ניהול ההיערכות הממשלתית להזדקנות האוכלוסייה

הזדקנות האוכלוסייה היא אחד האתגרים שמולם ניצבת מדינת ישראל. אתגר זה טומן בחובו השלכות רחבות על מערכת הבריאות, על מערכת הסיעוד, על שירותי הרווחה ועל שוק העבודה. זאת ועוד, ישראל, בדומה למדינות מפותחות רבות, מתמודדת עם שינוי דמוגרפי משמעותי בשל הזדקנות מואצת של האוכלוסייה. שינוי זה נגרם כתוצאה מעלייה בתוחלת החיים לצד ירידה בשיעורי הילודה; אלו גם מביאים לעלייה מתמדת במספר האזרחים הוותיקים ובשיעורם מתוך כלל האוכלוסייה. 

מחקרים מצביעים באופן עקבי על כך שהשקעה בשמירה על בריאות האוכלוסייה הוותיקה ועל רווחתה מניבה תועלת כלכלית גבוהה ביותר, הן ברמת הפרט והן ברמת המשק כולו. על פי מחקר שנעשה בארה״ב, ההערכה היא שעיכוב תהליך ההזדקנות בשנה אחת שווה ערך לכ-38 טריליון דולר, ובעשר שנים לכ-367 טריליון דולר. כמו כן נמצא שכל דולר המושקע בהזדקנות בריאה מניב כ-3 דולרים בתועלות כלכליות ובריאותיות. ממצאים אלו מצביעים יחד על שקידום הזדקנות בריאה ומיטיבה אינו רק יעד חברתי ובריאותי, אלא מנוע צמיחה כלכלי בעל תשואה גבוהה.

אתגר זה מחייב היערכות של מדינת ישראל במגוון תחומים - החל בשלב גיבוש המדיניות, דרך התכנון האסטרטגי והתכנון המפורט ועד להכנת האוכלוסייה המתבגרת לקראת שלב הזקנה  ולהכנת המערכות התומכות והתשתיות (מערכת הבריאות והרווחה). יותר מכול, היערכות להזדקנות האוכלוסייה מחייבת שימור של אוכלוסיית הזקנים במצב תפקודי, בריאותי, רגשי, חברתי ותעסוקתי מיטבי, דחיקת התלות  ככל הניתן ודאגה לכך שמצבם לא יוחמר. 

בהתאם, בשנת 2015 הגדירה המועצה הלאומית לכלכלה (המועצה הלאומית לכלכלה או המועצה) במשרד ראש הממשלה (משרם רה"ם) את הזדקנות האוכלוסייה כאחד מששת האתגרים הכלכליים-חברתיים העומדים לפתחה של מדינת ישראל בעשורים הקרובים. במסגרת החלטת הממשלה 150, הוחלט לקדם את הסוגיה האסטרטגית "היערכות להזדקנות האוכלוסייה" ולהטיל על השרים אחריות לקדמה בתחומי משרדיהם. ב-2021 גיבש צוות עבודה משותף של נציגים ממשרדי הממשלה ומהמגזר השלישי את מפת המדדים הלאומיים להזדקנות מיטבית (מפת המדדים). הזדקנות מיטבית היא מצב שבו אדם זקן מרגיש בריא, בעל משמעות, ובעל יכולת כלכלית למימון מצבו (הזדקנות מיטבית). מפת המדדים נועדה לספק לממשלה כלי לקבלת החלטות מבוססות נתונים, שיאפשרו ניהול יעיל של משאבים ציבוריים, צמצום פערים וחיזוק תהליכי הזדקנות מיטבית בישראל. ביולי 2021 אימצה הממשלה במסגרת החלטת הממשלה 127 את מפת המדדים וקבעה, בין היתר, כי על משרדי הממשלה, ובפרט המשרדים שמתן שירותים לאזרחים ותיקים הוא עיסוק מרכזי בהם: המשרד לשוויון חברתי וקידום מעמד האישה (המשרד לשוויון חברתי), משרד הרווחה והביטחון החברתי (משרד הרווחה), משרד הבריאות והמוסד לביטוח לאומי (בט"ל), להכווין את פעולותיהם ואת דרכי ההתערבות שלהם כדי להשפיע על מדדי ההזדקנות ולצמצם את הפערים במדדים בין קבוצות דמוגרפיות. 

​בחודשים ינואר עד אוקטובר 2025 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול ההיערכות הממשלתית להזדקנות האוכלוסייה ותיאום מערכתי בטיפול בהזדקנות האוכלוסייה. הביקורת נעשתה באגף בכיר אזרחים ותיקים במשרד לשוויון חברתי, באגף ממשל וחברתה במשרד רה"ם, במינהל אזרחים ותיקים במשרד הרווחה, בבט"ל ובמשרד הבריאות. בדיקות השלמה נעשו במועצה הלאומית לכלכלה. 

​הזדקנות האוכלוסייה אינה רק מגמה דמוגרפית אלא מבחן ליכולתה של מדיניות ציבורית לתכנן קדימה, לתאם בין מערכות ולתרגם חזון חברתי לפעולות מדידות. הצלחתה של מדיניות ממשלתית רב-משרדית נשענת על גיבוש תוכנית רב־שנתית ייעודית, שלרוב כוללת שלושה רכיבים משלימים: ראשית, גיבוש תוכנית רב-שנתית ייעודית הכוללת יעדים מדידים, אבני דרך ומדדי ביצוע ברורים, המאפשרים להעריך התקדמות ולהתאים את המהלכים לאורך זמן; שנית, מינוי גורם מתכלל בעל סמכות ותפקיד מוגדרים, שיהיה אחראי לתיאום בין כל גופי הממשל, לביצוע בקרה שוטפת ולמעקב אחר יישום התוכנית; ושלישית, קביעת תקצוב ברור ומחייב במסגרת החלטת ממשלה, המגדירה מקורות תקציביים, מנגנוני הקצאה ותיעדוף, כך שהמדיניות לא תישאר הצהרת כוונות אלא תתורגם ליישום עקבי ומתמשך. על אף ההכרה הממשלתית באתגר זה ועל אף החלטות הממשלה שהתקבלו בשנים האחרונות, הפער בין התכנון לבין המעשה נותר גדול. 

ממצאי הביקורת מלמדים כי אף שהממשלה אימצה כבר ב-2015 הערכת מצב ותוכניות פעולה, היישום נשאר חלקי: גופי הממשל הרלוונטיים טרם גיבשו מענה מערכתי, מתואם וארוך טווח, והמועצה הלאומית לכלכלה והצוות לניהול אסטרטגיה לא ביצעו מעקב שיטתי ורציף אחר ההתקדמות. כך, בכל כיווני הפעולה שהגדירה הערכת המצב האסטרטגית, ההתקדמות אינה מספקת: חל גידול בגירעון האקטוארי של בט"ל, התאמה חלקית בלבד של גיל הפרישה לעלייה בתוחלת החיים, שיעורי תעסוקה של אזרחים ותיקים שאינם עומדים ביעדים ומחסור מתמשך במיטות אשפוז ובכוח אדם גריאטרי. לצד זאת, מפת המדדים להזדקנות מיטבית אומצה ללא הגדרה של יעדים כמותיים וללא ייחוס של אחריות מוסדרת לגורמים מובילים בכל מדד - דבר המקשה על ניהול ביצועים, על תיעדוף משאבים ועל תיאום בין-משרדי.

בשל חשיבות ההתמודדות עם אתגר הזדקנות האוכלוסייה, מומלץ כי גופי הממשל הרלוונטיים, ובהם משרד רה"ם, משרד הבריאות, משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי ובט"ל, יגבשו תוכנית לאומית רב-שנתית בתחום זה. תוכנית זו צריכה להיות אופרטיבית ולתרגם הלכה למעשה את התוכנית האסטרטגית ואת מפת המדדים שנקבעו, ובכלל זה להגדיר גורם מתכלל בעל סמכות ואחריות ברורה ולקבוע תחומי פעולה מרכזיים להזדקנות האוכלוסייה, להסדיר את שיתופי הפעולה הנדרשים בין הגופים המעורבים ואת חלוקת האחריות ביניהם, לקבוע מנגנונים לשיתוף מידע ולניהול מחלוקות ולבצע מעקב שוטף אחר יישום התוכנית ועמידה ביעדים שנקבעו. כמו כן, מומלץ כי יגבשו המלצות לגבי קביעת יעדים מדידים, והקצאת תקציבים ייעודיים למשרדי הממשלה השונים במסגרת תקציבית אחודה, ויביאו את התוכנית וההמלצות הנלוות לבחינת הממשלה ואישורה, כדי להבטיח היערכות לאומית מיטבית להתמודדות עם האתגר החברתי-כלכלי של הזדקנות האוכלוסייה.