו ביעדים שייקבעו, לשקול את המשך פעילותם.

כדי להבטיח יעילות וחיסכון מרביים של פעילות האשכולות, מינהל תקין בפעילותם וניצול מיטבי של כספי ציבור ולספק שירות מיטבי לאזרחי המדינה, על משרד הפנים, בשילוב כלל הגורמים הנוגעים לתחום, לפעול לאסדרה מלאה של המעטפת הנורמטיבית שלפיה פועלים האשכולות ולקבוע מנגנוני בקרה עליהם ומעקב שוטף אחר פעילותם. כמו כן, כדי לאפשר לתהליך האִשְׁכּוּל לממש את החזון שלאורו הוקמו האשכולות ולוודא שפעילות זו מגשימה את ייעודה, על משרד הפנים, בשיתוף רשויות מקומיות, להקים מסדי נתונים ומאגרי מידע מלאים, מעודכנים ורלוונטיים, ועל בסיסם לקבוע לאשכולות מטרות ברורות ומדידות ולבצע בדיקה תקופתית של עדכניותן ושל תרומתם של האשכולות להשגת המטרות.