היבטים בהקמת יחידות הייצור 70 - 80 באתר “אורות רבין” של חברת החשמל

עד העשור האחרון משק החשמל הופעל ברובו על ידי חברת החשמל לישראל בע"מ (חח"י, חברת החשמל או החברה) שהייתה מונופול בכלל מקטעי החשמל - ניהול המערכת, ייצור, הולכה, חלוקה ואספקה. ביוני 2018 התקבלה החלטת הממשלה 3859 בדבר הרפורמה במשק החשמל ושינוי מבני בחברת החשמל (ההחלטה בדבר הרפורמה). אחד היעדים המרכזיים של הרפורמה היה צמצום כוחה המונופוליסטי של חברת החשמל במקטע הייצור ומיקודה במקטע הרשת. על אף האמור לעיל, במסגרת החלטת הממשלה בדבר הרפורמה ותיקונים בחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (חוק משק החשמל) שבוצעו בהתאם לכך, ניתן לחח"י אישור להקים באתר "אורות רבין" (אתר אורות רבין), באמצעות חברה בת, שני מחז"מים (המחז"מים 70 - 80) הפועלים באמצעות גז טבעי בהספק כולל של כ-1,200 מגה-ואט.

בהחלטה נקבע שהמחז"מים יוקמו בטכנולוגיית דגם H לפחות, שהיא הטכנולוגיה החדשה ביותר שקיימת בשוק בהתאם למוצרים הקיימים בשוק. יצוין כי טכנולוגיה זו מאפשרת נצילות של יותר מ-60%. עוד נקבע בהחלטה כי המחז"ם הראשון יחל לפעול "עד חודש יוני 2022". הקמת המחז"מים נועדה לאפשר את הפסקת פעילותן השוטפת של היחידות הפחמיות 1 - 4 באתר אורות רבין, שהספקן המותקן הכולל 1,400 מגה-ואט. הפסקת פעילותן של היחידות המזהמות באמצעות הקמת יחידות 70 - 80 נועדה להביא בין היתר לשיפור משמעותי באיכות האוויר, שכן ייצור חשמל ביחידות הייצור בטכנולוגיית H במקום באמצעות היחידות הפחמיות מפחית במידה ניכרת את פליטת גזי החממה ותחמוצות הגופרית והחנקן מאתר אורות רבין, ואף מביא לצמצום של כמות אפר הפחם באתר ושל מספר המכליות הנדרש לשינוע אפר הפחם. כמו כן, הפרויקט כולל טכנולוגיית קירור מתקדמת, המאפשרת את צמצום השימוש במי ים לקירור ואת הפחתת ההשפעה על הסביבה הימית.

חח"י החלה בהקמת הפרויקט בתחילת שנת 2020. בתקופת ההקמה התרחשו אירועים אקסוגניים בעלי השפעה על העמידה בלוח הזמנים של הפרויקט, ובהם מגפת הקורונה העולמית, ונוסף על כך ב-7.10.23 פרצה מלחמת חרבות ברזל. על אף לוחות הזמנים להפעלת מחז"ם 70, ועל אף שלהשלמת הקמתו והפעלתו המסחרית של הפרויקט הייתה חשיבות בהיבט הכלכלי והסביבתי, בפועל הקמתו, שהייתה אמורה להסתיים לפי החלטת הממשלה בדבר הרפורמה בהפעלה ביוני 2022, לוותה בעיכובים רבים, ורק בינואר 2025, כשנתיים וחצי לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה, התקבל אישור להפעלה מסחרית של מחז"ם זה. גם ביחידה 80, שמועד הפעלתה המתוכנן על פי החלטת מנכ"ל החברה דאז מנובמבר 2019, היה תשעה חודשים לאחר הפעלת מחז"ם 70, ומכאן עולה שעל פי מסמכי חברת החשמל המועד המתוכנן הוא מרץ 2023, חלו עיכובים רבים. רק לאחר מועד סיום הביקורת, בינואר 2026, קיבלה יחידה 80 אישור להפעלה מסחרית, כשנתיים ועשרה חודשים לאחר המועד המתוכנן.

​בחודשים יולי עד דצמבר 2025 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהליך הקמת יחידות הייצור 70 - 80 באתר אורות רבין, ובהם לוח הזמנים להקמת הפרויקט, אומדן הנזק המשקי בשל העיכובים בהקמת הפרויקט, ניהול הסיכונים של הפרויקט, תקציב הפרויקט, בקרה ופיקוח של המאסדרים על הפרויקט ופעילותה של הביקורת הפנימית בחח"י בהקשר לפרויקט זה. הביקורת בוצעה בחח"י, במשרד האנרגיה, ברשות החשמל ובחברת נגה ניהול מערכת החשמל בע"מ (נגה). בדיקות השלמה בוצעו ברשות החברות הממשלתיות. כמו כן משרד מבקר המדינה נפגש עם הספק הראשי של הפרויקט.

​במסגרת החלטת הממשלה בדבר הרפורמה מיוני 2018, ניתן לחח"י אישור להקים באתר אורות רבין שני מחז"מים הפועלים באמצעות גז טבעי בהספק כולל של כ-1,200 מגה-ואט, זאת על אף שאחד מיעדיה המרכזיים של הרפורמה - צמצום כוחה המונופוליסטי של חברת החשמל במקטע ייצור החשמל ומיקודה במקטע הרשת. הקמת יחידות הייצור נועדה, בין היתר, לאפשר את הפסקת פעילותן של היחידות הפחמיות המזהמות 1 - 4 באתר אורות רבין. בפועל, התחלת ההפעלה המסחרית של מחז"ם 70 החלה באיחור של כ-31 חודשים. אשר ליחידה 80, שממסמכי חח"י עולה כי תוכננה להפעלה מסחרית במרץ 2023, זו החלה בהפעלה מסחרית בפועל בינואר 2026, והצטברו עד אז 34 חודשי עיכוב. לפי הסברי חח"י העיכובים נבעו בעיקר בשל מגפת הקורונה, השפעת המצב הביטחוני ובשל עיכובים פרויקטליים. עיכובים אלה גרמו למשק נזק  שמוערך על פי אומדן משרד מבקר המדינה בכ-3.8 מיליארד ש"ח - כ-1 מיליארד ש"ח בגין עלויות עודפות עקב ייצור ביחידות יעילות פחות וכ-2.8 מיליארד ש"ח בגין עלויות סביבתיות. עלויות אלה מושתות על הציבור ומחדדות את הצורך בהפקת לקחים של חח"י ושל משרד האנרגיה וצוות המעקב, הן לעניין תכנון פרויקטים במשק החשמל, הן לעניין ביצועם והן לעניין הבקרה עליהם.

בביקורת נמצאו ליקויים, בין היתר, בתכנון לו"ז הפרויקט, בניהול הסיכונים והכנת תוכניות מענה שלא היו סדורות ומפורטות. על אף העיכובים המשמעותיים בביצוע הפרויקט נמצא כי משרד האנרגיה ורשות החשמל לא ביצעו פיקוח אפקטיבי על הפרויקט, זאת בשל סמכויותיהם המוגבלות. כמו כן, אף שהוקם צוות מעקב אחר ביצוע הרפורמה, בהתאם להחלטת הממשלה מיוני 2018, ועל אף דיווחי חח"י לצוות המעקב מפברואר 2022 על עיכובים וחסמים בביצוע הפרויקט, צוות המעקב לא קיים דיונים בתוצאות האפשריות של עיכובים אלה ולא פעל לצמצומם.

על חח"י להפיק לקחים מממצאי דוח זה וליישמם בפרויקטים הבאים. מומלץ כי משרד האנרגיה יפעל לקידום ביצוע עבודת מטה שתבחן את סמכויות משרד האנרגיה, רשות החשמל ונגה בנוגע להקמת פרויקטים במשק החשמל, ואת הצורך בכך שהם יפעלו לאסדרת מנגנוני בקרה ואכיפה. עוד מומלץ כי משרד האנרגיה יעדכן את הממשלה ויבקש לדון בחריגות מלוח הזמנים במידה ומתבצעת חריגה מהותית בפרויקטים בתחום האנרגיה אל מול ההוראות שנקבעו בעניינם בהחלטת הממשלה כגון חריגה מהוראות בדבר לוחות זמנים.